II OSK 2334/16

II OSK 2334/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Paweł Groński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Po 131/16 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2016-06-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1235
art. 66 ust. 1 pkt 3a, pkt 4, pkt 5, pkt 7, art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit a i lit. b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 131/16 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 131/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchyli zaskarżoną decyzję.
Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Wójt Gminy Koło decyzją z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku A.F. i M.F., na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa ocenowa), art. 104 K.p.a. oraz § 2 ust. 1 pkt. 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określił środowiskowe warunki zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie kurnika do odchowu kurcząt na brojlery na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Ruchenna gmina Koło powiat kolski.
Określając wymogi higieniczne i zdrowotne Wójt Gminy Koło nakazał: 1) zastosować rozwiązania, które pozwolą na zapewnienie poziomu hałasu, na granicy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie przekraczającego 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej, na granicy zabudowy mieszkalnej typu zagrodowego - 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku); 2) zastosować rozwiązania, które pozwolą na zapewnienie poziomu emisji zanieczyszczeń do powietrza zgodnie z wartościami poziomów odniesienia określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu; 3) zastosować rozwiązania minimalizujące uciążliwość odorową inwestycji przez zapewnienie m.in. sprawnego systemu wentylacji mechanicznej, bieżącego usuwania pomiotu, stosowanie paszy zapewniającej minimalna zawartość biogenów (azotu i fosforu) w powstającym pomiocie.
Organ pierwszej instancji omówił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. przebieg postępowania, wywodząc m.in., że wydane przez niego dotychczas cztery decyzje w sprawie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, które przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wójt Gminy Koło stwierdził dalej, że posiadane na etapie wydania decyzji dane na temat przedsięwzięcia i elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pozwalały wystarczająco ocenić jego oddziaływanie na środowisko i ustalić warunki realizacji. Wywiódł, że planowana inwestycja oddziaływać będzie na środowisko poprzez emisję zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego (głównie amoniak i siarkowodór z hodowli), na środowisko gruntowo-wodne (odprowadzanie ścieków, gnojowicy, wód deszczowych), na klimat akustyczny (wynikający z hałasu powodowanego pracą wentylatorów i ruchem pojazdów). Zauważył, że z analizy zwartej w przedłożonym raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż emisja oraz rozkład emitowanych, najbardziej uciążliwych zanieczyszczeń (siarkowodoru, dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, amoniaku, węglowodorów alifatycznych, pyłu zawieszonego PM 10), dla wszystkich substancji z wyjątkiem amoniaku, nie przekroczy jednogodzinnej wartości odniesienia. Wskazał, że zgodnie z raportem nie dojdzie do zanieczyszczeń wód gruntowych. Zaznaczył, że z uzupełniania złożonego przez autorów raportu wynika, iż planowane przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco na pogorszenie warunków środowiska oraz sanitarnych, a przyjęte rozwiązania techniczne i sposób postępowania zminimalizują wpływ obiektu na zdrowie ludzi oraz środowisko. Potencjalne negatywne oddziaływanie ograniczone będzie do terenu, na którym zlokalizowano przedsięwzięcie.
Odnosząc się do protestów mieszkańców dotyczących wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi pod względem higienicznym i zdrowotnym, bliskość zabudowy mieszkaniowej oraz mając na uwadze bezpieczeństwo sanitarne otoczenia inwestycji, Wójt Gminy Koło w oparciu o załączone materiały (w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniem) oraz uzyskane opinie i uzgodnienia, określił w decyzji warunki, których spełnienie w jego ocenie zagwarantuje, że przy realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia wymagań ochrony środowiska.
Wójt Gminy Koło wskazał także, że przed wydaniem decyzji uzyskano uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Stwierdził, że warunki realizacji przedsięwzięcia nałożone przez wskazane organy zostały uwzględnione w wydanej decyzji.
B.J., L.K. oraz L.K. wnieśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2015 r., podnosząc, że w decyzji nie wzięto pod uwagę wniosków, ani zastrzeżeń mieszkańców. Wskazali, że nie uwzględniono oddziaływania substancji, jakie w wyniku realizacji inwestycji powstaną. Podnieśli, że w wyniku planowanej działalności będzie wytwarzany groźny dla zdrowia siarkowodór, amoniak oraz inne gazy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Koło.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy ocenowej. Dalej wywiódł, że inwestycja będzie wiązać się z emisją (zorganizowaną i niezorganizowaną) zanieczyszczeń do powietrza. Wyjaśnił, że inwestor przewiduje wykorzystanie metod ograniczających emisję amoniaku z magazynowania obornika o 50 % oraz ogólną emisję amoniaku z budynków inwentarskich o 30%. Wskazał ponadto, że analiza emisji oraz rozkładu najbardziej uciążliwych zanieczyszczeń do powietrza wykazała, iż dla wszystkich substancji (siarkowodór, dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, węglowodór alifatyczny, pył zawieszony), z wyjątkiem amoniaku, nie nastąpi przekroczenie jednogodzinowych wartości odniesienia.
Następnie organ drugiej instancji wskazał, że nie występują przekroczenia dopuszczalnych stężeń średniorocznych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia do niektórych substancji w powietrzu. Stwierdził, że nie zaobserwowano przekroczeń na wysokości zabudowy mieszkaniowej oraz na terenach, do których inwestor nie posiada tytułu prawnego. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy skonstatował, że oddziaływanie instalacji na jakość powietrza w rejonie inwestycji nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu, a wszystkie standardy jakości zostaną dotrzymane. Wskazał jednocześnie, jakie obowiązki nałożono na inwestora w celu utrzymania redukcji emisji zanieczyszczających powietrze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie podniosło dalej, że odchody zwierzęce w postaci obornika nie będą magazynowane na terenie inwestycji, pomiot będzie bezpośrednio ładowany na przyczepy i wywożony z terenu fermy oraz magazynowany na płycie obornikowej i wykorzystywany jako nawóz. Wymieniło dalej, jakie obowiązku nałożono na inwestora w celu zabezpieczenia przed przedostawaniem się odchodów zwierzęcych i innych odpadów do gruntu, a także w celu prawidłowego magazynowania i wykorzystania odpadów oraz właściwego postępowania z padłymi sztukami zwierząt.
Organ drugiej instancji wyjaśnił ponadto, że z analizy wpływu planowanej inwestycji na stan akustyczny środowiska wynika, iż przedmiotowa ferma (po zastosowaniu ekranów), nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną. W tym przypadku także wskazał, jakie obowiązki nałożono na inwestora w celu zachowania dopuszczalnych norm hałasu.
Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie opisało obowiązki, jakie nałożono na inwestora w celu zapewnienia ochrony środowiska gruntowo-wodnego i wyjaśniło, że inwestycja, z uwagi na jej lokalizację w znacznej odległości od obszarów chronionych, nie będzie niekorzystnie oddziaływać na walory przyrodnicze, w tym na cenne siedliska przyrodnicze oraz rzadkie i chronione gatunki zwierząt.
Organ odwoławczy wywiódł, że w toku postępowania zapewniono możliwość udziału społeczeństwa. Wyjaśnił, że Wójt Gminy Koło w uzasadnieniu decyzji wskazał czynności podjęte w celu zapewnienia społeczeństwu udziału w toczącym się postępowaniu oraz przedstawił złożone protesty, ustosunkowując się do nich. Organ drugiej instancji stwierdził, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wpływa na sposób i zakres wykonywania prawa własności sąsiednich wobec planowanego przedsięwzięcia działek.
Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że raport został sporządzony przez osoby posiadające wiedzą specjalistyczną, a przy jego sporządzaniu wzięto pod uwagę dostępne w tej materii opracowania. Wskazał, że raport zawiera zapisy dotyczące braku uciążliwości, oddziaływania nieprzekraczającego normy oraz braku szkodliwego oddziaływania. Znajduje się w nim także analiza "wariantu zerowego", tzn. opis skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie, organ pierwszej instancji ocenił raport, wskazując problemy i zagrożenia wynikające z realizacji inwestycji oraz wprowadził szczegółowe warunki, które mają minimalizować potencjalne oddziaływania. Zdaniem organu drugiej instancji, w roku postępowania nie przedstawiono żadnych dowodów, które mogłyby pozostawać w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i uzasadniającym uwzględnienie złożonego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
L.K. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Poniosła m.in., że po realizacji przedmiotowej inwestycji w sąsiedztwie jej domu wzrosną uciążliwości w postaci nieprzyjemnych i toksycznych wyziewów. Zaznaczyła też, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę braku dodatkowego wariantu realizacji przedsięwzięcia, co zgodnie z ustawą ocenową, jest wymagane przy sporządzeniu raportu oddziaływania na środowisko.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 131/16 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2015 r.
Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, która obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uzyskanie i uwzględnienie uzgodnień i opinii, zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu.
Sąd wywiódł, że nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Podkreślił jednak, że jakkolwiek raport jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, to musi być kompleksowy, spójny i rzetelny. Dlatego powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w art. 66 ustawy ocenowej. Jest bowiem kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Następnie Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy ocenowej raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5). Ponadto, w raporcie należy określić przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy ocenowej). Z kolei art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej wskazuje, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, to organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.
Sąd wywiódł dalej, że w świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane (tzw. wariant "zerowy"). Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Sąd zaznaczył też, że wariantowość przedstawionych rozwiązań nie może mieć charakteru pozornego. Wskazał, że sytuacja taka mogłaby wystąpić przy wariantach przedsięwzięcia, zakładających jego realizację w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia niewiele różniących się od siebie.
Odnosząc ustalony w sprawie stan faktyczny do wymogów wnikających z powołanych przepisów ustawy ocenowej, Sąd stwierdził, że w przedłożonym raporcie oddziaływania na środowisko nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego. Wskazał, że autorzy raportu wskazali jedynie na wariant proponowany przez inwestora oraz wariant "zerowy", ograniczając się do twierdzenia, iż brak jest innego racjonalnego wariantu dla przedmiotowej inwestycji. Wezwani do uzupełniania raportu, wyjaśnili natomiast, że wariant lokalizacji kurnika na sąsiednich działkach nr [...] oraz [...] jest niekorzystny z uwagi na niekorzystne warunki gruntowo-wodne oraz trudności z "przewietrzaniem" obszaru tych działek.
Odnosząc się do wariantu lokalizacji przedsięwzięcia na wskazanych działkach ewidencyjnych, Sąd podzielił wątpliwości – wyrażone już w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1157/13 oddalającym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] września 2013 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy Koło z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania) – wskazujące na bliskie sąsiedztwo tych nieruchomości z działką nr [...] (aktualnie nr [...]). Sąd wskazał, że, aby wariant przedsięwzięcia mógł zostać uznany za alternatywny, musi posiadać cechy wyraźnie odróżniające go od wariantu zaproponowanego przez inwestora. Dotyczy to zarówno istotnej w danych warunkach zmiany lokalizacji przedsięwzięcia, zmiany planowanych rozwiązań technologicznych, zmiany procesu produkcji, czy też zmiany zakresu (wielkości) planowanego przedsięwzięcia. Sąd stwierdził, że wariant przedsięwzięcia różniący się istotnie przynajmniej w jednym z tych zakresów, można uznać za alternatywny. Wariant ten musi być także racjonalny z uwagi na realną w danych warunkach możliwość jego realizacji, zarówno pod względem organizacyjnym, technologicznym, czy finansowym.
Sąd skonkludował, że bez wątpienia, takiego alternatywnego wariantu nie zawiera przygotowany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani żadne z pism go uzupełniających. Dlatego Sąd zgodził się ze skarżącą, że raport nie posiada obligatoryjnego elementu wskazanego przez art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło ocenę, czy zasadna nie jest realizacja przedsięwzięcia w wariancie innym niż wskazany przez inwestora.
Sąd zauważył dalej, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. na 14 grudnia 2015 r., sporządzony w sprawie raport nie spełniał wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy ocenowej, zgodne z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane. Sąd zauważył, że obowiązek zamieszczania w raporcie opisu krajobrazu został wprowadzony do ustawy ocenowej przez art. 10 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu i zaczął obowiązywać od dnia 11 września 2015 r., a więc po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Ustawa nowelizująca nie zawiera jednak przepisów przejściowych dotyczących stosowana art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy ocenowej, co w ocenie Sądu nakazywało uwzględnienie tego przepisu przez organ drugiej instancji. Jego obowiązkiem było bowiem wzięcie pod uwagę stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Tym samym, wobec braku przepisów przejściowych, dokonując w ramach postępowania odwoławczego oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko organ drugiej instancji powinien stwierdzić niekompletność raportu, ze względu na brak elementu wskazanego w art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy ocenowej. W konsekwencji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu o wymagany nowym przepisem element. Brak tego elementu raportu, jak stwierdził Sąd, stawia pod znakiem zapytania prawidłowość (kompletność) dokonanej przed wydaniem decyzji środowiskowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co może rzutować na wynik sprawy.
Sąd, dochodząc do opisanej konkluzji wyjaśnił, dlaczego przedstawiona przezeń wykładnia, nie będzie oznaczać retroaktywnego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy ocenowej, lecz tzw. retrospektywne zastosowanie tego przepisu.
Następnie Sąd stwierdził, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b i art. 82 ust. 2 lit. b ustawy ocenowej. Wskazał, że zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ, w przypadku gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko
- nakłada obowiązek tych działań. Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, iż przedłożony w ramach oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko raport jest kompletny i spójny pod względem formalnym i merytorycznym. Organy nie zakwestionowały wynikających z niego ustaleń i uznały, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać niekorzystnie na środowisko, jeżeli inwestor zastosuje się m.in. do uwag i wskazówek zawartych w raporcie.
Sąd spostrzegł, że autorzy raportu zaproponowali (na kartach 149 -150) sposób monitoringu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie eksploatacji. W ramach proponowanych rozwiązań zalecili okresowy pomiar emisji zanieczyszczeń gazowo-pyłowych z procesów hodowlanych oraz, okresowe - co dwa lata - pomiary emisji hałasu środowiskowego. Jak Sąd stwierdził, powyższe oznacza, iż autorzy raportu, mimo uznania, że przy zastosowaniu się przez inwestora do założeń i zaleceń wskazanych w raporcie, planowane przedsięwzięcie nie powinno negatywnie oddziaływać na tereny sąsiadujące z terenem inwestycji, zalecili wykonanie monitoringu dotyczącego faktycznej emisji hałasu oraz gazów i pyłów w trakcie eksploatacji kurnika. Tymczasem organy obu instancji nie odniosły się do tych uwag zawartych w raporcie, a także nie nałożyły na inwestora obowiązków w tym zakresie i to mimo podnoszonych przez strony postępowania - mieszkańców sąsiadujących z planowaną inwestycji domów mieszkalnych - obaw dotyczących emisji szkodliwych dla ich zdrowia gazów i pyłów, oraz hałasu związanego z eksploatacją kurnika.
Sąd zauważył dalej, że zgodne z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy ocenowej uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać m.in.: 1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa; 2) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że nieodniesienie się przez organy administracji do wynikających z raportu zaleceń dotyczących monitoringu czystości powietrza i hałasu, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – treść obowiązków nałożonych na inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej odnośnie do pozostałych, podniesionych w skardze, naruszeń prawa.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w szczególności poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko o przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego planowanej inwestycji oraz o opis krajobrazu, w którym przedsięwzięcie ma być zlokalizowane. Organ powinien także odnieść się do zaleceń zawartych w raporcie dotyczących monitoringu emisji hałasu i gazów oraz pyłów na etapie eksploatacji przedsięwzięcia i rozważyć nałożenie na inwestora nakazu przeprowadzenia w tym zakresie stosownego monitoringu porealizacyjnego.
M.F., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 131/16. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) polegające na przyjęciu, że w znajdującym się w aktach sprawy raporcie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz w składanych do akt sprawy przez autorów tego raportu uzupełnieniach, nie został zawarty odpis krajobrazu oraz racjonalny alternatywny wariant realizacji przedmiotowej inwestycji, a także, że organy administracji publicznej nie odniosły się do wynikających z raportu zaleceń dotyczących monitoringu czystości powietrza i hałasu, gdy tymczasem zarówno opis krajobrazu, jak i racjonalny wariant alternatywny wraz z jego analizą w rzeczywistości objęte są treścią raportu oddziaływania na środowisko, a także w uzasadnieniu decyzji organów administracji publicznej obu instancji znajduje się odniesienie do wspomnianych w raporcie zagadnień dotyczących monitoringu powykonawczego;
2. przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy ocenowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporządzony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym raport oddziaływania na środowisko powinien spełniać wymóg określony w tym przepisie, tj. powinien zawierać opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane, gdy tymczasem z żadnego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wynika, że warunek ten trzeba odnosić do raportów sporządzonych przed dniem wejścia w życie art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy ocenowej, a ponadto takie zastosowanie tego przepisu, jakie przyjął Sąd pierwszej instancji, godzi w zasadę nienaruszalności zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które znajduje oparcie w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
b. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy ocenowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany w tym przepisie "racjonalny" wariant alternatywny musi posiadać wskazane przez Sąd pierwszej instancji cechy odróżniające go od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, oraz że wskazany, opisany i przeanalizowany w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wariant realizacji przedsięwzięcia na działkach nr [...] i [...], nie stanowi takiego racjonalnego wariantu alternatywnego, gdy tymczasem wariant ten z uwagi na założenie przeniesienia inwestycji na drugą stronę wsi Ruchenna i ewentualne zlokalizowanie tej inwestycji na tyłach podwórek zabudowań w tej wsi, ale nadal na gruntach rolnych będących własnością inwestora, stanowił rzeczywistą alternatywę i spełniał warunek racjonalności, co zresztą zostało prawidłowo ocenione przez organy administracji publicznej obu instancji;
c. art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b i art. 82 pkt 2 lit. b ustawy ocenowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło Sąd do błędnego ustalenia, że w postepowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i polegało na przyjęciu, że dokonując oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko organy administracji publicznej obowiązane były do nałożenia na inwestora obowiązku dokonywania okresowego pomiaru emisji zanieczyszczeń gazowo-pyłowych z procesów hodowlanych oraz okresowych pomiarów emisji hałasu środowiskowego, gdy tymczasem organy administracji publicznej obu instancji oraz w toku postępowania przed organem pierwszej instancji również organy specjalistyczne (w szczególności Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) dokonały analizy raportu i z przeprowadzonej z uwzględnieniem tego raportu oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko w ocenie organów pierwszej i drugiej instancji nie wyniknęła potrzeba nakładania na inwestora takich obowiązków, co wskazane zostało w uzasadnieniu decyzji, a więc wbrew ustaleniu Sądu, obowiązek taki nie wynikał z art. 82 pkt 2 lit. b ustawy ocenowej.
Podnosząc powyższe zarzuty, M.F. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi L.K. w całości lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Jedynym zarzutem opartym przez autora skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016 r. narusza art. 141 § 4 P.p.s.a.
Okoliczność, że stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie orzeczenia zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. O ile bowiem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego, to art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, za pomocą której strona może skutecznie podważyć prawidłowość przyjętego stanu faktycznego, bądź ocenę okoliczności faktycznych przez pryzmat właściwych przepisów prawa materialnego. Bez odniesienia się do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, nie jest zatem możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (zob. uzasadnienie powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.).
Podjęta przez autora skargi kasacyjnej polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w raporcie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz jego uzupełnieniach zabrakło opisu krajobrazu, racjonalnego wariantu alternatywnego, a organy administracji nie odniosły się do wynikających z raportu zaleceń dotyczących monitoringu czystości powietrza i hałasu, nie może zatem następować w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu, wnoszący skargę kasacyjną nie podważył więc skutecznie ani przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, ani dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny tego stanu faktycznego.
Przechodząc do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawa zaskarżenia wskazana w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. może mieć dwojaką postać - może polegać na błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, albo jego niewłaściwym zastosowaniu.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – dalej powoływana również jako "ustawa ocenowa") raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (lit. a), a także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (lit. b) wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy ocenowej poprzez jego błędną wykładnię, M.F. zakwestionował przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie "racjonalnego wariantu alternatywnego". Zarzucił, że Sąd nieprawidłowo ustalił zakres cech, które muszą odróżniać ten wariant realizacji przedsięwzięcia od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu tego zarzutu, poza wskazaniem, że "racjonalność" wariantu alternatywnego powinna być oceniana również z uwzględnieniem interesów inwestora, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jednak, na czym jego zdaniem polegała błędna wykładnia wskazanego przepisu. Stwierdził za to, że analiza wariantu podstawowego doprowadziła do ustaleń, iż przedmiotowe kurniki nie spowodują żadnych ponadprzeciętnych emisji. Podniósł, że w takim przypadku zakładanie, iż inwestycja miałaby zostać zrealizowana na gruncie, który inwestor musiałby nabyć, nie spełnia kryterium racjonalności, ponieważ znacznie podnosi koszty realizacji przedsięwzięcia. Uznał, że jedyny "racjonalny wariant alternatywny", to wariant realizacji przedsięwzięcia na działkach nr [...]i [...]. Wywiódł, że pomimo niewielkiej odległości, w istocie jest to zupełnie inne usytuowanie. Skonstatował, że skoro planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, a lokalizacja w wariancie przyjętym i ocenionym, jako racjonalny wariant alternatywny, jest niekorzystna, to nie ma powodu, aby nakładać na inwestora obowiązek analizowania położenia inwestycji w innej jeszcze lokalizacji.
W istocie zatem autor skargi kasacyjnej, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, zakwestionował przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy i jego ocenę. W uzasadnieniu tego zarzutu zawarł bowiem polemikę z ustaleniem Sądu, że w przedłożonym raporcie oddziaływania na środowisko nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego oraz stanowiskiem Sądu, że wariant lokalizacji przedsięwzięcia na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [....], do którego odniesiono się w uzupełnieniu raportu, nie jest racjonalnym wariantem alternatywnym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest tymczasem stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń fatycznych przyjętych za podstawę wyrokowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 219/09 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1723/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 i 176 P.p.s.a. nie uznaje się także przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej odmiennej oceny dowodów i wyprowadzenia na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego, bez wskazania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji wnoszącego skargę kasacyjną i formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgódka-Medek. Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakamycze 2005, s. 405).
Wnoszący skargę kasacyjną, polemizując w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustaw ocenowej) z oceną dowodów dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, a zarazem nie wskazując przepisów postępowania, które jego zdaniem zostały naruszone – podobnie jak w przypadku zarzutu naruszenia art. 141 § 3 P.p.s.a. - nie podważył więc skutecznie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, ani jego oceny.
Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej jest natomiast całkowicie prawidłowa. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskowanego. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej wymienia wszakże trzy warianty realizacji przedsięwzięcia. Dlatego wśród tych wariantów nie można wymieniać i opisywać w raporcie wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy cenowej mówi jedynie o opisie "przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia", nie używając słowa "wariant". Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest zatem – wbrew temu, co przyjęto w raporcie oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia - wariantem realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustaw ocenowej. Zgodnie z wymogiem ustawowym raport powinien zatem opisywać trzy warianty realizacji przedsięwzięcia, oraz informować o przewidywanych skutkach dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2943/15. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dalej należy podkreślić, że warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej, powinny być od siebie różne przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko. Rolą wariantowania jest bowiem wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających jak najlepiej to środowisko chronić. Warianty powinny przy tym odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Okoliczność, że realizacja przedsięwzięcia w innym miejscu jest nieopłacalna dla inwestora nie zwalnia autorów raportu od przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego. Lokalizacja przedsięwzięcia nie musi być wszakże jedyną przesłanką wyróżnienia wariantów jego realizacji. Warianty mogą być zróżnicowane pod względem rozwiązań technologicznych, takich jak konstrukcja obiektów, skala przedsięwzięcia, czy moc planowanych instalacji, urządzeń. W raporcie wnioskodawca nie może jednak - zamiast alternatywnego wariantu wymaganego przez prawo - przedstawić innej wersji tego samego wariantu, różniącej się od wersji "inwestorskiej".
Z powyższych względów opis wariantów zawarty w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie może być lakoniczny. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ administracji właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organ musi więc mieć możliwość dokonania rzetelnej i wnikliwej oceny raportu przy zachowaniu wszelkich obowiązujących reguł dowodowych. Dlatego ustawodawca nakazuje zawarcie w raporcie uzasadnienia wyboru przedstawionych wariantów realizacji przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 5 in fine ustawy ocenowej), a także zobowiązuje do określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej). Raport, także w zakresie obejmującym wariantowanie realizacji przedsięwzięcia, musi mieć kompleksowy charakter i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, a także wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska, oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. W przeciwnym wypadku właściwy organ administracji zostanie pozbawiony możliwości oceny planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z jego realizacją.
Zarówno zatem ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, jak i obowiązek zawarcia w raporcie należytego uzasadnienia wyrobu rozpatrywanych wariantów oraz wyczerpującego określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko każdego z nich, nie zależy od woli i uznania, a także od oceny inwestora.
Jak wyżej wywiedziono, wnoszący skargę kasacyjną nie podważył skutecznie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanu faktycznego sprawy, ani jego oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił natomiast, że w raporcie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego, oraz że wariant lokalizacji przedsięwzięcia na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], o którym autorzy raportu wypowiedzieli się w piśmie z dnia 12 lipca 2012 r. - ze względu na bliskie sąsiedztwo z wariantem "inwestorskim" - nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny. W tej sytuacji, przyjmując prawidłowe - zgodne z przedstawioną wyżej wykładnią
- rozumienie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej, Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na niedokonanie przez organ odwoławczy rzetelnej i wnikliwej oceny raportu (oraz jego uzupełnień) pod względem przedstawionych wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy ocenowej należało uznać za niezasadny.
Mając na względzie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy jednakże zwrócić uwagę, że w znajdującym się w aktach sprawy raporcie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko (str. 42 raportu), wskazując jako wariant alternatywny "inną" lokalizację inwestycji, w ogóle nie podano informacji, jaka to lokalizacja. Nie uzasadniono też wyboru wariantu stosownie do wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 in fine ustawy ocenowej. Przewidywany opis odziaływania na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy ocenowej) ma zaś charakter ogólnikowy; wyrażony w formie abstrakcyjnych przypuszczeń ("być może", "trudno byłoby jednoznacznie określić"). Z kolei w piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r. autorzy raportu wskazali wprawdzie numery działek ewidencyjnych dla rozwiązania polegającego na innej lokalizacji, jednakże nie przedstawili tego rozwiązania w formie kartograficznej, odpowiadającej wymogom określonym w art. 66 ust. 1 pkt 14 ustawy ocenowej. W piśmie tym, podobnie jak w raporcie, zabrakło uzasadnienia wyboru wariantu, natomiast zawarta w nim argumentacja może sugerować, że autorzy raportu w ogóle nie rozważali tego wariantu, jako racjonalnego, czyli możliwego do realizacji z ekonomicznego, technicznego, technologicznego oraz prawnego punktu widzenia. Wykraczając poza swoje kompetencje, przedstawili natomiast stanowisko odnośnie do braku negatywnych przesłanek wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora.
Takie przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego z pewnością nie spełnia wymogów stawianych przez art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 oraz pkt 14 ustawy ocenowej.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy ocenowej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ w przypadku gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko
- nakłada obowiązek tych działań.
Stosownie z kolei do treści art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy ocenowej uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno zawierać, w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (lit. a) oraz informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78 oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone (lit. b).
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy ocenowej. Argumentacja podniesiona w uzasadnieniu zarzutu naruszenia tych przepisów wskazuje jednak, że także w tym przypadku w istocie podjął on, niedopuszczalną w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi w zaskarżonym wyroku. Stwierdził bowiem, że wbrew ustaleniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, organy administracji obu instancji (a w toku postępowania przed organem pierwszej instancji również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) dokonały analizy raportu, która doprowadziła do wniosku, że nie było potrzeby nakładania na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy ocenowej, co wskazane miało zostać w uzasadnieniu decyzji. Wywiódł dalej, że organy szczegółowo i wielokrotnie odnosiły się do uwag i wniosków społeczności lokalnej, nie oceniając ich jednak jako zasadne. Zauważył, że odnosiły się one także do wszystkich ustaleń zawartych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i podniesionych w uzgodnieniach organów specjalistycznych. Zwrócił uwagę, że wynikający z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b obowiązek powstaje tylko wtedy, gdy wynika to z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nie zawsze wtedy, gdy wzmianka na ten temat, czy zalecenie, znajdzie się w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Wnoszący skargę kasacyjną wywiódł zatem nie tyle, że przepisy art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy ocenowej "nie przystają" do stanu faktycznego, który Sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie (zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, czyli tzw. błąd subsumpcji - zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 24/06, z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt I FSK 1574/13. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co odmiennie od Sądu pierwszej instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy. Innymi słowy przedstawił własny, odmienny od przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 16) jednoznacznie wszak wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, iż: 1) organy administracji nie zakwestionowały ustaleń raportu i uznały, że planowane przedsięwzięcie nie będzie niekorzystnie oddziaływać na środowisko, jeżeli inwestor zastosuje się m.in. do uwag i wskazówek zawartych w raporcie; 2) autorzy raportu zalecieli wykonanie monitoringu dotyczącego hałasu oraz gazów i pyłu w trakcie eksploatacji kurnika; 3) organy administracji nie odniosły się do tych uwag zawartych w raporcie, a także nie nałożyły na inwestora obowiązków w tym zakresie i to mimo uwag podnoszonych przez strony postepowania. Autor skargi kasacyjnej, odmiennie natomiast, stwierdził, że organy administracji odnosiły się ustaleń i uwag podnoszonych w raporcie, jednakże doszły do wniosku, że nie ma potrzeby nałożenia obowiązku podejmowania działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy ocenowej. Wnoszący skargę kasacyjną bez wątpienia zakwestionował zatem ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji, a nie niewłaściwe zastosowanie przez ten Sąd przepisu prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Jak już natomiast wywiedziono, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać błędu w ustaleniach faktycznych.
Z powyższych względów także zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy ocenowej okazał się niezasadny.
Ponieważ wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że odniesienie się do zaleceń dotyczących monitoringu dotyczącego hałasu oraz gazów i pyłu w trakcie eksploatacji kurnika, zostało zawarte na stronie 17 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, godzi się jednak zwrócić uwagę, że twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Na stronie 17 uzasadnienia decyzji Wójta Gminy Kłodzko z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskazano tylko, że w raporcie "(...) zaproponowano (...) monitoring powykonawczy w zakresie ochrony przed hałasem [...]". Poza przywołanym stwierdzeniem nie zawarto tam jakiekolwiek odniesienia do zawartych w raporcie zaleceń dotyczących monitoringu w trakcie eksploatacji projektowanego kurnika, w szczególności zaś takich, które przemawiałyby za odstąpieniem od rozwiązań zaproponowanych w tym zakresie przez autorów raportu. Odniesienia takiego zabrakło także w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną odnośnie do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy ocenowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Zgodnie ze wskazanym przepisem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane. Powołany przepis został dodany do ustawy ocenowej z dniem 11 września 2015 r., mocą art. 10 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Postępowanie w przedmiotowe sprawie zostało natomiast wszczęte wnioskiem z dnia 12 października 2011 r., zaś obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nałożono na inwestora postanowieniem Wójta Gminy Koło z dnia [...] stycznia 2012 r. Powołany przepis nie określa obowiązku organu administracji, lecz obligatoryjny element dowodu, będącego dokumentem prywatnym, do którego przedłożenia zobowiązana jest strona postępowania (inwestor). W dacie złożenia wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz w dacie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, strona nie była zobowiązana do przedstawienia raportu zawierającego opis krajobrazu. Zobowiązanie do uzupełniania raportu o opis krajobrazu stanowiłoby więc zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy ocenowej z mocą wsteczną. Nałożono by bowiem na inwestora obowiązek, który nie istniał w świetle przepisów obowiązujących w momencie, kiedy było on zobowiązany do złożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a wyłączną przyczyną powstania owego - nowego
- obowiązku byłaby zmiana stanu prawnego. Nie ma przy tym znaczenia, że w momencie wejścia w życie art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy ocenowej postępowanie przed organem odwoławczym jeszcze się nie zakończyło. Jak wskazano, przepis ten wskazuje bowiem konieczny element dokumentu przedkładanego przez stronę (inwestora); pośrednio więc kreuje jej obowiązek – obowiązek, którego realizacja (w określonym kształcie) ciążyła na tej stronie przed zmianą stanu prawnego. Zasada niedziałania prawa wstecz działa natomiast w szczególnie silny sposób w tych dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośredniemu władztwu państwa. Do takich dziedzin niewątpliwie należy władztwo sprawowane przez organy administracji właściwe w zakresie ochrony środowiska. Złamanie rzeczonej zasady skutkuje naruszeniem dwóch dalszych zasad wywodzonych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, tj. zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli. Odstępstwo od niej można uznać za usprawiedliwione tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, OTK-ZU z 2006 r. nr 9/A, poz. 124), co z pewnością nie miałoby miejsca w realiach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji.
Jakkolwiek zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy ocenowej okazał się zasadny, to jego uwzględnienie nie skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Chociaż bowiem w tej części uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, to w myśl art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016 r. odpowiada prawu ze względu na prawidłowo stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania w zakresie obejmującym nieprawidłową ocenę raportu pod kątem prawidłowości wariantowania przedsięwzięcia oraz nieodniesienie się do zawartych w raporcie zaleceń dotyczących monitoringu emisji hałasu oraz gazów i pyłów. W zakresie obejmującym obowiązek wezwania inwestora do uzupełniania raportu o opis krajobrazu, organ administracji nie będzie jednak związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w zaskarżonym wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.