II OSK 233/23

II OSK 233/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 281/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 281/22 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. nr KOC/4724/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 281/22, oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 2 grudnia 2021 r., nr KOC/4724/Ar/21, utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z 16 czerwca 2021 r., nr 64/WZ/MOK/2021, ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego nr [...] o wysokości około 3,5 m w postaci dwustronnej tablicy reklamowej mocowanej do fundamentu betonowego na działce nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...], w ramach legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających organów, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.
W skardze kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., poprzez uznanie za prawidłowe wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, w której błędnie określono wymogi jakie należy ustalić w projekcie budowlanym poprzez ich niedostosowanie do przedmiotowej inwestycji, w szczególności poprzez wskazanie wymogów zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy przed uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie.
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez sformułowane wnioski i wskazane naruszenia przepisów prawa.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. dążąc do wykazania, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wolnostojącego nośnika reklamowego (dwustronnej tablicy reklamowej) nr [...], na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] w W., wydanej w ramach postępowania legalizacyjnego toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, była nieprawidłowa i doprowadziła do zaakceptowania decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie przez cały tok postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego kwestionuje bowiem wyłącznie sposób określenia w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, które – jej zdaniem – nie są adekwatne do charakteru sprawy, co błędnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu a quo jest prawidłowe, a sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zdołały go podważyć.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd Wojewódzki słusznie zaakceptował stanowisko orzekających organów administracji wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej analizy urbanistycznej, że możliwe jest wkomponowanie przedmiotowego nośnika reklamowego w ład przestrzenny na objętym analizą terenie. Jak ustalono, dwustronna tablica reklamowa o nr [...], zlokalizowana przy zachodniej granicy działki nr [...], jest nośnikiem małopowierzchniowym, który w przeciwieństwie do wielkoformatowych nie dominuje nad otoczeniem wysokością, nie zaburza ładu przestrzennego miejsca i jest formą pogodzenia obecności nośników reklamowych w przestrzeni publicznej w uporządkowanej korelacji z innymi jej elementami. Ponadto, przedmiotowy nośnik reklamowy nawiązuje kształtem i formą do nośników usytuowanych przy [...], które znajdują się w obszarze analizowanym.
Wbrew zarzutom kasacyjnym sposób określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich dla przedmiotowej inwestycji w zaskarżonej decyzji ani nie odbiega od wymagań normatywnych w tym zakresie, ani nie pozostaje w sprzeczności z istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy, ani nie sprzeciwia się charakterowi legalizowanego obiektu. Wręcz przeciwnie, ujęcie tych wymagań jest adekwatne do charakteru postępowania o warunki zabudowy i etapu procesu inwestycyjno–budowlanego, na jakim są one formułowane. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji podlegającej legalizacji jest ocena, czy dokonana zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego okolicy.
Z przepisów art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wynika, że obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepisy te nie wymagają, aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy miała określać szczegółowe wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, tak jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), zwane dalej rozporządzeniem. Przepis § 2 pkt 7 lit. b rozporządzenia stanowi wskazówkę co do tego, w jaki sposób w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy należy uczynić zadość wymaganiom ochrony interesów osób trzecich. Stosownie do treści przywołanego przepisu wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.
W kontrolowanej decyzji wymagane warunki zostały zawarte. W kwestionowanym przez skarżącą pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, dotyczącym wymagań ochrony interesów osób trzecich wskazano bowiem, że: "w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, d) sposób zabudowy i zagospodarowania działki nie może naruszać interesów prawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich". Określone w ten sposób wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich są prawidłowe i odpowiadają warunkom wynikającym z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p., co powoduje, że zarzut skarżącej w tym zakresie uznać należało za niezasadny.
Należy bowiem podkreślić, że przywołane wymagania mają charakter ogólny i wstępny, adekwatny do charakteru decyzji o warunkach zabudowy, a ich konkretyzacja w sposób odpowiadający charakterowi inwestycji następuje dopiero na dalszym etapie jej przygotowania poprzez przyjęcie w dokumentacji projektowej konkretnych rozwiązaniach mających służyć ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich przed negatywnym oddziaływaniem ze źródeł przykładowo wskazanych w przywołanym wyżej przepisie rozporządzenia. Określenie tych wymagań na etapie warunków zabudowy nie polega na obciążaniu skarżącej Spółki obowiązkami (nakazami, zakazami), ale na wskazaniu ograniczeń na danym terenie związanych z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiącą jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie może mieć charakter jedynie potencjalny. Natomiast szczegółowe rozwiązania techniczne, które pozwolą na zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich określone zostaną dopiero na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego toczącego się przed organem nadzoru budowlanego. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę bądź decyzję legalizacyjną i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie postępowania.
Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Wskazać przy tym należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez inny skład orzekający tego Sądu sformułowane w uzasadnieniu wyroku wydanego w podobnym stanie faktycznym i prawnym w sprawie o sygn. akt II OSK 2622/22, którym oddalono wniesioną przez skarżącą Spółkę skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 359/22, oddającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 listopada 2021 r., nr KOC/5683/Ar/21, utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z 9 sierpnia 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego o nr. [...] w postaci dwustronnej tablicy reklamowej mocowanej do fundamentu betonowego na terenie działce nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...], w ramach legalizacji.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.