II OSK 2330/23

II OSK 2330/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Po 182/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-07-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 182/23 w sprawie ze skargi I. L. i R. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 stycznia 2023 r. nr IR-IV.7721.387.2022.5 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od I. L. i R. L. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 lipca 2023 r., II SA/Po 182/23, w wyniku rozpoznania skargi I. L. i R. L., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 23 stycznia 2023 r., nr IR-IV.7721.387.2022.5 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku I. L. i R. L. z 23 sierpnia 2022 r. Starosta Poznański decyzją z 19 października 2022 r., nr 4010/22, działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił wnioskodawcom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], przyjmując, że przedłożony projekt budowlany pozostaje niezgodny z uchwałą nr LV/855/2017 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Tarnowie Podgórnym - część centralna (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 474), dalej: m.p.z.p., a równocześnie inwestorzy wezwani do usunięcia znajdujących się w nim nieprawidłowości postanowieniem z 16 września 2022 r. nie zastosowali się do nałożonego na nich obowiązku. Wskazując powody przyjęcia takiej oceny, Starosta Poznański wyjaśnił, że zgodnie z § 9 pkt 1 lit. b m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem 3MN Rada Gminy Tarnowo Podgórne ustaliła lokalizację wyłącznie budynków wolno stojących, natomiast budynek gospodarczo-garażowy został zaprojektowany jako przybudowany do istniejącego na działce budynku mieszkalnego. W prawie miejscowym, jak wskazał Starosta, z zapisów różnych uchwał wynika, że odnosząc się do formy projektowanych budynków gospodarczych, garażowych lub gospodarczo-garażowych organ planistyczny przyjmuje, iż można je sytuować na przykład jako wbudowane, przybudowane lub wolnostojące. Na gruncie rozpatrywanej sprawy z zapisów m.p.z.p. wynika, że dopuszczona została wyłącznie zabudowa wolno stojąca.
W toku postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem złożonym przez skarżących Wojewoda Wielkopolski decyzją z 23 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia w niej przyjęte. Wskazując na treść m.p.z.p., organ odwoławczy wyjaśnił, że z zestawienia § 9 pkt 1 lit. b oraz § 9 pkt 2 lit. b i c m.p.z.p. wynika, iż na terenie 3MN możliwa jest jedynie lokalizacja jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, garażowego lub gospodarczo-garażowego. Zdaniem Wojewody, budynek wolno stojący to budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swoje konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego. Jest samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo-technicznego, co oznacza, że nie może być ograniczony fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Powinien być usytuowany w sposób wolny, tj. niezależny z uwagi na miejsce swojej lokalizacji w żaden sposób od innego obiektu budowlanego. Zastosowanie przez skarżących dylatacji 2 cm pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącym budynkiem mieszkalnym ww. warunku nie spełnia.
W skardze złożonej na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego skarżący wnieśli o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną analizę stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że projekt jest sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p., zaś zaplanowany budynek nie jest budynkiem wolnostojącym w sytuacji, gdy m.p.z.p. dopuszcza lokalizację jednego wolnostojącego budynku jednorodzinnego i jednego budynku garażowego na jednej działce budowlanej, a projekt budynku spełnia standardy budynku wolnostojącego; art. 4 p.b. poprzez niezatwierdzenie projektu spełniającego wymagania prawne, co nadto doprowadziło do naruszenia prawa inwestorów do wolności budowlanej, gdyż planowana inwestycja nie narusza m.p.z.p., przepisów prawa powszechnie obowiązującego ani praw osób trzecich; art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na bezzasadnym przyjęciu przez organ II instancji, że budynek gospodarczo-garażowy nie jest budynkiem wolnostojącym w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że ma on niezależną konstrukcję (w tym fundamenty) oraz niezależny program funkcjonalny, a nadto pomiędzy spornym budynkiem a istniejącą zabudową zachowano odstęp.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w jego ocenie mają rację skarżący przyjmując, iż sporny budynek gospodarczo-garażowy należy zakwalifikować jako budynek wolnostojący. Zaprojektowany obiekt jest odrębny konstrukcyjnie od budynku mieszkalnego, budynki te nie są połączone i stanowią dwie samodzielne konstrukcje. Projektowany budynek ma oddzielne fundamenty. Zarazem każda ze ścian obu budynków (mieszkalnego i projektowanego gospodarczo-garażowego) jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i każdy z budynków posiada oddzielny dach. Ponadto każdy z budynków posiada oddzielne wejście i dla każdego z budynków przewidziano niezależne przyłącza mediów. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Gliwicach z 12 września 2016, I SA/Gl 593/16 oraz wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 927/17) prezentowany jest pogląd, iż już sama przerwa dylatacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolnostojącego budynku, który wyposażony jest we własny fundament, ściany i dach, wydzielające taki budynek z przestrzeni (art. 3 pkt 2 p.b.). Sąd wskazał, że stanowisko to podziela, uznając, iż może ono zostać uwzględnione przy ocenie spornej inwestycji w odniesieniu do zapisów m.p.z.p. obowiązującego dla obszaru 3MN. Jak wynika z uzasadnień powoływanych przez strony wyroków sądów administracyjnych w przeważającej części odnosiły się one do stanów faktycznych, w których oceniana była zabudowa szeregowa lub bliźniacza. To na gruncie tych spraw, jak zauważył Sąd I instancji, prezentowane jest stanowisko, że już sama przerwa dylatacyjna budynków w takiej zabudowie jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolnostojącego budynku. W opinii Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w rozpatrywanym przypadku nie można mówić o przerwie dylatacyjnej, albowiem dylatacje są stosowane w obrębie jednego obiektu budowlanego, zabudowy szeregowej czy bliźniaczej. Organy obu instancji powyższe zauważają, jednocześnie przyjmując, że mamy do czynienia z budynkiem gospodarczo-garażowym przybudowanym do istniejącego budynku mieszkalnego, które to budynki oddziela dylatacja, niemniej stanowiska tego w świetle zapisów m.p.z.p. obowiązującego dla obszaru 3MN Sąd, jak wskazał, nie podziela. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Skoro w m.p.z.p. nie zawarto definicji pojęcia "wolno stojący", to mając na uwadze brak takiej definicji w p.b. oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, posiłkowanie się przez organy obu instancji definicją pojęcia "wolny" (a nie "wolno stojący") zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN i na tej podstawie przyjęcie, że warunkiem uznania budynku za wolno stojący jest możliwość swobodnego dostępu do niego z każdej strony, należy uznać za niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię m.p.z.p., który nie precyzuje, w jakiej odległości budynki mogą/powinny być od siebie oddalone. Skoro m.p.z.p. kwestii tej nie reguluje, to nie można argumentować, że projektowany budynek nie jest budynkiem wolnostojącym. W tym przypadku możliwa jest wykładnia planu dopuszczająca projektowaną zabudowę. W konsekwencji Sąd uznał, że projektowany budynek gospodarczo-garażowy nie uchybia wymogom m.p.z.p., choć niewątpliwie jest ograniczony w przestrzeni istniejącym już budynkiem mieszkalnym. W świetle zapisów m.p.z.p. okoliczność ta nie ma jednakże żadnego znaczenia dla oceny przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego. Mając to na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Do naruszenia prawa materialnego doszło poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów m.p.z.p. w związku z uznaniem, że wskazywane przez organy obu instancji zapisy m.p.z.p. uniemożliwiają zatwierdzenie przedstawionego przez skarżących projektu budowlanego budynku gospodarczo-garażowego, co naruszyło art. 35 ust. 3 p.b., który to przepis był w tym przypadku podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego z uwagi na uznanie go za niezgodny z § 9 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b i c m.p.z.p. Organy naruszyły również art. 7 i 80 k.p.a., a w przypadku organu II instancji również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wojewoda Wielkopolski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1a, ust. 3 oraz art. 4 p.b. w zw. z § 9 pkt 1 lit. b oraz § 9 pkt 2 lit. b i c m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że projektowany budynek gospodarczo-garażowy podlega "zakwalifikowaniu" jako budynek wolno stojący i nie narusza zapisów m.p.z.p. W rzeczywistości natomiast budynek gospodarczo-garażowy zaprojektowano w odległości 0,02 m od istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na tej samej działce (nr ew. [...]), co oznacza, że projektowany budynek narusza zapisy m.p.z.p., gdyż brak jest swobodnego dostępu do budynku i nie może on być postrzegany w kategoriach wolno stojącego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Wielkopolski dopuścił się naruszenia przepisów, gdy tymczasem brak było podstaw do zanegowania przez Sąd I instancji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem skarga jako niezasadna powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi prowadzące do jej oddalenia, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 9 pkt 1 lit. b oraz § 9 pkt 2 lit. b i c m.p.z.p. i art. 4 p.b. poprzez dokonanie wadliwej wykładni powyższych przepisów m.p.z.p. i p.b., co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1a i ust. 3 p.b., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że w toku rozpoznawania wniosku skarżących o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej w sposób nieprawidłowy stwierdziły, że przedłożony projekt zagospodarowania działki pozostaje niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tym błędem pozostawało w łączności nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że podstawa faktyczna podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia cechuje się wadliwością (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Istota sporu powstałego w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie sprowadza się do oceny znaczenia normatywnego wymagania zamieszczonego w § 9 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b i c m.p.z.p. W przepisie tym Rada Gminy Tarnowo w ramach określenia szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 3MN przyjęła, że dozwolona jest na nim lokalizacja wolno stojących budynków, dopuszczając w tym zakresie poza realizacją jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej, również budowę na tej samej zasadzie jednego budynku garażowego lub jednego budynku gospodarczego albo jednego budynku gospodarczo-garażowego w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy sąsiedniej działki.
Formułując powyższe wymaganie, organ planistyczny dokonał konkretyzacji rodzaju zabudowy mogącej powstać na ww. terenie, różnicując w ten sposób jej formę względem terenu oznaczonego innym symbolem, na którym poza zabudową wolno stojącą za możliwą do realizacji została również uznana zabudowa budynkiem bliźniaczym (§ 10 pkt 1 lit. c), z czym korespondowało zamieszczenie w uchwale definicji tej ostatniej zabudowy (zabudowy bliźniaczej), wskazującej, że należy rozumieć przez nią dwa segmenty budynków, których jedna ze ścian zewnętrznych bocznych przylega do drugiego budynku (§ 2 pkt 13 m.p.z.p.).
Należy przyznać rację Wojewodzie Wielkopolskiemu w zakresie, w jakim skarżący kasacyjne organ przyjął, że rozwiązania projektowe dotyczące lokalizacji budynku gospodarczo-garażowego objętego przedstawionym przez skarżących projektem budowlanym nie mogły być postrzegane jako zamiar realizacji na działce nr ew. [...] w [...] budynku (budynku gospodarczo-garażowego) "wolno stojącego" w rozumieniu § 9 pkt 1 lit. b m.p.z.p., jeżeli sposób jego usytuowania względem istniejącego na ww. działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego został oparty na przyleganiu ściany zewnętrznej zaprojektowanego budynku do ściany zewnętrznej wskazanego budynku mieszkalnego. Wymóg realizowania procesu budowlanego w zgodzie z regułami nakierowanymi na zachowanie ładu przestrzennego wyznaczał organom administracji architektoniczno-budowlanej dopuszczalne ramy działania w odniesieniu do oceny projektu budowlanego i w sytuacji, gdy nie uwzględniał on przy inwestycyjnym zagospodarowaniu terenu uzyskania odpowiednich wedle organu planistycznego walorów urbanistyczno-architektonicznych, nie mógł podlegać zatwierdzeniu.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że projektowany sposób zlokalizowania budynku gospodarczo-garażowego odpowiada charakterystyce zabudowy bliźniaczej, która została wykluczona na terenie oznaczonym symbolem 3MN, a nie zabudowy działki budynkiem wolno stojącym. Z wnioskiem tym łączy się uznanie, że nie ma podstaw, by kwalifikować za Sądem I instancji zaprojektowany budynek jako wolno stojący w następstwie stwierdzenia, iż jest on odrębny konstrukcyjnie od budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zauważył, że budynki te nie są ze sobą połączone, stanowiąc dwie samodzielne konstrukcje od fundamentu po dach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argument nawiązujący do wskazanej charakterystyki technicznej spornego budynku gospodarczo-garażowego pozostaje jednakże nietrafny, ponieważ rozważane przez Sąd kwestie nie mogły determinować oceny tego, czy jest on budynkiem wolno stojącym.
W myśl art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazuje, że tym pojęciem należy obejmować budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a p.b). Ustawodawca posłużył się w p.b. pojęciem "wolno stojący" w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także w definicjach budowli (art. 3 pkt 3 p.b.), tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 p.b.) oraz przenośnego wolno stojącego masztu antenowego (art. 3 pkt 5a p.b.), jak również użył tego pojęcia celem określenia zasad reglamentacji części robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3, 14 i 16, ust. 2 pkt 3 i 9, ust. 4 pkt 3 lit. c p.b.), a także wskazania kwalifikacji osób mogących przeprowadzać kontrole stanu technicznego przewodów kominowych (art. 62 ust. 6 pkt 2 p.b.). Również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) określone zostały wymagania techniczne stawiane budynkom w zależności od tego, czy pozostają "wolno stojące". Powyższy akt prawny, rozróżniając m.in. garaże wbudowane i garaże "wolno stojące"/"wolnostojące" (§ 68 ust. 1 i § 213 pkt 2 i 3), pojęcie to odnosi również do określenia sposobu usytuowania w przestrzeni elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego (zastosowania "wolno stojącej" ściany oddzielenia przeciwpożarowego - § 179 ust. 7).
Jakkolwiek przepisy prawa budowlanego nie zawierają odrębnych definicji pojęć zabudowy wolno stojącej, bliźniaczej, szeregowej, czy też grupowej, tym niemniej praktyka architektoniczna wypracowała zasadniczo jednolite ich rozumienie przyjmujące, że pod pojęciem zabudowy wolno stojącej rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem, pod pojęciem zabudowy bliźniaczej rozumie się dwa budynki, które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary, natomiast pod pojęciem zabudowy szeregowej rozumieć trzeba ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami.
Stanowisko interpretacyjne, na którym zdecydował się w kontrolowanej sprawie oprzeć Wojewoda Wielkopolski, wbrew odmiennemu poglądowi Sądu I instancji, nie może być uznane za niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię m.p.z.p., ponieważ w adekwatny sposób, jak to zostało trafnie wskazane w skardze kasacyjnej, ujmuje treść ustaleń planistycznych przewidzianych w ww. akcie prawa miejscowego. Wprowadzona w § 2 pkt 13 m.p.z.p. na potrzeby stosowania § 10 pkt 1 lit. c m.p.z.p. definicja zabudowy bliźniaczej jednoznacznie wpisuje się w przywołaną wyżej charakterystykę tego typu zabudowy i nie ma przekonujących powodów, by wymaganiu związanemu z dopuszczalnością lokalizacji na danym terenie wyłącznie budynków wolno stojących mogło być nadawane znaczenie odmienne od przyjmowanego w praktyce architektonicznej.
Zgodność tejże praktyki z prawem nie powinna przy tym budzić wątpliwości, uwzględniając, że jej źródłem jest treść przepisów prawa budowlanego, w których prawodawca ze względu na potrzebę szczegółowego unormowania - na etapie uchwalania tychże przepisów - zasad realizacji inwestycji w ramach budownictwa ogólnego zdecydował się na zdefiniowanie pojęć budownictwa wolno stojącego, bliźniaczego i szeregowego, odnosząc to pierwsze pojęcie dotyczące domu (budynku) mieszkalnego czytelnie do jego usytuowania niezwiązanego z przyleganiem tego obiektu do innego budynku lub budowli - pkt B.4 lit. a. (Wstęp) załącznika do zarządzenia Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 28 sierpnia 1957 r. w sprawie normatywu urbanistycznego dla niskiego budownictwa mieszkaniowego (M.P. Nr 74, poz. 453) oraz § 3 ust. 2 pkt 1 załącznika do zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. Nr 86, poz. 408).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmowane w praktyce stosowania przepisów prawa budowlanego znaczenie nadawane pojęciu "wolno stojący" należy wiązać z taką właściwością budynku, która wyraża się w jego zlokalizowaniu wyłączającym jego stykanie się z innym obiektem budowlanym (wyłączającym przyleganie obiektów do siebie), co odpowiada znaczeniu przypisywanemu temu wyrażeniu w języku specjalistycznym (por. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 57), jak i pozostaje spójne ze znaczeniem występującym w ogólnym języku polskim (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, tom 5, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 328).
W kontekście, do którego nawiązywały uwagi Sądu I instancji, stwierdzić trzeba, że znaczenie normatywne, jakie powinno być wiązane z dyspozycją § 9 pkt 1 lit. b m.p.z.p., w żaden sposób nie upoważnia do tego, by pojęcie "wolno stojący", które organ planistyczny za ustawodawcą odniósł do typu kształtowania zabudowy terenu, można było łączyć z wymaganiami, które przesądzają o tym, czy budynek stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość. Wymienione przez ustawodawcę w art. 3 pkt 2a p.b. typy zabudowy opierają się na wyróżniku, którym jest wzajemna relacja obiektów ją tworzących (sposób zestawienia budynków ze sobą), co stanowi kategorialnie odmienną płaszczyznę opisu budynku od płaszczyzny, którą wyznacza istnienie odpowiedniego oddzielenia od siebie obiektów, nadającego każdemu z nich "konstrukcyjną samodzielność". O ile budynkiem wolno stojącym może być wyłącznie budynek spełniający wymagania przewidziane w art. 2 pkt 2 p.b., tj. wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundament i dach, o tyle tenże ustrój budowlany jest niewystarczający, by obiekt ten uznać równocześnie za wolno stojący, jeżeli nie towarzyszy dokonywanej analizie ocena tego, czy budynek nie jest ograniczony w przestrzeni innymi obiektami. Zgodzić się tym samym należy z tym stanowiskiem prezentowanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które akcentuje, że "wolno stojący" budynek to budynek samodzielny nie tylko w sensie konstrukcyjno-budowlanym, ale i funkcjonalnym dotyczącym jego niepowiązania w przestrzeni z innymi budynkami albo budowlami (por. wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., II OSK 557/20; wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., II OSK 3053/18; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II OSK 277/18; wyrok NSA z 8 października 2019 r., II OSK 2773/17).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie kontrolowanej sprawy niewystarczające jest dowodzenie, że inwestorzy zachowali wymagany odstęp od budynku mieszkalnego, jeżeli ma on wyłącznie charakter szczeliny dylatacyjnej. Twierdzenie Sądu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku nie można mówić o szczelinie dylatacyjnej, albowiem "dylatacje są stosowane w obrębie jednego obiektu budowlanego, zabudowy szeregowej czy bliźniaczej" pozostaje w całości nieuprawnione. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przerwy dylatacyjne wyznaczają miejsca całkowitego lub częściowego podziału konstrukcji na poszczególne wyodrębnione jej części lub elementy. Posłużenie się dylatacją konstrukcyjną wynika najczęściej z różnej konstrukcji i obciążeniach poszczególnych segmentów obiektu. Poza określeniem miejsca trwałego podziału konstrukcji, stanowiącego element świadomego kształtowania schematu statycznego ustroju, jest ona powszechnie stosowana przy etapowaniu robót budowlanych, gdy poszczególne elementy konstrukcji budowlanej są wykonywane w różnym czasie (por. W. Kiernożycki, M. Lipski, Przerwy dylatacyjne w konstrukcjach żelbetowych, Przegląd budownictwa 2006, nr 12, s. 33 i n.).
Projektowana budowa budynku gospodarczo-garażowego przewidująca jego przyleganie do ściany zewnętrznej wcześniej zrealizowanego budynku mieszkalnego z zachowaniem dwucentymetrowej przerwy dylatacyjnej w żaden sposób nie realizuje wymagania budowy budynku gospodarczo-garażowego w formie wolno stojącej, stąd sporne zamierzenie, jak prawidłowo stwierdził Wojewoda Wielkopolski, po bezskutecznym wezwaniu inwestorów do zmiany w zaznaczonym zakresie rozwiązań projektowanych, musiało zostać uznane za sprzeczne z m.p.z.p., determinując wydanie przez organ decyzji odmownej.
W tych warunkach, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżących skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 23 stycznia 2023 r.
W kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.