II OSK 2329/15

II SA/Łd 319/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2329
art. 63 ust. 2
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Dz.U. 1982 nr 11 poz 81
art. 4, art. 8
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2024 roku sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 22 lutego 2024 roku znak: KO.4116.13.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktu własności ziemi oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 22 lutego 2024 r. znak: KO.4416.13.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, po rozpatrzeniu zażalenia H. W., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Bolimów z 3 stycznia 2024 r. znak: Or.680.1.2024 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy H. W. pismem z 20 grudnia 2023 r. zatytułowanym "odwołanie", złożonym w Urzędzie Gminy w Bolimowie, zaskarżył decyzję - akt własności ziemi z 26 lutego 1976 r. znak [...] wydany przez Naczelnika Gminy w Bolimowie J. P., wnosząc o przyznanie na swoją własność gospodarstwa rolnego po dziadkach Z. i W. W., ponieważ syn J. W. i zięć J. P. nie byli samoistnymi posiadaczami gospodarstwa rolnego na dzień 4 listopada 1971 r. W uzasadnieniu H. W., z powołaniem się na regulacje prawne i wydane przez organy akty administracyjne oraz orzeczenia sądów powszechnych opisał historię gospodarstwa rolnego i załączył szereg dokumentów na potwierdzenie swojej argumentacji. W końcowej części pisma, H. W. stwierdził, że "nie pouczenie strony współspadkobiercy, współwłaściciela spadkobiercy ustawowego art. 1059 kc syna J. W. o sposobie zaskarżenia aktu własności ziemi nie niweczą prawa strony do zaskarżenia orzeczenia (...). Termin ten nie rozpoczyna biegu, ponieważ strona J. W. działał bez adwokata, nie ponosi niezawinionych ujemnych skutków działań i zaniechań Naczelnika Gminy Bolimów o wydaniu aktu własności ziemi J. P. ."
Postanowieniem z 3 stycznia 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy Bolimów, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2329 z późn.zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. W. z 20 grudnia 2023 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w postaci aktu własności ziemi nr [...] z dnia 26 lutego 1976 r., wydanego przez Naczelnika Gminy Bolimów, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z treści pisma wnioskodawcy wynika, iż dotyczy ono wznowienia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie zaistniały jednak przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, gdyż z treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta jednoznacznie nie pozwala na wznowienie postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się H. W., który w zażaleniu wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do sądu spadku z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie przesłanie akt do sądu żalący się traktuje jako działanie przewlekle. Zdaniem H. W., organ pierwszej instancji przekroczył swoje uprawnienia poprzez nie wykonanie - wskazanych przez żalącego się - orzeczeń sądów. W obszernym uzasadnieniu H. W. ponownie opisał historię gospodarstwa rolnego.
W uzupełnieniu zażalenia z 22 stycznia 2024 r. H. W. wyjaśnił, że w jego sprawie chodziło o niezgodne z prawem pouczenie "odwołującego zaskarżenie odwołania od aktu własności ziemi (...) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach". H. W. stwierdził, że próbował przekonać Wójta Gminy i prawnika, że odwołanie należy przekazać do sądu jako drugiej instancji na podstawie art. 8 § 1 ustawy.
Powołanym na wstępie postanowieniem z 22 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że w sprawie bezspornym jest, iż 24 lutego 1976 r. wydany został na rzecz J. P. akt własności ziemi nr [...]. Podstawę prawną wydania aktu własności ziemi stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91). Akt własności ziemi dotyczył gruntów położonych w H. oznaczonych nr działek [...]. Akt własności ziemi z 24 lutego 1976 r., którego wniosek dotyczy, stał się prawomocny i wykonalny, co potwierdza pieczęć na tym akcie. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że akt własności ziemi stał się prawomocny (ostateczny) w dniu 15 lipca 1976 r.
Jak wyjaśnił w dalszej kolejności organ drugiej instancji ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1982 r. Nr 11 poz. 81) przepisem art. 4 uchyliła ustawę o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i przekazała rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego sądom. Stosownie do art. 8 § 1 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności nieruchomości, nie zakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej, podlegają rozpoznaniu w trybie określonym tą ustawą, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Sprawy takie przekazuje się niezwłocznie właściwym sądom. Zgodnie z § 2 tego artykułu, odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach, o których mowa w § 1, przekazuje się właściwym sądom jako drugiej instancji w tych sprawach. Do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Sąd, do którego przesłane zostało odwołanie, może w uzasadnionych wypadkach na posiedzeniu niejawnym wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji terenowego organu administracji państwowej (§ 3). Przepis art. 8 § 4 stanowił, że jeżeli po wejściu w życie niniejszej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy - podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Przepis ten skreślony został ustawą 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwu z dniem 1 stycznia 1992 r.
Zdaniem Kolegium, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do regulacji prawnej zawartej w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw - w brzmieniu pierwotnym, zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Z treści tego przepisu - w ocenie organu drugiej instancji - wynika wprost, że eliminuje on możliwość wzruszania decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy uwłaszczeniowej w trybach nadzwyczajnych. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2329/15 "Na gruncie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przepis ten stanowi wyjątek od wyjątku (wzruszanie ostatecznych decyzji) od zasady trwałości decyzji administracyjnych, czyli powrót do zasady określonej w art. 16 k.p.a. Zastosowanie tej konstrukcji przez ustawodawcę miało na celu, co m.in. podkreśla Trybunał Konstytucyjny w wyroku 22 lutego 2000 r. (sygn. akt. SK 13/99, OTK 2000 r., z. 1, poz. 15), definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy z 1971 r. Niedopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych wydanych po 31 grudnia 1991 r. oznacza, że organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji, zaś taka regulacja jako regulacja ustawowa, jest wiążąca również dla sądu administracyjnego (vide: wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1920/10 i przywołane tamże orzeczenia)".
Odwołując się w dalszej kolejności do brzmienia art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego (podanie wnosi osoba nie będąca stroną) i przedmiotowego (inne przyczyny). Do "innych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania zaliczono w doktrynie sytuację, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie oraz przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 352). Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, gdy strona wystąpi z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, którą w niniejszej sprawie stanowi akt własności ziemi. Poza sporem jest bowiem, że od 1 stycznia 1992 r. obowiązuje ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1491 z późn.zm.), której art. 63 ust. 2 stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3). Z powyższego wynika, że w obecnym stanie prawnym organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji a złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Skoro wymieniony przepis art. 63 ust. 2 ustawy wprowadza zakaz prowadzenia nadzwyczajnych postępowań w stosunku do decyzji - aktów własności ziemi, to istnieje przedmiotowa przeszkoda do prowadzenia takiego postępowania. Stwierdzenie istnienia takiej przeszkody obliguje organ administracji do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. W. zwrócił się o niezwłoczne przekazanie odwołania do właściwego organu - w tym wypadku sądu powszechnego. W skardze jej autor przedstawił szczegółowo historię gospodarstwa rolnego, odwołując się do wydanych w tym przedmiocie aktów administracyjnych oraz orzeczeń sądów powszechnych. Zdaniem skarżącego, organy orzekające w sprawie błędnie potraktowały jego pismo jako wniosek o wznowienie postępowania. Zamiarem skarżącego jest natomiast złożenie odwołania od aktu własności ziemi do sądu cywilnego zgodnie z art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego.
Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Bolimów stwierdził, że zostały one wydane zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący.
Lektura akt sprawy niniejszej pozwala stwierdzić, że spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ prawidłowo potraktował podanie H. W. zatytułowane "Odwołanie", jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zakończonego wydaniem przez Naczelnika Gminy w Bolimowie w dniu 24 lutego 1976 r. aktu własności ziemi J. P. i w rezultacie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Odnosząc się w pierwszym rzędzie do kwestii charakteru podania H. W. z 20 grudnia 2023 r., a mianowicie czy jest ono odwołaniem od aktu własności ziemi, jak chce tego skarżący, czy też jest ono wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem aktu własności ziemi, wyjaśnić należy, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja.
Według art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis ten oznacza, że termin z art. 129 k.p.a. dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona. Jest on bowiem liczony od doręczenia decyzji stronie. W judykaturze oraz w doktrynie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania w postępowaniu odwoławczym. Szukanie w takim przypadku obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu zapewniałoby stronie udział tylko w postępowaniu odwoławczym, a zatem ograniczony udział w ustaleniu stanu faktycznego tylko w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego (vide. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski., 18. Wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, str. 833). A zatem, po uzyskaniu przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu ostateczności, strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Rozstrzygnięcie o tym, w jakim trybie powinno zostać rozpatrzone żądanie konkretnego podmiotu i zweryfikowanie jego twierdzenia o przysługującym mu prawie do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości równoczesnego korzystania z obu trybów, ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. To organ zobligowany jest ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności), czy po tym terminie, a więc po tym, jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak zostało ono zatytułowane (odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek o wznowienie), rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania.
Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że akt własności ziemi z 24 lutego 1976 r. (a nie jak omyłkowo podaje skarżący i organy obu instancji z 26 lutego 1976 r.) znak [...] wydany przez Naczelnika Gminy w Bolimowie stał się prawomocny i wykonalny 26 czerwca 1976 r., o czym świadczy umieszczona na nim pieczęć. Oznacza to, że doręczeń tego aktu dokonano stronom w takim terminie, którego upływ spowodował możliwość jego uostatecznienia się z dniem 26 czerwca 1976 r. Brak w aktach sprawy potwierdzenia dokonanych stronom postępowania doręczeń aktu własności ziemi nie podważa wniosku, że pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie" zostało wniesione już po upływie terminów do wniesienia odwołań od tego aktu przewidzianych dla stron uczestniczących w postępowaniu. Skoro więc 26 czerwca 1976 r. akt własności ziemi stał się prawomocny (ostateczny), to pismo skarżącego z 20 grudnia 2023 r. zatytułowane "odwołanie" dotyczyło decyzji ostatecznej. Analiza wyjaśnień skarżącego przytoczonych w podaniu zatytułowanym "odwołanie" sprowadza się wskazania między innymi, że J. W. nie brał udziału bez swojej winy w postępowaniu oraz został pozbawiony możliwości wniesienia odwołania z uwagi na niedoręczenie uzasadnienia decyzji i stosownego pouczenia o sposobie jej zaskarżenia. Prawidłowo wobec tego organy zakwalifikowały pismo skarżącego z 20 grudnia 2023 r. jako wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nadały mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania (warunkiem zastosowania trybu wznowieniowego jest ostateczność decyzji administracyjnej). W rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Przechodząc następnie do ustalenia, czy organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego podnieść trzeba, że zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2).
Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. W judykaturze sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie podkreśla się, że "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. Katalog sytuacji wypełniających przesłankę niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego z innych przyczyn nie jest zamknięty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2023 r., II OSK 565/20; 27 lipca 2022 r., II OSK 2366/19; 4 grudnia 2023 r., I OSK 2153/22; 27 czerwca 2018 r. I OSK 372/18; 15 grudnia 2020 r. I OSK 1669/20; 25 czerwca 2021 r. I OSK 345/21 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014,). Jeżeli zatem zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, gdy strona wystąpi z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, którą w rozpatrywanej sprawie jest właśnie akt własności ziemi.
Podstawę prawną aktu własności ziemi stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250).
Na mocy art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1982 r., nr 11, poz. 81 - dalej w skrócie "ustawa uchylająca"), ustawodawca z dniem 6 kwietnia 1982 r. uchylił ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91). Rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości przekazane zostało sądom powszechnym.
Zgodnie z art. 8 ustawy uchylającej, sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności nieruchomości, nie zakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej, podlegają rozpoznaniu w trybie określonym tą ustawą, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Sprawy takie przekazuje się niezwłocznie właściwym sądom (§ 1). Odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach, o których mowa w § 1, przekazuje się właściwym sądom jako drugiej instancji w tych sprawach. Do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 2). Sąd, do którego przesłane zostało odwołanie, może w uzasadnionych wypadkach na posiedzeniu niejawnym wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji terenowego organu administracji państwowej (§ 3). Jeżeli po wejściu w życie niniejszej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy - podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi (§ 4).
Wyjaśnić w związku z powyższym trzeba, że ustawa uchylająca wyłączyła właściwość sądów powszechnych co do spraw, które zostały ostatecznie zakończone przed dniem jej wejścia w życie. Dla spraw, które toczyły się przed organem administracji państwowej, zakończonych przed dniem 6 kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu (należy do nich również akt własności ziemi), droga sądowa nie została wobec tego otwarta. Jedyną ingerencję w sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami przewidywał art. 8 § 4 wskazanej ustawy uchylającej, który został następnie skreślony przez art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 589), która weszła w życie 1 stycznia 1992 r.
Na mocy art. 63 ust. 2 i 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu.
Przywołany wyżej przepis art. 63 ust. 2 wprowadza zakaz prowadzenia nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w stosunku do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91). Taką ostateczną decyzją, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), jest właśnie sporny akt własności ziemi.
Wskazane przepisy oznaczają, że po 1 stycznia 1992 r. brak jest prawnych możliwości skutecznego wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką na gruncie rozpatrywanej sprawy jest akt własności ziemi.
Innymi słowy, w obecnym stanie prawnym organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji a złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wprowadzając do obrotu prawnego przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawodawca miał na celu ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o akty własności ziemi, wydane na podstawie ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Interpretując znaczenie użytego w tym przepisie ustawy sformułowania "nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić (vide: wyroki NSA z: 31 sierpnia 2022 r. I OSK 21/21, 6 czerwca 2023 r. I OSK 116/21, 13 grudnia 2017 r. II OSK 640/16).
Dodać trzeba, że kwestia zgodności art. 63 ust. 2 i 3 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. z przepisami Konstytucji RP była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wiążących wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98 (opubl. OTK 2000/1/5) oraz z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (opubl. OTK 2000/4/110) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż cytowany przepis jest zgodny z art. 2, art. 64 , art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. Warto zaznaczyć, że w drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.
Godzi się również zwrócić uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1994 r. III CZP 69/94 (opubl. OSNC 1994/12/233), wedle której po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) sąd jest związany decyzją administracyjną - aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną.
Jak z kolei stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 10 września 1998 r. sygn. akt III CKU 50/98 (Lex nr 1215930) ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) nie daje sądowi możliwości rozpoznawania wniosków dotyczących nieruchomości, co do których przed wejściem w życie tej ustawy wydane zostały prawomocnie akty własności ziemi.
Podsumowując poczynione wyżej rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji prawidłowo zakwalifikowały pismo skarżącego z 20 grudnia 2023 r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym aktem własności ziemi i uwzględniając dyspozycję art. 63 ust. 2 ustawy, trafnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dj