II SA/Wr 303/12

II SA/Wr 303/12 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2012-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Julia Szczygielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2333/12 - Wyrok NSA z 2014-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 59 ust. 1,  art. 61 ust. 1,  art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7,  art. 2 pkt 1,  art. 4 ust. 1 i 2,  art. 53 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1 i 2,  par. 9 ust. 2 i 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska – sprawozdawca Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania K.O. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G.Ś. z [...]r., Nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz K.O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr 41/1 i 41/2 obręb K. Gmina M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. odmówił ustalenia na rzecz K.O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie na działkach nr 41/1 i 41/2 obręb K. Gmina M., z tej to przede wszystkim przyczyny, że nie można wprowadzić zmiany funkcji dla budynków gospodarczych z uwagi na brak w obszarze analizowanym obiektu, który jest użytkowany jako warsztat prowadzący działalność produkcyjną w zakresie obróbki metali.
W wyniku odwołania od w/w decyzji i wniosku K.O. o wyłączenie Burmistrza Miasta i Gminy M. od załatwienia przedmiotowej sprawy, postanowieniem z dnia [...] r. SKO w J.G. wyznaczyło Burmistrza Gminy i Miasta G.Ś. do załatwienia przedmiotowej sprawy, uchylając wskazaną wyżej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...]r. i umarzając postępowanie toczące się przed tym organem.
Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta G.Ś. odmówił ustalenia na rzecz K.O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie na działkach nr 41/1 i 41/2 obręb K. Gmina M..
Po rozpatrzeniu odwołania K.O., decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. uchyliło powyższą decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G.Ś. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób wadliwy przeprowadził analizę urbanistyczną konieczną do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzona analiza urbanistyczna nie spełniała przepisanych prawem wymogów, jako, że nie odpowiadała wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezaewidencjonowanej mapie oraz w nieodpowiedniej skali tj. 1:10000). Ponadto, nie było dla Kolegium jasne, na czym polegają tzw. "wyniki analizy", które winny być na tej mapie wskazane. Zastrzeżenia budziła również nieczytelność tej mapy daleka od wymogu stosowania "czytelnej techniki graficznej". Kolegium wskazało również na konieczność ustalenia czy działalność, jaką miałby prowadzić inwestor, jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Na powyższą decyzję K.O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Wr 56/10 Sąd ten oddalił powyższą skargę, podzielając tym samym podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie.
Pismem z dnia 13 września 2010r. K.O. powiadomił organ I instancji o zmianie rodzaju inwestycji, dla której żąda ustalenia warunków zabudowy, podkreślając, że obecnie inwestycja to: " zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr 41/1 i 41/2 obręb K. Gmina M.".
Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta G.Ś. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr 41/1 i 41/2 obręb K. Gmina M..
W wyniku odwołania K.O., decyzją z dnia [...] r., Nr [...] SKO w J.G. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało w szczególności, iż aby móc ocenić czy organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar poddany analizie, niezbędne jest, aby analiza zawierała dane dotyczące szerokości frontu działki, które organ I instancji przyjął przy wyznaczaniu tego obszaru. Ponadto Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna w tej sprawie została sporządzona na niezewidencjonowanej mapie. Nadto obszar analizowany nie spełniał z jednej strony minimalnych wymagań, co do jego wielkości.
Na decyzję tą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K.O. oraz G. i S.K.. Jednak postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 549/11- Sąd odrzucił powyższą skargę.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta G.Ś. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr 41/1 i 41/2 obręb K. Gmina M.. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że ponownie dokonał analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, a także analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wokół parceli objętych wnioskiem wyznaczono zasięg trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem tj. około 150 m. Są to tereny zielone niezainwestowane (tereny rolnicze lub trwałe użytki zielone), dla których uzupełniono ustalenia w części graficznej analizy. Nie ma to jednak wpływu na wyniki analizy, którą poprzednio objęto wszystkie tereny zainwestowane położone w granicach administracyjnych obrębu, co pozwoliło ustalić, jaka jest podstawowa funkcja terenu i czy występują obiekty, które uzasadniają lokalizację funkcji innej niż podstawowa. Ponadto organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja w istocie sprowadza się do zmiany funkcji istniejących budynków, które zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę miały pełnić funkcję mieszkaniowo-gospodarczą i gospodarczą, a obecnie funkcję produkcyjną. Organ I instancji wskazał także, że we wniosku z lipca 2008r. wnioskodawca opisał planowaną inwestycję jako warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie, a w opisie wymienił szczegółowo wszystkie maszyny i urządzenia jakie zamierza umieścić w poszczególnych budynkach. W piśmie z września 2010 r. dotyczącym zmiany wniosku również zostały wymienione maszyny i urządzenia, jakie inwestor zamierza umieścić w poszczególnych budynkach - są to te same urządzenia. Organ I instancji wskazał przy tym, że pomimo pisma inwestora, iż ograniczy liczbę zlokalizowanych w budynkach maszyn do obróbki metali, to zmniejszenie o dwie liczby maszyn nie spowoduje zmiany charakteru prowadzonej działalności. W ocenie organu, planowane, a raczej jak wynika z dostarczonych materiałów istniejące zamierzenie nie ma charakteru usług uzupełniających funkcję podstawową, jaką jest zabudowa mieszkaniowa. Nowo wprowadzana na tym terenie funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie ona mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją nie ograniczając jej, zaś bezkolizyjne współistnienie funkcji mieszkaniowej i produkcyjnej jest niemożliwe. Równocześnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie ze wskazaniem SKO analizą objął również tereny na wschód i na zachód od planowanej inwestycji. Wskazał, że w granicach obszaru analizowanego funkcją podstawową jest funkcja mieszkaniowa. Budynkom mieszkalnym towarzyszą często zabudowania gospodarcze. Przy wjeździe do wsi od strony G.Ś. funkcjonuje warsztat zajmujący się naprawą i obsługą samochodów. Ponadto pod adresem K. 20 zarejestrowana jest działalność gospodarcza związana z usługami budowlanymi, jednak ani warsztat samochodowy, ani usługi zarejestrowane pod adresem K. 20 nie stanowią podstawy do ustalenia kontynuacji funkcji dla planowanego zamierzenia, czyli funkcji produkcyjnej. Organ I instancji podniósł także, iż wbrew temu, co sugeruje wnioskodawca planowane zamierzenie nie będzie miało charakteru usług na rzecz sąsiedniej ludności, a planowana funkcja nie będzie służyć obsłudze, czyli towarzyszyć funkcji podstawowej. Organ I instancji zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż przedmiotową decyzję wydał w oparciu o złożony wniosek i dołączoną do niego dokumentację, a także wizję w terenie dotyczącą istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym, a nie w oparciu o oględziny innego zakładu należącego do wnioskodawcy, położonego poza obszarem analizowanym, o co zabiegał wnioskodawca.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.O., domagając się jej uchylenia w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy zgodnie z ostatecznym jego żądaniem, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Podejmując rozstrzygnięcie jak we wstępie, Kolegium wzięło pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji, jakie wynikają z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 w/w ustawy, w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także, co wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wyznacza zatem obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne, organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Jak zatem wskazano, jedynym narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwaną też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem Kolegium, sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie.
W niniejszej sprawie przeprowadzenie stosownej analizy miało na celu – zdaniem Kolegium - odpowiedzieć na pytanie, czy planowana przez K.O. działalność mieści się w ramach zastanej funkcji, ograniczonej do obszaru wyznaczonego jako tzw. obszar analizowany. Z uwagi bowiem na fakt, że przedmiotowa inwestycja miała na celu jedynie zmianę sposobu użytkowania obiektów bez zmiany jej parametrów architektonicznych, analiza ograniczała się do zakresu kontynuacji funkcji.
Kolegium wskazało, że w orzecznictwie jak i w doktrynie ugruntował się już pogląd, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.10.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/06, publ. LEX nr 284499). Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Jednakże nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowowprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 690/08, niepubl.).
Kolegium podkreśliło, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpatrywania Kolegium wielokrotnie. W tym czasie inwestor zmienił nazwę swojego przedsięwzięcia z: "zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie" - na: "zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego".
W ocenie Kolegium sposób rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak również sposób dokonania przez organ I instancji analizy funkcji i rodzaju zabudowy jest prawidłowe i jest zgodny z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. K.O. zmieniając zakres swojego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zmniejszył ilość maszyn (o dwie) jakie mają zostać zamontowane we wnioskowanym warsztacie. Świadczy to według niego o tym, że w miejscu tym planuje on jedynie świadczyć usługi lakiernicze i ślusarskie takie jak malowanie samochodów, elementów maszyn rolniczych, wykonywanie elementów metalowych w tym do maszyn, co w jego ocenie mieści się w granicach zapotrzebowania na usługi lokalnej ludności.
Zdaniem Kolegium, przedmiotowe usługi nie są usługami uzupełniającymi funkcję podstawową tego obszaru, a więc funkcję mieszkaniową. Abstrahując już zupełnie od sporu, co według K.O. będzie obecnie wytwarzane we wnioskowanym warsztacie ("wykonywanie elementów metalowych"), a co miało być wytwarzane ( elementy obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych") i nie dokonując zupełnie oceny czy jest to ten sam zakres czy też zakres ten został zmieniony/zmniejszony, Kolegium stwierdziło, że oceniając kwestię czy wnioskowana zabudowa spełni warunek w zakresie kontynuacji funkcji, organ nie może poprzestać na dopuszczeniu do realizacji inwestycji dopuszczającej wszelkiego rodzaju usług, a tego właśnie żąda K.O.. Decyzja ustalająca warunki zabudowy musi określić rodzaj i zakres usług jakie dopuszcza do realizacji, a więc musi określić, czy chodzi, np. o usługi świadczone dla zaspokajania podstawowych potrzeb ludności (usługi nieuciążliwe stanowiące uzupełnienie infrastruktury zabudowy mieszkaniowej) czy też o inne. W tym kontekście Kolegium wskazało, że to, iż w obszarze analizowanym znajduje się już warsztat samochodowy, czy też funkcjonuje firma świadcząca usługi budowlane bądź wynajem pokoi nie świadczy już od razu, iż każdy rodzaj zabudowy usługowej jest dopuszczalny na danym terenie. Słusznie zatem postąpił organ I instancji dokonując dogłębnej analizy zarówno wniosku inwestora jak i przedłożonego przez niego opracowania dokonanego przez Zakład Ochrony Środowiska "D." i zasadnie wysnuł wniosek, iż usługi polegające na wytwarzaniu elementów metalowych opartych na procesach technologicznych opartych o proces obróbki skrawaniem nie można pogodzić z już istniejącą funkcją na danym obszarze. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14.09.2011r., sygn. akt II SA/Gl 356/11: "nie każde stwierdzenie istnienia obiektu określonego jako usługowy daje podstawę do uznania, że zgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa jest każdy inny obiekt usługowy. Za zgodne z podstawową funkcją mieszkalną uznaje się np. obiekty związane z zaspokajaniem podstawowych, bytowych potrzeb mieszkańców. Powstanie takiego obiektu, np. przychodni lekarskiej czy sklepu, kwalifikowanych jako obiekty usługowe i handlowe, nie może stanowić argumentu przemawiającego za dopuszczalnością realizowania w dalszej kolejności innych obiektów (...) nie związanym z zaspokajaniem potrzeb bytowych lokalnej społeczności. Taka praktyka nie służyłaby spójności urbanistycznej, lecz prowadziła do różnicowania sposobu zagospodarowania terenu".
Sytuacja taka – w ocenie Kolegium - ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie sposób bowiem uznać, że zakład zajmujący się wytwarzaniem elementów metalowych (bez znaczenia czy będą to elementy obudowy maszyn - jak w pierwszym wniosku K.O., czy po prostu "elementy metalowe" - jak w zmienionym wniosku) będzie współgrał z istniejącą funkcją mieszkaniową na danym obszarze, uzupełniał ją w jakiś sposób, czy też będzie pełnił tę samą funkcję co warsztat samochodowy bądź firma ogólnobudowlana. Przeniesienie przez K.O. dwóch maszyn do innego zakładu, nie zmienia faktu, że w tym wnioskowanym zamierzeniu w K. pozostaną dwie tokarki oraz frezarka uniwersalna do metali, a więc maszyny służące do obróbki skrawaniem, funkcji typowo produkcyjnej, której nie ma w analizowanym obszarze. Podobne uwagi Kolegium ma odnośnie drugiego elementu wniosku inwestora, a więc malowania proszkowego w komorze do nakładania farb proszkowych. Kolegium oczywiście nie stoi na stanowisku, że tylko identyczny w swym przedmiocie zakład produkcyjny znajdujący się na obszarze analizowanym mógłby być podstawą do ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, chodzi bowiem o kwestię kontynuacji szeroko pojętej funkcji zabudowy, niemniej jednak funkcja, gdy mamy do czynienia z funkcją usługową jak w niniejszym przypadku, wymaga zbadania kwestii rodzaju planowanej inwestycji, a więc rodzaju zabudowy i sposobu użytkowania obiektów budowlanych do czego obligują organ przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, temu ma służyć tzw. charakterystyka inwestycji znajdująca się we wniosku inwestora, i z tej charakterystyki skorzystał w niniejszej sprawie organ I instancji słusznie wysnuwając wnioski o produkcyjnym charakterze planowanej inwestycji, który to charakter nie współgra z zastaną na danym obszarze funkcją.
Nadto Kolegium wskazało, że pomimo tego, iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do inwestycji oddziałujących na środowisko tj. wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to niemniej jednak zwracając uwagę na jej charakter uznać ją należy za w pewien sposób uciążliwą dla okolicznych mieszkańców. Świadczą o tym chociażby odwołania stron przy poprzednich decyzjach w niniejszej sprawie. W żaden sposób, w ocenie Kolegium, nie można jej uznać za inwestycję pełniącą funkcję uzupełniającą do istniejącej funkcji podstawowej tego terenu, tj. funkcji mieszkalnej. To, że inwestor określił swoją inwestycję jako usługową oznacza jedynie tyle, iż określił rodzaj planowanej zabudowy nie wskazując rodzaju inwestycji, który to rodzaj wynika jednak dość jednoznacznie z całokształtu materiału dowodowego w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że bezcelowym było dokonywanie oględzin innego zakładu K.O., skoro zakład ten nie znajduje się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym stąd jego oględziny nie były związane z prowadzoną analizą warunków i zasad zagospodarowania temu.
Kolegium uznało za bezzasadne zarzuty K.O. co do naruszenia przez organ I instancji art. 8, art. 7 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie doprowadziło do błędnego w ocenie skarżącego wniosku, że planowana przez niego inwestycja będzie pełnić funkcję produkcyjną, która nie współgra z zastaną na danym terenie funkcją.
Również zarzut dot. niewyjaśnienia na podstawie jakich materiałów analitycznych organ I instancji przyjął, że warsztat K.O. już działa pozostaje w ocenie Kolegium bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe Kolegium nie stwierdziło naruszenia przez organ I instancji jakichkolwiek przepisów prawa procesowego jak i materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. W ocenie Kolegium organ w sposób właściwy i zgodny z obowiązującym przepisami prawa przeprowadził analizę urbanistyczną w niniejszej sprawie, wyznaczając granice obszaru analizowanego w odległości 150 m z każdej strony tej działki, przy szerokości frontu działki nr 41/1 - 47,8 m. Kolegium podkreśliło, że wskazane powyżej wyniki przeprowadzonej analizy nie pozwalają stwierdzić, że projektowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji.
Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy oraz uzyskano wymagane prawem uzgodnienia.
Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wykazał bez żadnych wątpliwości, iż planowana inwestycja nie spełnia jednego z podstawowych warunków zagospodarowania przestrzennego, poddawanych analizie w przypadku konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa, co było podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.
W skardze na powyższą decyzję K.O. zarzucił jej rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
1. art. 7 i 80 k.p.a. poprzez:
a) błędne ustalenie przez organ II instancji, że podstawową funkcją terenu objętego analizą w zaskarżonej decyzji jest funkcja mieszkalna, podczas gdy w rzeczywistości podstawową funkcją jest funkcja mieszkaniowe zagrodowa rozumiana jako zespoły budynków mieszkalnych i gospodarczych powiązanych z produkcja rolniczą wraz z uzupełniającą zabudową usługową i produkcyjna o nieuciążliwym charakterze;
b) błędnym przyjęciu przez organ II instancji, które wywiódł z faktu, że do działalności produkcyjnej oraz usługowej jest wykorzystywany ten sam rodzaj maszyn, iż działalność K.O. ma charakter produkcyjny, podczas gdy w rzeczywistości te same maszyny są wykorzystywane przy planowanej działalności prowadzenia warsztatu świadczącego usługi z zakresu naprawy maszyn, ślusarstwa i malowania proszkowego (lakierowania);
c) błędnym przyjęciem przez organ II instancji, że planowana przez K.O. działalność z zakresu ślusarstwa i malowania proszkowego jest sprzeczna z istniejącą funkcją podczas gdy w rzeczywistości działalność ta jest związana z działalnością mieszczącą się w pojęciu funkcji towarzyszącej podstawowemu przeznaczeniu jakim jest funkcja mieszkaniowo-zagrodowa oraz rolnicza (budynki mieszkalne oraz gospodarcze służące produkcji rolnej);
d) błędnym przyjęciu przez organ II, że planowana przez K.O. działalność z zakresu warsztatu świadczącego usługi ślusarstwa i malowania proszkowego (lakierowania) jest działalnością uciążliwą podczas gdy z przedstawionej analizy oddziaływania na środowisko wynika, że żadna z norm uciążliwości nie została przekroczona zwłaszcza, że organ nie wykazał iż aktualne dla tego terenu normy uciążliwości zostaną w istotny sposób przekroczone;
e) błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że K.O. będzie prowadził w przyszłości działalność produkcyjną, mimo że K.O. wykazał, ze względu na toczące się od roku 2008 r. postępowanie cała produkcja została umiejscowiona w drugim zakładzie i nie jest planowana rozbudowa produkcji;
f) błędnym ustaleniu przez organ II instancji, że na terenie K. 20 oprócz działalności wynajmu pokoi jest prowadzona działalność usługowa w postaci wynajmu pokoi, mimo że z przedstawionego wypisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że w pomieszczeniach gospodarczych działalność w postaci warsztatu obróbki wyrobów metalowych
skutkiem czego organ II instancji błędnie przyjął, że na działkach objętych zaskarżoną decyzją przy dominującej funkcji mieszkaniowej będzie prowadzona działalność produkcyjna, która nie mieści się w granicach nieuciążliwej działalności usługowej, podczas gdy w rzeczywistości będzie prowadzona działalność usługowa korelująca z dominującą funkcją mieszkalno gospodarczą służącą prowadzeniu działalności rolniczej;
2. naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji kryteriów, według których przyjął, że planowana działalność będzie działalnością uciążliwą skoro żadne z wskaźników immisji nie został naruszony.
Skarżący zarzucił także naruszenie przez organ II instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określanej dalej jako "u.p.z.p.", poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie wadliwego stanowiska co do potrzeby badania przez organ czy wnioskowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, stanowiącej jedną z przewidzianych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasad dobrego sąsiedztwa, jak również co do konieczności dokonania przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przewidzianej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz. 1588) analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy zasady dobrego sąsiedztwa, w tym również i powoływana przez organ odwoławczy zasada kontynuacji funkcji przewidziana art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wiążą się z powstaniem nowej zabudowy i w żadnym wypadku nie mają choćby częściowego zastosowania do sytuacji zmiany sposobu użytkowania budynków już istniejących (wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.06.2009r., sygn. akt II SA/Bd 194/09, publ. http://orzeczenia nsa.gov.pl; Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz wyd. IV, rok 2008 wydawca: C.H.Beck, str. 500-501.).
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż planowana zmiana przeznaczenia części pomieszczeń nie spełnia warunków kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, albowiem K.O. zamierza prowadzić działalność produkcyjną, podczas gdy podstawową jest działalność mieszkalna z działalnością usługową o nieuciążliwym charakterze. Z ustaleniami organu II instancji – zdaniem skarżącego - nie sposób się zgodzić z następujących powodów. We wsi K. występują zespoły budynków mieszkalnych oraz gospodarczych, których podstawową funkcją jest funkcja mieszkaniowo zagrodowa powiązana z produkcją rolną, co pokrywa się z przeznaczeniem terenów określonych literą MN w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla Gminy M. a szczegółowo określonych w załączniku nr 1 do uchwały Rady Miejskiej Gminy M. z dnia 25 września 2009 r. Nr [...] (dalej studium).
Skarżący podkreślił, że budynek gospodarczy jest to budynek przeznaczony m.in. do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych zgodnie z § 3 ust. 9 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 590 ze zm.). Ustawodawca nie definiuje pojęcia działalności warsztatowej, dlatego posiłkując się definicją ogólną pod pojęciem warsztatu definiuje się pomieszczenie wyposażone w urządzenia i narzędzia do wykonywania określonych prac, najczęściej rzemieślniczych, zaś pojęcie rzemiosła odnosi się do drobnej wytwórczości obejmującej wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami (źródło słownik języka polskiego PWN on line http://sjp.pwn.plpl/słownik), co uzasadnia stanowisko K.O., że działalność polegająca na usługach z zakresu ślusarstwa i malowania proszkowego mieści się w granicach działalności warsztatowej.
Ponadto w granicach analizy funkcji znajduje się zakład naprawy samochodów. Organ nie wyjaśnił czym różni się działalność polegająca na lakierowaniu części metalowych, naprawie maszyn a w szczególności rolniczej, w tym dorabianiu drobnych części od działalności polegającej na naprawie samochodów. Jedna i druga działalność jest działalnością warsztatową, która jest wykonywana na przedmiotowym obszarze.
Jak wskazał skarżący, organ II instancji przyjął, że wytwarzanie elementów metalowych opartych na procesach technologicznych obróbki ze skrawaniem jest działalnością produkcyjną, albowiem takie było przeznaczanie tychże maszyn w pierwotnym wniosku K.O.. Powyższe rozumowanie jest – zdaniem skarżącego - nieprawidłowe, albowiem do działalności produkcyjnej wytwarzania maszyn, jak i usługowej naprawy maszyn są wykorzystywane te same urządzenia. Z tego powodu skarżący przedstawiał dowody na to, że produkcja została uruchomiona w innym zakładzie, co jest zrozumiałe biorąc pod uwagę, że postępowanie trwa od 2008r., a tym samym zmiana charakteru działalności nie polega tylko na zmianie wniosku a stanowi rzeczywista zmianę planowanej działalności. Organ wywnioskował, że na usługi rzemieślnicze nie ma zapotrzebowania na terenach rolnych, co jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego jak i złożonym przez skarżącego dokumentem w postaci swoistego apelu mieszkańców, pominiętego przez organ II instancji w materiale dowodowym.
Organ II instancji wskazał, że prowadzona działalność będzie w pewien sposób uciążliwa dla mieszkańców, o czym świadczą w jego ocenie odwołania sąsiadów na wcześniejszym etapie postępowania, które dotyczyło jednej osoby. Jak wynika z opracowania dokonanego przez Zakład Ochrony Środowiska D., żaden we wskaźników związanych bezpośrednio z planowaną działalnością nie został przekroczony. Organ II instancji nie wykazał, że ewentualny hałas generowany przez Zakład, także mieszczący się w normach, w sposób znaczący odbiega od zwykłego poziomu hałasu, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a..
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, skarżący podniósł także, że organ II instancji błędnie uznał, iż w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, przy ustaleniu przesłanek warunkujących dopuszczalność uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy będzie miała zastosowanie jedna z przewidzianych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasad dobrego sąsiedztwa w postaci kontynuacji funkcji, co uzasadniałoby konieczność sporządzenia przed wydaniem decyzji dla planowanej inwestycji przewidzianej w § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..
Zgodnie natomiast z przyjętą w tym zakresie przez sądy administracyjne linią orzecznictwa zasady dobrego sąsiedztwa, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczą nowej zabudowy a zatem nie mają zastosowania w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynków już istniejących, jako że nie wiąże się to z powstaniem nowej zabudowy. Skarżący odwołał się w tym do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17.06.2009r., sygn. akt II SA/Bd 194/09. Zdaniem skarżącego, takie stanowisko zostało również podzielone przez wybitnego przedstawiciela piśmiennictwa reprezentatywnego dla tej dziedziny prawa, który podkreśla, że zasady dobrego sąsiedztwa mają zastosowanie tam, gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje wykonanie obiektu budowlanego jak i innych prac polegających na budowie, a nie wszelkich robót budowlanych stanowiących ingerencję w obiekt już istniejący, jakim jest niewątpliwie wyłącznie zmiana sposobu użytkowania. Powyższa interpretacja jest podyktowana wykładnią celowościową całego przepisu art. 61 u.p.z.p, którego celem jest dostosowanie nowej zabudowy do już istniejącej jako silnej ingerencji w ład przestrzenny (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz wyd. IV, rok 2008 wydawca: C.H.Beck, do art. 61, s. 500-501).
Tymczasem - podkreślił dalej skarżący - organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie chciał dostrzec, a powinien zważywszy na przytoczoną już wcześniej w ramach administracyjnego toku instancji i podaną wyżej argumentację, że organ I instancji w swojej decyzji błędnie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. orzekając o niezgodności wnioskowanego sposobu użytkowania zasadami dobrego sąsiedztwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Obecni na rozprawie uczestnicy postępowania G.K. i S.K. wnieśli o oddalenie skargi, podzielając w piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2012r. zatytułowanym "Oświadczenie" - argumentację organu administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r. poz. 270 t.j.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...] nie narusza przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a., co powoduje, że skarga wniesiona przez K.O. nie mogła zostać uwzględniona.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "u.p.z.p.".
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W myśl zaś art.61 ust.1 u.p.z.p. - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).
Wbrew zatem zarzutom skargi, cyt. wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art.59 ust.1 u.p.z.p. uzależnia nie tylko zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego, lecz także zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (bo z taką inwestycją mamy do czynienia w niniejszej sprawie) od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uznaje się konieczność stosowania przepisu art.61 ust.1 w zakresie kontynuacji funkcji /por. wyrok NSA z dnia 13 października 2009r., sygn.akt II OSK 1566/08, wyrok NSA z dnia 3 marca 2008r., sygn.akt II OSK 134/07/.
Zważyć należy, że zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania planowanej zabudowy jak i zmiany sposobu użytkowania obiektu do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Planowane zamierzenie musi być zatem nie tylko zbieżne z gabarytami i formą architektoniczną istniejących obiektów budowlanych, linią zabudowy, intensywnością wykorzystania terenu, ale obligatoryjnym jest również dostosowanie funkcji projektowanego obiektu, jak i dostosowanie funkcji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do funkcji obiektów już istniejących. Dopiero zgodność tychże aspektów zapewnia poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa.
Podkreślenia wymaga przy tym, że z uwagi na fakt, iż planowana w niniejszej sprawie inwestycja ma na celu jedynie zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez zmiany jej parametrów architektonicznych, trafnie organy przyjęły by określenie wymagań tejże inwestycji ograniczyć jedynie do kontynuacji funkcji /por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010r., sygn.akt II OSK 1643/09, LEX nr 746705/.
Zważyć należy, że zasada dobrego sąsiedztwa w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Przeznaczenie terenu dla pełnienia innej funkcji niż ta określona jako podstawowa jest zasadne jedynie wówczas, gdy służy obsłudze tej pierwotnej. Dokonując oceny zasadności dopuszczenia na wskazanym obszarze zabudowy innej niż funkcja dominująca, organ lokalizacyjny winien mieć na względzie także i to, że nie tylko rodzaj danej funkcji towarzyszącej, ale również sposób jej prowadzenia winien być podporządkowany podstawowemu celowi. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika bowiem, iż w określonych warunkach niezbędne jest przyjęcie tożsamej funkcji a wyjątek może dotyczyć tylko zabudowy pozostającej w zgodzie z funkcją podstawową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IIOSK 1636/08).
W sytuacji zaś, gdy decyzja lokalizacyjna ma wprowadzić na terenie z funkcją dominującą mieszkaniową - działalność usługową bądź produkcyjną, niezbędnym jest również rozważenie, czy dopuszczenie przez organ danego rodzaju działalności usługowej czy produkcyjnej, która może się wiązać ze wzmożonym hałasem, ruchem, i innego rodzaju immisjami, na takim terenie nie będzie stanowić niedogodności utrudniającej realizację funkcji mieszkaniowej.
Reasumując, obowiązek dostosowania się do funkcji istniejących obiektów, choć ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości wynikające z prawa własności, ma służyć jednak zapewnieniu ochrony ładu przestrzennego, w ramach którego mieści się także ład funkcjonalny.
Zważyć należy, że przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji" uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, dopuszcza na danym obszarze budowę obiektów o funkcji, która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych budynków, lecz ma stanowić jej uzupełnienie. Z interpretacją taką wiąże się jednak niebezpieczeństwo kolizji nowej funkcji z funkcją już istniejącą oraz możliwość doprowadzenia w wyniku wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do zmiany charakteru funkcji danego terenu. Zasadność wprowadzenia obiektu o nowej funkcji, jako uzupełniającej, wymaga zatem każdorazowo szczegółowej analizy i nie może następować automatycznie. Ocena zgodności planowanej inwestycji o funkcji odmiennej od istniejącej jako funkcji uzupełniającej winna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności sprawy, tak by nie prowadziła ona do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany stan zabudowy i funkcję istniejącą. Funkcja dodatkowa może być wprowadzona wyłącznie w sytuacji, gdy ma ona służyć obsłudze funkcji podstawowej.
Ustalenie zaś funkcji terenu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ocena jej kontynuacji następuje w oparciu o wyniki sporządzonej analizy określającej m.in. funkcję znajdujących się na obszarze analizowanym obiektów. Przywołać w tym miejscu należy prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie /por.wyrok NSA z dnia 19.01.2011r., sygn.akt II OSK 103/10, LEX nr 746393/.
I tak w oparciu o przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), organ orzekający zobowiązany jest do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, określonej wielkości obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p..
Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z przepisami w/w rozporządzenia, tj. w odległości 150 m, przy szerokości frontu działki objętej wnioskiem (działki nr 41/1 obręb Karłowiec) wynoszącej 47,8 m. Analizą objęto tereny istniejącej zabudowy w granicach całego obrębu geodezyjnego K., gmina M. oraz tereny niezainwestowane położone na wschód i na zachód od parceli objętych wnioskiem - w granicach zasięgu trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem.
Niewątpliwe jest także w sprawie, że z analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu - wynika, że na analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa. Budynkom mieszkalnym towarzyszą budynki gospodarcze. Tereny niezabudowane to w większości zieleń przydomowa, trwałe użytki zielone lub uprawy rolnicze. Jak wynika z ustaleń przeprowadzonej wizji w terenie, na analizowanym obszarze znajduje się warsztat związany z naprawą i obsługą samochodów oraz świadczone są usługi budowlane oraz najem pokoi.
Niesporne jest w niniejszej sprawie, że skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr 41/1 i 41/2 obręb K. Gmina M. (pierwotnie planowana inwestycja obejmowała zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie).
W piśmie 27 września 2011r. skarżący wyjaśnił, że dwie maszyny do obróbki metali, tj.: wytaczarko-frezarka i szlifierka uniwersalna do wałków znajdujące się w budynku mieszkalno-gospodarczym zostają przeniesione do zakładu produkcyjnego w M..
Oznaczało to, że w planowanej w niniejszej sprawie działalności polegającej na świadczeniu usług w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr 41/1 i 41/2, użytkowane w zamierzonej działalności będą w dalszym ciągu m. innymi takie maszyny – urządzenia jak: szlifierki i frezarka.
Mając na uwadze, że tak szlifierka jak i frezarka w okolicznościach tej sprawy służyć mają do obróbki – skrawania elementów stalowych /por.przedłożone przez skarżącego opracowanie pt "Analiza oddziaływania na poszczególne komponenty środowiska warsztatu świadczącego usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego zlokalizowanego na działkach nr 41/1 i 41/2 obręb K., gmina M." wykonane przez Zakład Ochrony Środowiska D./, gdzie frezarka poprzez posiadane właściwości wytwarzać może w finale nowy produkt, Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż organy naruszyły przepisy art.7 i 80 k.p.a. przyjmując, że zamierzona przez skarżącego działalność w części obiektów na działkach 41/1 i 41/2 nie stanowi kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze.
Można wprawdzie mieć wątpliwości, czy planowana przez skarżącego w w/w obiektach z wykorzystaniem części opisanych wyżej maszyn-urządzeń będzie działalnością produkcyjną, czy też usługową, tym niemniej skoro w analizowanym obszarze podstawową funkcją jest funkcja mieszkaniowa - zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, to nie do pogodzenia z tą funkcją, będącą niewątpliwie funkcją dominującą jest zamierzona przez skarżącego działalność, której zaś w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć za funkcję uzupełniającą, a tym samym zamierzonej działalności nie można było przyjąć, że stanowi kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pomimo tego, że w obszarze analizowanym znajduje się warsztat zajmujący się naprawą i obsługą samochodów, a pod adresem K. 20 zarejestrowana jest działalność gospodarcza związana z usługami budowlanymi. Jak to już Sąd wyżej zauważył, zamierzona przez skarżącego przedmiotowa działalność nie jest prostą działalnością warsztatową, którą można by uznać za usługę uzupełniającą do funkcji podstawowej – dominującej, z tej to przede wszystkim przyczyny, że wykorzystywane do tej działalności będą specjalistyczne maszyny do obróbki metalu.
Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 690/08, niepubl.). Za taką nie można natomiast uznać planowanej inwestycji.
Nie doszło też – zdaniem składu orzekającego – do naruszenia art.107§ 3 i art.11 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż planowane przez skarżącego działalność będzie działalnością uciążliwą, z tej to przyczyny, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło jedynie, że planowana inwestycję uznać należy za w pewien sposób uciążliwą dla okolicznych mieszkańców.
W ocenie Sądu, dopuszczenie na terenach o podstawowej funkcji mieszkaniowej zamierzonej przez skarżącego działalności, a która wiążę się niewątpliwie ze zwiększonym hałasem, w konsekwencji stanowić może niedogodność utrudniającą realizację tejże funkcji mieszkaniowej.
Podkreślenia przy tym wymaga, że chodzi tutaj o taką uciążliwość, która ma negatywny wpływ na komfort zamieszkiwania w pobliżu planowanego zamierzenia.
Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że organy słusznie przyjęły, iż w sprawie brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bowiem nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. brak kontynuacji funkcji. Uprawnionym było zatem podjecie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowej inwestycji.
W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 w/w ustawy.
Stąd orzeczono jak w sentencji.