II OSK 2335/24

II OSK 2335/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1167/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-05-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
M.P. 2023 poz 881  art. 7, 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 §  3
Uchwała nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w  domu" na lata 2024-2028
Dz.U. 2024 poz 935
art. 97 § 1 pkt 1i 4, 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1167/23 w sprawie ze skargi P.B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2023 r. nr SKO.415/82/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A.B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1167/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P.B., dalej: "skarżący", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, dalej: "SKO", z dnia 8 maja 2023 r. nr SKO.415/82/2023, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Skargę kasacyjną wniósł P.B.. Zaskarżył wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za dopuszczalne ustalenie stron toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy w oparciu jedynie o ewentualnych spadkobierców zmarłego J.K. bez zobowiązania inwestorki do uzyskania sądowego lub notarialnego ustalenia osób powołanych do spadku po zmarłej stronie postępowania, co skutkowało nieustaleniem przez organ stron postępowania w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania przywołanych przepisów ustawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, dalej: "P.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na całkowitym braku dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu "(naruszenia art. 7 i 77 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu. Jedna ze stron postępowania nie żyje, a to Pan J.K.. Organ I instancji ustalił jedynie na podstawie oświadczeń krąg rzekomych spadkobierców. Organ postępowania nie może poprzestać jedynie na oświadczeniach osób fizycznych, albowiem może się okazać, iż nie są one spadkobiercami strony, a zatem i stronami postępowania, co doprowadziłoby do wadliwości decyzji. W zakresie stwierdzenia praw do spadku Kodeks cywilny stanowi, iż może takiego ustalenia domagać się każda osoba, która ma w tym interes prawny. Organ powinien wezwać inwestora do wykazania stron postępowania, a do czasu ich ustalenia w postępowaniu sądowym postępowanie administracyjne zawiesić)", a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów lecz jedynie stwierdzenie, iż "Sąd podziela ocenę prawną organu odwoławczego",
2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 10 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo że nie zebrano a co za tym idzie nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono kto jest rzeczywiście spadkobiercą zmarłego J.K.. Nie wezwano inwestora do przedstawienia stosowanego dokumentu dziedziczenia po J.K., a w konsekwencji nie przeprowadzono dowodu z dokumentu urzędowego poświadczającego dziedziczenie po zmarłej stronie postępowania co skutkowało nienależytym, niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego, naruszono zarówno art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że do ustalenia następców prawnych wystarczające jest oświadczenie, jak i art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w zakresie ustalenia przez sąd spadkobierców J.K. i konieczności zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu.
Zdaniem wnoszącego kasację, oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przywołane przepisy postępowania, a powyższe uchybienia przepisom prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż obowiązkiem Sądu Administracyjnego dokonującego kontroli działania organu administracji było dostrzeżenie naruszeń prawa procesowego, których dopuścił się organ i uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,
2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym,
3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,
4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz wnioskodawczyni kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Brak udziału w postępowaniu administracyjnym, bez swojej winy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W postępowaniu sądowym naruszenie to skutkuje uwzględnieniem skargi na decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.).
Jednak, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17).
Skoro skuteczność powołania się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest w postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowym, uzależniona od tego, czy na podstawę tę powołuje się strona, której interesu prawnego lub obowiązku to dotyczy, nie ma podstaw do odmiennego traktowania tej sytuacji faktyczno-prawnej w postępowaniu kasacyjnym. Wnoszący kasację nie powołuje się zaś na brak swojego udziału w postępowaniu administracyjnym. Omawiany zarzut dotyczy interesu prawnego innego podmiotu.
Oceniając zasadność uznania, że ustalenie spadkobierców zmarłego współwłaściciela stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy najpierw zwrócić uwagę na dyspozycje art. 61 § 4 K.p.a. W myśl tego przepisu, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Konsekwencją nieustalenia i braku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron oraz niebrania przez te strony, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, jest zaistnienie wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1,s. 9).
Ustalenie obowiązków organu wynikających z konieczności ustalenia wszystkich stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. K.p.a., przy czym jest niewątpliwe, że organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania w sprawach cywilnych. Zgodnie z art. 2 § 1 K.p.c., do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Stwierdzenie nabycia spadku jest sprawą cywilną. Zgodnie z art. 1025 § 1 K.c., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia.
Natomiast w myśl art. 1025 § 2 K.c., domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą.
O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga zatem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1531/11).
Konieczne jest jednak podkreślenie, że kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron. Dotyczy to postępowań z wniosku o pozwolenie na budowę, załatwianych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zawieszenie postępowania nie może pozbawiać strony, będącej inwestorem, prawa do szybkiego merytorycznego załatwienia sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 518). Jest oczywiste, że uwagę tę można odnieść do postępowań o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej: "u.p.z.p."
Nie można zatem wykluczyć, że ustalenie właściciela nieruchomości, będącego spadkobiercą właściciela zmarłego przed wszczęciem postępowania, będzie możliwe bez zawieszenia postępowania. Nie przesądzając omawianego zagadnienia generalnie, gdyż należy każdorazowo uwzględniać okoliczności danej sprawy, można w niektórych bezspornych sytuacjach uznać, że następstwo prawne jest niewątpliwe. Nawiązując do normy regulującej zbliżoną sytuację faktyczno-prawną, tj. do art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., można przyjąć, że zawieszenie postępowania nie będzie wówczas konieczne, a zawiadomienie znanych organowi spadkobierców o wszczęciu postępowania, w rezultacie oznaczać będzie spełnienie obowiązku ustalenia stron wszczętego z wniosku inwestora postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2504/19).
Warto zauważyć, że podobnie oceniono tę kwestię na tle możliwości podjęcia postępowania sądowoadministarcyjnego, zawieszonego na skutek śmierci strony (patrz: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 587/22).
W uzasadnieniu powołanego wyroku odniesiono się do zagadnienia udokumentowania następstwa prawnego strony postępowania sądowoadministarcyjnego. Wskazano, że zgodnie z art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a, sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, w razie śmierci strony - od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo zarządcy sukcesyjnego w sprawach wynikających z prowadzenia jego przedsiębiorstwa, albo ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku. Odnotowano, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego na tle art. 180 K.p.c., który zawiera analogiczne unormowanie jak art. 128 P.p.s.a, utrwaliło się stanowisko, według którego, do podjęcia postępowania wystarcza, że następcy prawni są znani sądowi, choćby brak było ich formalnego zgłoszenia się lub wskazania ich przez zainteresowaną stronę (patrz: uchwała SN z 24 marca 1975 r., sygn. akt III CZP 5/75, OSN 1976, nr 2, poz. 26).
W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 587/22, nawiązano również do poglądu wyrażonego na tle procedury cywilnej, zgodnie z którym, dla podjęcia zawieszonego postępowania wystarcza, że fakt następstwa prawnego zostanie wykazany w postępowaniu, przy czym ukształtowało się zapatrywanie, że nie jest konieczne wykazanie następstwa prawnego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku (zob. literatura i orzecznictwo powołane [w:] "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz", t. 1, pod red. Z. Resicha, W. Siedleckiego, s. 308; tak też orzeczenie SN z 19 czerwca 1975 r., sygn. akt III CRN 102/75, OSN 1976, nr 6, poz. 138). Wskazywano, że chodzi wyłącznie o procesowe zagadnienie podjęcia zawieszonego postępowania, natomiast w sferze materialnoprawnej brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia może wywrzeć skutki związane z nieudowodnieniem praw wynikających z dziedziczenia stosownie do art. 1027 K.c. (patrz: H. Dolecki, T. Wiśniewski, I. Gromska-Szuster, A. Jakubecki, J. Klimkowicz, K. Knoppek, G. Misiurek, P. Pogonowski, T. Zembrzuski, T. Żyznowski, "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz" LEX 2011).
W uzasadnieniu omawianego wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 587/22 zauważono również, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można odnotować postanowienia o podjęciu postępowania po zgłoszeniu się następców prawnych zmarłej strony i przedłożeniu przez zgłaszających się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia. Jednak podejmowano postępowanie, w takiej sytuacji procesowej, również po zgłoszeniu się następców zmarłego i złożeniu przezeń oświadczenia o tym, że są spadkobiercami zmarłej strony, czy też po wskazaniu następców prawnych przez pełnomocnika strony (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1891/09; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 550/10). Podobnie, podejmowano postępowanie po wskazaniu następców zmarłej strony przez inną stronę postępowania sądowego (patrz: postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 896/11).
Stanowisko o możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego po zgłoszeniu się następców prawnych zmarłej strony, którzy uprawdopodobnią, że są spadkobiercami należy zaaprobować. Treść art. 97 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 97 § 2 K.p.a. nie wyklucza możliwości zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego bez udokumentowania tego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeniem dziedziczenia.
Tylko w sytuacji, w której zgłoszenie się następcy prawnego lub wskazanie następcy prawnego zmarłej strony nie zostanie wystarczająco uprawdopodobnione, należy posłużyć się dokumentami z których wynika domniemanie następstwa prawnego po zmarłej stronie (por. wydane na tle art. 128 § 1 P.p.s.a. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 297/21).
Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Nie ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu, a także nieustosunkowanie się do zarzutów lecz stwierdzenie jedynie, że Sąd podziela ocenę organu odwoławczego. To, ze Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo ustalono strony postepowania, tj. spadkobierców J.K., stwierdzając w tej mierze, że podziela ocenę prawną organu odwoławczego, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).
Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie tylko stwierdził, że podziela ocenę prawną organu odwoławczego. Wskazał, że krąg spadkobierców J.K. ustalono na podstawie zgodnych oświadczeń stron. Dodał, że zastosowany sposób ustalenia kręgu spadkobierców jest wystarczający dla ustalenia stron toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie wymaga dalej idących ustaleń.
Podkreślić należy, że w kontrolowanym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy spadkobiercy J.K. nie są adresatami decyzji, ale stronami, których interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 hipoteza pierwsza K.p.a.).
Bezpodstawne są zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 10 § 1 K.p.a., oparte na okolicznościach dotyczących ustalenia spadkobierców J.K..
Z poprzedzających rozważań wynika zaś, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W świetle art. 203-204 P.p.s.a., nie ma podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie był skarżącym przed sądem pierwszej instancji. Wniosek A.B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należało zatem oddalić.