II OSK 895/23

II OSK 895/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 473/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 473/22 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r. znak KOC/834/Ar/15 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 473/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r., znak KOC/834/Ar/15, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Warszawie z 1 lutego 2021 r., sygn. akt KOC/4286/Ar/20, utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z 23 grudnia 2014 r., nr 557/2014, oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z 23 grudnia 2014 r., nr 557/2014, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek usługowo-mieszkalny na działkach ew. nr [...] i [...], obr. [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy Wawer w Warszawie.
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd wyjaśnił charakter postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a także na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że, po pierwsze, wyjaśniono w sprawie, iż decyzja o warunkach zabudowy zapadła w dniu 23 grudnia 2014 r. Istniały przesłanki do sprostowania decyzji w tym przedmiocie (co do daty), o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3650/15.
Po drugie, nie potwierdził się zarzut naruszenia art. 27 § 1a K.p.a., ponieważ B. G.(identycznie jako sprawozdawca) i E. G. nie brały udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji SKO, a brały udział wydaniu decyzji SKO z 1 lutego 2021 r., jednak nie brały udziału w wydaniu decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z 23 grudnia 2014 r. Ponadto wskazywane przez skarżącą decyzja SKO z 14 września 2017 r., nr SKO KOC/4112/Ar/17, i decyzja Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z dnia 26 maja 2017 r., nr 214/2017, wydane zostały w innym postępowaniu.
Po trzecie, nie jest zasadny zarzut dotyczący § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589), wskazujący na akceptację dla odstąpienia od wyznaczenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, oraz naruszenia zasad określenia warunków i parametrów zabudowy. Sąd wskazał, że z przepisu tego, wbrew stanowisku skarżącej, nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach o warunkach zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej.
Po czwarte, nie można doszukać się rażącego naruszenia art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", ponieważ dopiero prawomocne potwierdzenie samowoli budowlanej może mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji o warunkach zabudowy. W innym wypadku brak jest podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia z nielegalnym charakterem spornej zabudowy (por. wyroki NSA: z 26 sierpnia 2021 r.; II OSK 3705/18; z 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06). Poza tym kwestia czy sporny budynek jest posadowiony samowolnie, nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, zaś obowiązek przedłożenia przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy, został nałożony na inwestora decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla m.st. Warszawy z 10 września 2014 r., nr IVOT/537/2014.
Po piąte, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 70 i art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej "P.b.". Decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana na potrzeby wszczętego postępowania legalizacyjnego, zważywszy zwłaszcza na treść art. 70 ust. 7 P.b., czego dowodzi ww. decyzja PINB, którą nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego kwestie podniesione w ramach zarzutów dotyczących naruszenia art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie mają związku z postępowaniem w przedmiocie warunków zabudowy.
Po szóste, Sąd także pozostałe zarzuty skargi "zwykłej", a sprowadzające się do wskazania pominięcia w kwestionowanej decyzji okoliczności istotnych z punktu widzenia realizacji zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – uznał jako niezasadne. Sąd I instancji popierając swoją ocenę poglądem zawartym w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3705/18, wskazał, że SKO w kwestionowanej decyzji wskazało, że w obszarze analizowanym dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, wobec czego planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej funkcji. Lakoniczność tego sformułowania nawiązująca do treści analizy urbanistycznej, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Podważanie wyników analizy w istocie stanowiłoby niedopuszczalne w postępowaniu nieważnościowym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Nadto brak tu elementu oczywistości naruszenia konkretnego przepisu i nie zostało to wykazane w skardze. Wreszcie i jest to generalna ocena zarówno wniosku skarżącej, jak też w skardze nie wskazano, dlaczego w ocenie skarżącej kwestionowana decyzja SKO z 1 lutego 2021 r. wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Po siódme, za niezasadny Sąd uznał zarzut rażącego naruszenia art. 64 ust. 2 u.p.z.p. Brak wskazania powierzchni sprzedaży w decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi o naruszeniu tego przepisu. Natomiast lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 dokonuje się jedynie na podstawie planu miejscowego, przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel (zob. art. 10 ust. 3a i art. 15 ust. 2a u.p.z.p.). Ponadto jest to kolejny zarzut dotyczący istoty sprawy, który może być podniesiony w postępowaniu odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Po ósme, Sąd jako niezasadny uznał zarzut dotyczący rażącego naruszenia 60 u.p.z.p. wskazujący, że decyzje o warunkach zabudowy wydał Zarząd Dzielnicy Wawer. Uprawnienie do wydania takiej decyzji przez Zarząd Dzielnicy Wawer, wynika z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z § 17 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2008 r. Nr 220 poz. 9485 oraz Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2010 r. Nr 203 poz. 6025) i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41 poz. 361 ze zm.).
Ponadto Sąd wskazał, że Kolegium odniosło się także do treści pism skarżącej z dnia 4 i 7 maja 2021 r., stanowiących uzupełnienie wniosku o stwierdzenie nieważności i słusznie oceniło, że podniesione tam kwestie usytuowania budynku, bezpieczeństwa pożarowego, ograniczenia nasłonecznienia, jak również wadliwej dokumentacji projektowej nie są badane w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, tym bardziej więc nie są analizowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Zdaniem Sądu, należało zgodzić się z Kolegium, że nie ma podstaw do twierdzenia, że w kwestionowanej decyzji nieprawidłowo ustalono ilość miejsc parkingowych oraz powierzchnię biologicznie czynną. Kolegium słusznie wskazało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do obu ww. parametrów, nie ma przepisów prawa, które wskazywałyby, w jaki sposób należy je ustalać, a zatem nie można czynić organowi zarzutu, że naruszył przepisy w zakresie ich ustalania. Słusznie też wskazywano, że przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku i jego parametry nie uległy zmianie, stąd w ogóle nie była ustalana powierzchnia biologicznie czynna.
Sąd podzielił także ocenę Kolegium, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż kwestionowana decyzja, jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji SKO w Warszawie z 20.12.2021 r., decyzji SKO w Warszawie z 1.02.2021 r., decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z 23.12.2014 r.; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. "70" i art. 71a P.b. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy faktycznie procedura wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania nie przebiegła w sposób zgodny z prawem, gdyż nie może ona dotyczyć samowoli budowlanej (która datuje się od postanowienia Burmistrza Gminy Warszawa Wawer z 22.11.1996 r., nakazującego wstrzymać roboty budowlane, rozpoczęte na podstawie nieostatecznej decyzji administracyjnej z 19.07.1996 r., następnie uchylonej, zwłaszcza w odniesieniu, co do której zachodzą wyłączenia negatywne z art. 71 ust. 5 P.b. (organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich) i strona przystąpiła do faktycznej zmiany sposobu użytkowania, przed faktycznym dokonaniem jej zgłoszenia, a także w sytuacji gdy zgodnie z art. 71 ust. 7 P.b. – nie wywołuje skutków prawnych;
2) art. 61 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż przepis ten będzie miał w niniejszej sytuacji rzeczywiste zastosowanie, podczas gdy wzniesienie nielegalnej, samowolnej zabudowy działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy, wydanie przez PINB decyzji z dnia 22.03.2016 r. oraz postanowienia PINB z dnia 28.03.2018 r., nie pozwala na wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem powyższe pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy – Prawo budowlane, które regulują kwestię konieczności uprzedniego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem istniejącej już zabudowy i pozwolenia na jej użytkowanie;
3) art. 60 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy decyzja ta wydana została przez niewłaściwy organ, tj. Zarząd Dzielnicy Wawer bowiem ustawa precyzuje, iż ww. decyzję wydać może tylko i wyłącznie wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
4) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez:
- bezzasadne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja wydana została bez dokonania ustalenia rzeczywistego i prawidłowego stanu faktycznego, a ani organ administracji, ani Sąd po latach nawet nie wskazuje w jaki sposób doszło do wydania decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie jej nieważności;
- zaniechanie zbadania przesłanki i wymogu powierzchni biologicznie czynnej przez bezprawne uznanie, że nie ma jakoby przepisów prawa w jaki sposób należy ustalać powierzchnię biologicznie czynną (budynek jest w sposób ewidentnie zbyt duży w stosunku do terenu działki), jak też założenie, że zabudowa jest kontynuacją istniejącej zabudowy co nie odpowiada rzeczywistości, gdyż dokonywana była nadbudowa 3 piętra;
- zaniechanie zbadania zachowania prawidłowego odstępu od istniejącej zabudowy, tj. rażące naruszenie prawa w postaci przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w szczególności § 12 rozporządzenia);
- rażąco sprzeczne z prawem i stanem faktycznym uznanie i założenie jakoby decyzja o warunkach zabudowy wydana była na podstawie aktualnej na czas jej wydania mapy – co nie odpowiada ani prawdzie, ani rzeczywistości i stanowi formę bezrefleksyjnego powtarzania sformułowań – na której widniała działka oznaczona jako nr [...], podczas gdy działka ta już od lat 90-tych oznaczona jest jako nieruchomość o nr [...] i w taki też sposób były prowadzone też niektóre postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, co wskazuje na brak podstawowego określenia prawidłowego przedmiotu postępowania i wyklucza możliwość prawidłowej (i w zasadzie jakiejkolwiek) analizy urbanistycznej;
- rażąco sprzeczne z prawem uznanie jakoby kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania mogła zostać wydana na podstawie samego zgłoszenia, w sytuacji gdy konieczne było uzyskanie pozwolenia;
- całkowite pominięcie okoliczności jaką jest fakt, że charakter i cechy rzeczywiście prowadzonej działalności są całkowicie sprzeczne z dotychczas zgłoszonym wykorzystaniem budynku, a nadto stanowi uciążliwość dla sąsiedztwa, generuje potężny hałas, który wymaga podjęcia środków ochrony;
- bezpodstawne zignorowanie faktu, że przedmiotowa nieruchomość po wydaniu decyzji kwestionowanej była kilkukrotnie z naruszeniem prawa poddawana kolejnym zmianom sposobu użytkowania, pomimo niezakończenia wcześniejszych procedur i jest całkowicie nieprzystosowana do tego rodzaju działalności jaka aktualnie się tam odbywa bowiem niewątpliwie, prowadząc przedszkole/szkołę generowany będzie uciążliwy dla sąsiedztwa hałas, brak jest odpowiednio zachowanego obszaru powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości, brak jest możliwości zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych przynależnych do obiektu, nie zostały zachowane ustawowe wymogi bezpieczeństwa, brak odpowiedniej odległości budynku od granicy sąsiednich działek, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia przez Sąd konieczności uprzedniej przebudowy i dostosowania pierwotnego przeznaczenia budynku do wydanej w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości;
- niewłaściwe uznanie, że kwestie dotyczące lokalizacji spornego obiektu względem działki skarżącej nie mają związku z postępowaniem w przedmiocie warunków zabudowy, w sytuacji gdy w tego rodzaju postępowaniu organ ma obowiązek dokonania szeregu uzgodnień – m.in. tych odnoszących się do lokalizacji nieruchomości oraz jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie;
5) art. 156 K.p.a. przez bezzasadne uznanie, że w niniejszych okolicznościach sprawy brak jest argumentacji przemawiającej za koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji bez zbadania jej prawidłowości i podstaw, a poprzez odnoszenie się jedynie do ocen innych organów, jak SKO w Warszawie, podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy, a zwłaszcza fakt, że wydana decyzja odnosiła się do nieprawidłowej legalizacji samowoli budowlanej – nie pozwala na przyjęcie takiego założenia;
6) art. 156 K.p.a. w zw. art. 28 K.p.a. przez zaniechanie prawidłowego ustalenia kręgu uczestników postępowania, zarówno na etapie administracyjnym, jak i sądowym, co powoduje wtórną i dalszą nieważność i nieprawidłowość prowadzonego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, ponieważ za ich pomocą nie wykazano aby ww. decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tego rodzaju sprawie należy bowiem uwzględnić na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa". A mianowicie, jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
A zatem najpóźniej w skardze kasacyjnej strona skarżąca powinna wykazać, że w stosunku do zaskarżonej decyzji zachodzą łącznie ww. trzy przesłanki. Bazowanie wyłącznie na "jakimś" naruszeniu prawa nie stanowi wystarczającej argumentacji do wykazania, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą "rażącego naruszenia prawa".
Przede wszystkim dla wykazania, że ww. decyzja o warunkach zabudowy została wydana z "rażącym naruszeniem prawa" nie jest adekwatne wskazywanie przez skarżącą, iż decyzja ta została wydana dla budynku zrealizowanego w ramach "samowoli budowlanej". Otóż także w sytuacji gdy dany budynek został zrealizowany jako samowola budowlana możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, co może stanowić jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Wynika to z tego, że obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego wymaga także zgodności z przepisami planistycznymi. A zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej nie pozostaje we wskazywanej przez skarżącą sprzeczności z przepisami, w tym ustawy – Prawo budowlane.
Poza tym należy wskazać, że co do istnienia podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. i legalności decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia 10 września 2014 r., nr IVOT/537/2014, o nałożeniu na M. J. i A. J. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku zakładu [...] na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Warszawie, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w postępowaniu dotyczącym postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku warsztatowo-mieszkalnego zlokalizowanego na ww. działce – przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 26 września 2018 r. o sygn. akt II OSK 2224/16. W wyroku tym wskazano, że organ powiatowy w dniu 6 maja 2014 r. przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że na ww. działce wybudowano trzykondygnacyjny budynek zakładu [...], w którym ostatnia kondygnacja jest w trakcie aranżacji na cele mieszkalne. Ponadto stwierdzono, że budynek ten zrealizowano na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer z dnia 19 lipca 1996 r., Nr 394/96, zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku zakładu [...] i szamba.
W tych okolicznościach Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że kwestia czy sporny budynek jest posadowiony samowolnie, nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, zaś obowiązek przedłożenia przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy, został nałożony na inwestora decyzją PINB nr IVOT/537/2014 z dnia 10 września 2014 r. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, bo późniejsza decyzja PINB dla m.st. Warszawy z dnia 22 marca 2016 r., nr IWOT/88/U/2016, o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie, co do której wznowiono postępowanie, nie mogła stanowić podstawy do wydania ww. decyzji o warunkach zabudowy. A poza tym dotychczas nie podważono legalności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ – po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego – Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", decyzją z dnia 5 stycznia 2024 r., Nr 12/24, odmówił uchylenia decyzji z dnia 22 marca 2016 r., Nr IVOT/88/U/2016, z powodu upływu 5 letniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a., a nieprawomocnym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 489/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Mazowieckiego WINB z 5 stycznia 2024 r. Nadto na aktualnym etapie postępowania nie ma podstaw do akceptacji stanowiska skarżącej co do braku legalności zrealizowanego budynku jako warsztatowo-mieszkalnego, ponieważ finalnie przedmiotowy budynek został zalegalizowany. Zgodnie z art. 51 ust. 4 P.b. (w brzmieniu na datę udzielenia pozwolenia na użytkowanie) po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Prawomocnym wyrokiem z 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 953/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego WINB z dnia 4 stycznia 2016 r. nr 6/16, którą utrzymano w mocy decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia 19 października 2015 r., o zatwierdzeniu na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatowo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obręb [...], przy ul. [...] w W. oraz nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wynika z tego, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku to pozostająca w obrocie prawnym decyzja Mazowieckiego WINB z dnia 4 stycznia 2016 r., nr 6/16, potwierdza, iż doszło finalnie do legalizacji "samowoli budowlanej" w trybie naprawczym z art. 50-51 P.b. Natomiast uruchomienie trybu z art. 50-51 P.b. z uwagi na jego zakres (dotyczący samowoli budowlanej) wyklucza zastosowanie trybu z art. 71 i art. 71a P.b., który dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wynika z tego, że strona skarżąca błędnie postrzega istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, doszukując się jej wad w innych decyzjach i postępowaniach.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. "70" i art. 71a P.b.; oraz art. 61 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Ma też rację Sąd I instancji, że Zarząd Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy był uprawnionym do wydania decyzji z 23 grudnia 2014 r., nr 557/2014, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek usługowo-mieszkalny na działkach ew. nr [...] i [...], obr. [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy Wawer w Warszawie. Z art. 39 ust. 4 u.s.g. wynika, że rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Takie też upoważnienie zostało udzielone uchwałą Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2008 r. Nr 220 poz. 9485 oraz Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2010 r. Nr 203 poz. 6025).
Dzielnica jest jednostką pomocniczą w mieście stołecznym Warszawie. Zarząd Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy jest organem wykonawczym dzielnicy. Zarząd ten był więc uprawniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej załatwiane są m.in. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w formie decyzji. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej.
Z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Artykuł 39 ust. 4 u.s.g. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 60 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogą wydawać także organy wykonawcze jednostek pomocniczych gminy, jeśli zostaną do tego upoważnione uchwałą rady gminy. A zatem uznać należy, że decyzja wydana w I instancji przez Zarząd Dzielnicy (organ wykonawczy dzielnicy) była decyzją wydaną w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 60 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.; oraz art. 156 K.p.a.; oraz art. 156 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., należy wskazać, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, ponieważ Sądy Administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów K.p.a., lecz – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowany zarzut, jako błędnie sformułowany, nie podlega uwzględnieniu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji.
Mając powyższe na względzie, a więc odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, wskazania wymaga, że skoro inwestorzy uznali, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji wystarczające będzie do legalizacji samowoli budowlanej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek usługowo-mieszkalny na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy Wawer w Warszawie, to z przedstawionych powyżej względów brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja o warunkach zabudowy z 2014 r. została wydana naruszeniem prawa, nie wspominając o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To bowiem ewentualnie na etapie postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. wymagane jest wykazanie, że powstała inwestycja w takim zakresie, że na potrzeby postępowania naprawczego w celu legalizacji "samowoli budowlanej" będzie zachodziła konieczność uzyskania stosownej decyzji o warunkach zabudowy (dotyczącej "nowych" parametrów zabudowy – czy to co do wskazywanej w skardze kasacyjnej "nadbudowy" i "wymogu powierzchni biologicznie czynnej", a nie tylko zmiany sposobu użytkowania), ale tylko w zakresie odbiegającym od aktu planistycznego wydanego uprzednio dla przedmiotowego budynku. Dlatego też w sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy ocena SKO, że z uwagi na fakt, iż przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku i jego parametry nie uległy zmianie, stąd w ogóle nie była ustalana powierzchnia biologicznie czynna. Uwzględniając bowiem zakres wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. zmianę sposobu użytkowania, jednocześnie nie wykazano aby ta zmiana sposobu użytkowania powodowała konieczność ustalenia innych parametrów zabudowy. Na co już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 3705/18 (dotyczącym kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku) w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie, czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega w takim przypadku zmianie (por. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., II OSK 1643/09; z 30 czerwca 2017 r., II OSK 2734/15). Jeżeli zatem w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o warunkach zabudowy organ planistyczny wprost wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu pozostaje bez zmian, to trudno w tym zakresie mówić o rażącym naruszeniu § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w którym wskazuje się, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Taka ocena wynika z tego, że skoro w podlegającej kontroli organu nadzorczego decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu pozostaje bez zmian, to tym samym w ramach tego parametru nie było potrzeby ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Czym innym jest bowiem ocena w sprawie, ale dotyczącej samowoli budowlanej, tego czy budynek jest w sposób ewidentnie zbyt duży w stosunku do terenu działki, jak i to czy istniejąca zabudowa jest kontynuacją istniejącej zabudowy, co nie odpowiada rzeczywistości, gdyż dokonywana była nadbudowa 3 piętra. Należy bowiem pamiętać, że organ planistyczny jest związany zakresem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Ponadto w tego rodzaju postępowaniu nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które mają zastosowanie na etapie sporządza projektu budowlanego, jego zatwierdzania i etapu budowy, a nie w przypadku planowania przestrzennego. Tak więc nietrafne są argumenty skargi kasacyjnej kwestionujące lokalizację spornego obiektu względem działki skarżącej. Natomiast kwestie wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinny być ewentualnie przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. Z akt sprawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wydana była na podstawie aktualnej wówczas, przyjętej do zasobu mapy, na której widnieje dz. ew. nr [...], a nie nr "[...]/[...]". W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby było inaczej, w tym aby organ planistyczny zgromadził w sprawie materiał dowodowy z rażącym naruszeniem zasad postępowania wynikających z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Ponadto dla oceny legalności decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia faktycznie prowadzona w budynku działalność przedszkolna/szkolna, ponieważ decyzja ta jedynie wypowiada się co do funkcji budynku, którą są m.in. usługi. To czy budynek jest przystosowany do prowadzenia tego rodzaju działalności i czy w ogóle możliwe jest jej prowadzenie, nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2014 r., a tym bardziej na etapie kontroli tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym (art. 156 § 1 K.p.a.). Odnośnie działalności oświatowej zapadały inne decyzje o warunkach zabudowy (patrz: wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 3065/17; wyrok NSA o sygn. akt II OSK 3705/18). Nie wykazano bowiem aby dla wydania decyzji o warunkach zabudowy z 2014 r. miały znaczenie ferowane przez skarżącą nieprawidłowości związane legalizacją samowoli budowlanej. Poza tym kwestia legalizacji samowoli budowlanej związana jest z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego, który powinien być zgodny z przepisami planistycznymi, co oznacza, że tego rodzaju argumentacja skarżącej, kwestionująca legalność faktycznie istniejącego budynku, nie może prowadzić skutecznie do wykazania, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, wskazującej na błędne ustalenie przez SKO kręgu stron postępowania nieważnościowego, należy stwierdzić, że tego rodzaju ewentualna wada postępowania nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, która brała udział w postępowaniu nieważnościowym. Oznacza to, że skarżąca w imieniu innych podmiotów nie może skutecznie podnosić tego rodzaju zarzutów. Poza tym samo gołosłowne twierdzenie, że krąg stron postępowania nie został prawidłowo ustalony, nie jest i tak wystarczający do wykazania wadliwości postępowania administracyjnego, w którym została wydana zaskarżona decyzja SKO. W skardze kasacyjnej skarżąca nie wykazała, kto jej zdaniem został pominięty w postępowaniu, aby w ogóle można było rozważyć czy zaistniała wada wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.; oraz art. 156 K.p.a.; oraz art. 156 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.