II OSK 2328/21

II OSK 2328/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Rz 119/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-03-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 6 i 8, art. 29 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2a, art. 50 par. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 12
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 119/21 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 119/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], działając na podstawie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "p.bud."), w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), nakazał skarżącemu rozebrać obiekt budowlany - ogród zimowy dobudowany od strony południowo-zachodniej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego o nr [...] na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R., w kierunku granicy z działką A. B., składający się z [...] słupów żelbetowych o wymiarach 26 x 26 cm i wysokości 2,14 m oraz z płyty betonowej o wymiarach zewnętrznych 1,81 m x 4,16 m i gr. 16 cm, wspartej na ww. słupach. Opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. [...]WINB utrzymał powyższą decyzję w mocy, przy czym jako podstawę prawną nakazu rozbiórki wskazał art. 49b ust. 1 p.bud.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę R. M.( skarżący) na powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, że prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzi wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że na działce skarżącego nr [...] od strony granicy z działką nr [...] znajduje się dobudowany do budynku mieszkalnego jednorodzinnego obiekt budowlany w postaci [...] słupów żelbetowych, na których została wsparta płyta betonowa przylegająca bezpośrednio do istniejącej loggii ww. budynku w ten sposób, że istnieje możliwość przejścia z tejże loggii na powyższą płytę. Wykonana płyta miała stanowić zadaszenie "ogrodu zimowego". Sporny obiekt został wykonany w miejscu istniejącego uprzednio "ogrodu zimowego", który pierwotnie powstał jako "szklarnia" (z ustaleń organu wynika, że obiekt ten był tymczasowo użytkowany na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1979 r.). Skarżący dokonał zgłoszenia spornych robót budowlanych [...] czerwca 2019 r., kwalifikując je jako "remont istniejącego ogrodu zimowego (wymiana elementów konstrukcyjnych i wykończenia)". Organy ustaliły ponadto, że w istocie skarżący dokonał rozbiórki starego "ogrodu zimowego" i wykonał nowe fundamenty (istniejące uprzednio fundamenty znajdują się bliżej granicy z działką nr [...]), na których zostały posadowione nowe słupy żelbetowe, które z kolei podpierają nową płytę żelbetową przylegającą do budynku mieszkalnego. Budowa nowego obiektu nie została jednak zakończona, gdyż nie zostały wykonane przeszklenia ścian. Nowe słupy żelbetowe znajdują się w odległości 1,14 m od granicy z działką nr [...] (istniejące uprzednio słupy znajdowały się ok. 20-28 cm bliżej tej granicy), natomiast sam budynek mieszkalny na działce nr [...] jest zlokalizowany w odległości 2,95 m od tej granicy.
Na tle powyższego stanu faktycznego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że objęte zgłoszeniem z [...] czerwca 2019 r. roboty budowlane nie miały charakteru robót remontowych w rozumieniu art. 3 pkt. 8 p.bud., ponieważ nie doszło do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu, lecz do jego rozbiórki i wykonania nowej postaci obiektu pełniącego funkcję "ogrodu zimowego". O takiej kwalifikacji przesądza przede wszystkim fakt, że w terenie pozostały "stare" fundamenty istniejącego uprzednio obiektu, a w miejscu nowych fundamentów skarżący wykonał nowe słupy, a ponadto posadowił na nich nową płytę, łącząc ją bezpośrednio z loggią budynku mieszkalnego. Zmiana lokalizacji istniejącego uprzednio obiektu (warunkowana wykonaniem nowych fundamentów i słupów) uzasadnia wniosek, że treść dokonanego zgłoszenia robót remontowych nie odpowiada charakterowi i zakresowi wykonanych robót, a zatem zgłoszenie budowlane skarżącego zostało dokonane z naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można podzielić oceny prawnej organu odwoławczego, że skarżący dokonał budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, a zatem w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 49b ust. 1 p.bud. Warunkiem zgodności z prawem dokonanego zgłoszenia jest bowiem pełna zgodność charakteru i zakresu planowanych i ujawnionych w zgłoszeniu robót budowlanych z charakterem i zakresem faktycznie wykonanych robót. Skarżący zgłosił w istocie roboty remontowe, pomimo iż roboty remontowe w zakresie obiektu budowlanego z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud. nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. Wykonał natomiast faktycznie roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego oraz budowie nowego obiektu, tj. z oczywistym i intencjonalnym naruszeniem treści zgłoszenia, a więc z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że wykonanie nowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud., nawet na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, i tak doprowadziłoby do naruszenia przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej "war.tech."), gdyż dobudowany do budynku mieszkalnego jednorodzinnego nowy obiekt w postaci "ogrodu zimowego" znajduje się w odległości 1,14 m od granicy z działką nr [...].
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wdrożył postępowanie naprawcze. Organ ten błędnie jednak wskazał w treści postanowienia z [...] czerwca 2020 r. art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud. Prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót budowlanych powinna była opierać się na art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud. Wady orzeczeń organów pierwszej i drugiej instancji nie miały ostatecznie wpływu na prawidłowość końcowego rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie nie było bowiem możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem polegałby przede wszystkim na doprowadzeniu nowego obiektu dobudowanego do budynku mieszkalnego do norm odległościowych wynikających z § 12 war.tech, co byłoby równoznaczne z wykonaniem robót polegających na rozbiórce tego obiektu. Organy nie miały również możliwości orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. nakazu "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego", gdyż w istocie w miejsce poddanego rozbiórce obiektu powstał nowy obiekt. W tej sytuacji jedynym możliwym prawnie rozwiązaniem było orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 p.bud. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego powstałego z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud.
W skardze kasacyjnej R. M. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
a. art. 49b p.bud. poprzez uznanie, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymogów przewidzianych prawem, podczas gdy prace prowadzone przez inwestora miały charakter remontu, docelowo inwestycja miała spełniać parametry dotychczasowego ogrodu zimowego, w chwili wydawania decyzji nie była dokończona, a legalność ogrodu zimowego została stwierdzona pozwoleniem na tymczasowe użytkowanie obiektu z [...] kwietnia 1979 r. Ponadto nakaz rozbiórki "budynku gospodarczego" wybudowanego w roku 1979 został wydany na podstawie "art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.", tymczasem w dacie wejścia w życie tej ustawy nie było rozróżnienia w odniesieniu do samowoli budowlanych, jak to jest obecnie w art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przepis art. 49b został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. i obowiązuje od 11 lipca 2003 r. Odpowiednie stosowanie "starych" przepisów, o którym mowa w art. 103 p.bud. dotyczy więc każdego rodzaju samowoli budowlanej, niezależnie od tego, czy wg stanu obecnego zastosowanie znajduje art. 48, czy art. 49b p.bud. Istotne jest tylko to, aby budowa została zakończona do 31 grudnia 1994 r.
b. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1974 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niedostrzeżeniu rażącego naruszenia prawa spowodowanego wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego "wybudowanego przed 1995 r. na podstawie";
c. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 8 p.bud. poprzez błędne przyjęcie, że prace prowadzone przy ogrodzie zimowym realizują znamiona budowy, podczas gdy dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych prowadzi do wniosku, że prowadzone prace wypełniają znamiona remontu;
d. § 12 ust. 1 war.tech. poprzez jego zastosowanie i oparcie na tej podstawie decyzji, podczas gdy remontowany ogród zimowy użytkowany był dotychczas na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1979 r., umiejscowienie ogrodu zimowego dotychczas nie było kwestionowane przez organy administracji, nie wniesiono na tej podstawie sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącego zgłoszenia, a dokonane prace remontowe nie wpłynęły na zmianę parametrów ogrodu zimowego;
2. przepisów postępowania, tj.:
a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organy z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o arbitralne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że realizowany ogród zimowy spełnia inne parametry niż w zgłoszeniu, w sytuacji gdy organ nie dysponuje dowodami świadczącymi, że dotychczasowa powierzchnia remontowanego ogrodu zimowego była inna, a także w sytuacji gdy remont ogrodu zimowego nie został zakończony, a instalacja przeszkleń wpłynie na zmianę powierzchni ogrodu zimowego, a tym samym będzie on posiadał te same charakterystyczne elementy i parametry jak przed remontem co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, że przedmiotowy ogród zimowy został zrealizowany niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem;
b. art. 15 k.p.a. poprzez zmianę podstawy prawnej przez organ odwoławczy, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności;
c. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej przez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodu zimowego, którego legalność została potwierdzona decyzją z [...] kwietnia 1979 r., a dokonany remont nie wpłynął na zmianę jego parametrów, a także poprzez kwestionowanie ustaleń Prezydenta Miasta R. kwalifikującego zgłoszenie jako remont i niewzięcie pod uwagę, że nie został złożony sprzeciw od ww. zgłoszenia, a tym samym skarżący realizował prace remontowe w przekonaniu o ich zgodności z prawem.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 196 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że w tym samym miejscu przez ponad 40 lat istniała szklarnia użytkowana, jako ogród zimowy (dalej obiekt powoływany jako ogród zimowy). Wykonanie jej remontu było niezbędne ze względu na zły stan techniczny, a zamiarem skarżącego było zachowanie jej substancji w dotychczasowym kształcie. Skarżący dokonał więc odtworzenia stanu pierwotnego, a ustawa daje możliwość stosowania innych wyrobów budowlanych niż pierwotnie. W momencie rozpoczęcia postępowania prace remontowe nie zostały zakończone, a tym samym organy nie mogły określić docelowych wymiarów ogrodu zimowego. W ogrodzie zimowym konieczne jest jeszcze zainstalowanie przeszkleń, co znacznie wpłynie na powierzchnię i kubaturę. Wykonane obecnie elementy nie wykraczają poza obrys dotychczasowej konstrukcji, a tym samym instalacja przegród zewnętrznych doprowadzi do zgodności parametrów inwestycji po remoncie z dotychczasowymi. Organ nie dysponuje żadnym projektem, rysunkami, które pozwoliłyby określić docelowe wymiary, a także wyszczególnić ewentualne nieprawidłowości, które wykluczałyby wykonanie warunków określonych zgłoszeniem. Również pozostawione podwaliny, wskazują, że skarżący nie dokonał rozbiórki dotychczasowej szklarni, a mogą one posłużyć, tak jak dotychczas, do podpory bocznej i czołowej ściany ogrodu zimowego.
Postanowieniem z dnia 4 listopada 2021r. NSA umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak z uwagi na to, że zarzuty procesowe i materialne pozostają ze sobą w związku - zmierzając do wykazania, że skarżący wykonał remont "ogrodu zimowego", a nie nowy obiekt budowlany dobudowany do budynku mieszkalnego jednorodzinnego - zostaną one ocenione łącznie.
Stan faktyczny sprawy jest w istocie niesporny, sporna jest kwalifikacja zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2019 r. ustalono, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny z przyziemiem i strychem, murowany przykryty dachem czterospadowym, usytuowany w odległości 2,95 m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...]. Od strony południowo-zachodniej ww. budynku w kierunku granicy z działką nr [...] wykonano [...] słupy żelbetowe o wymiarach 26 x 26 cm i wysokości 2,14 m, na których wsparta jest płyta betonowa o wymiarach zewnętrznych 1,81 x 4,16 m i gr. 16 cm. Płyta przylega bezpośrednio do istniejącej płyty loggi przedmiotowego budynku. Balustrada loggi jest zdemontowana, w wyniku czego istnieje możliwość przejścia z loggi na wykonaną płytę. Płyta nie posiada balustrady. Istnieje na nią bezpośredni dostęp z loggi, na której została zdemontowana balustrada. W odległości 20-28 cm od obrysu ww. słupów od strony działki nr [...] widoczne są fundamenty pozostałe po rozbiórce istniejącego poprzednio w tym miejscu obiektu. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2020 r. skarżący oświadczył, że powyższą konstrukcję betonową od strony południowo-zachodniej budynku wykonał w czerwcu 2019 r., jako ogród zimowy. Matka skarżącego uzyskała [...] kwietnia 1979r. pozwolenie na użytkowanie obiektu szklarni, który później pełnił funkcje ogrodu zimowego. Konstrukcja szklarni składała się ze ścian wykonanych ze szkła w ramach stalowych, z których cześć otwierała się, oraz z zadaszenia wykonanego z blachy ułożonej na kątownikach i płycie OSB. W rezultacie wykonania nowej konstrukcji betonowej o mniejszych wymiarach zewnętrznych niż istniejący wcześniej w tym miejscu obiekt zwiększyła się odległość od działek nr [...] oraz [...]. Słupy nowej konstrukcji betonowej zostały ustawione na podwalinie o szerokości 20 cm i głębokości 1,2 m. Podwalina wystająca ponad teren o 14 cm została wykonana po obrysie starej konstrukcji wyłącznie od strony południowo-wschodniej. Od strony południowo-zachodniej widoczna jest stara podwalina o szerokości 15 cm, usytuowana 28 cm na zewnątrz od słupów, stanowiących bok ogrodu zimowego od strony działki nr [...]. Stara podwalina widoczna jest również od strony północno-zachodniej. Ma ona szerokość 20 cm i jest usytuowana w odległości 20 cm na zewnątrz od słupów, stanowiących bok szklarni(ogrodu zimowego), od strony działki nr [...]. Odległość płyty betonowej o wymiarach zewnętrznych 1,81 x 4,16 m i gr. 16 cm od granicy z działką nr [...] wynosi 1,14 m.
W dniu [...] czerwca 2019 r. skarżący zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę kwalifikując je jako remont szklarni. Zakres robót ujął jako demontaż ścianek szklanych, rozbiórkę części płyty żelbetowej nad ogrodem (ze względu na zły stan techniczny), rozbiórkę konstrukcji stalowej oraz posadzki ogrodu zimowego, zaizolowanie fundamentów, odtworzenie płyty żelbetowej (zadaszenia ogrodu), montaż konstrukcji aluminiowej wraz z panelami szklanymi (ścianki ogrodu zimowego), zaizolowanie i wykończenie zadaszenia ogrodu zimowego, położenie nowej posadzki w pomieszczeniu (płyty gresowe). W zgłoszeniu wskazał, że zdemontowana konstrukcja ogrodu zostanie odtworzona przy użyciu analogicznych materiałów (zarówno konstrukcyjnych jak i szklanych elementów przegród zewnętrznych). Podczas oględzin stwierdzono, że fundamenty nie zostały zaizolowane, ale wylane nowe, przesunięte w stronę budynku o ok. 20-28 cm w stosunku do starych, widocznych w terenie fundamentów po obiekcie szklarni. Na tych fundamentach zostały wylane słupy żelbetowe, które podpierają nowo wykonaną płytę żelbetową, stanowiącą przykrycie obiektu określonego przez skarżącego, jako ogród zimowy. Prace nie zostały zakończone, ponieważ nie były wykonane przeszklenia ścian. Powstały obiekt ma powierzchnię zabudowy 11,56 m² (2,78 m x 4,16 m).
Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że wyżej opisane roboty budowlane stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.bud., a nie remont jak chce skarżący kasacyjnie. Przywołany przepis stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W wyniku budowy dochodzi bowiem do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości szerokości, czy liczby kondygnacji (por. wyrok NSA z 15 maja 2019 r., sygn. II OSK 1581/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że w miejscu obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania pierwotnie istniał obiekt szklarni, wykorzystywany potem jako ogród zimowy. Stare, widoczne w terenie fundamenty ogrodu zimowego wysunięte były w kierunku działki nr [...] o 20-28 cm w stosunku do fundamentów nowo wylanych, w miejscu nowych fundamentów inwestor wykonał nowe słupy, a ponadto posadowił na nich nową płytę, łącząc ją bezpośrednio z loggią budynku mieszkalnego. W wyniku robot wykonanych w 2019 r. nastąpiła więc rozbiórka dotychczasowego ogrodu zimowego i wykonanie nowego obiektu budowlanego o innym usytuowaniu względem granicy z działką nr [...]. Zrealizowanych robot nie sposób potraktować jako remontu pierwotnie istniejącej szklarni (ogrodu zimowego). Zgodnie z art. 3 pkt 8 p.bud. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wykonanie remontu możliwe jest więc jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.bud. Celem prac remontowych pozostaje odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, niebędące bieżącą jego konserwacją, sprowadzającą się do utrzymania jego w należytego stanu techniczno-użytkowego. Remont nie prowadzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów. Pod pojęciem remontu nie mieszczą się w szczególności roboty budowlane polegające na odbudowie obiektu budowlanego, nawet przy zachowaniu wcześniejszych jego gabarytów (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2280/11), rozbudowie polegającej na zmianie konstrukcji budynku (por. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1906/11), nadbudowie, w wyniku której obiekt budowlany uzyskał inne parametry i wymiary (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 517/1).
Inwestor wykonał więc w 2019r., po rozebraniu dotychczas istniejącego ogrodu zimowego, nowy obiekt budowlany, o czym świadczy wylanie nowych fundamentów, przesuniętych w stronę budynku o ok. 20-28 cm w stosunku do starych, w wyniku czego uległo zmianie usytuowania obiektu, wylanie nowych słupów żelbetowych, które podpierają nowo wykonaną płytę żelbetową, stanowiącą przykrycie obiektu. W dacie zgłoszenia, remont obiektu budowlanego nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a p.bud.). Wykonane przez inwestora roboty budowlane, jak to wyżej wskazano, nie poległy jednak na remoncie istniejącego ogrodu zimowego lecz na wybudowaniu nowego obiektu budowlanego o zmienionym usytuowaniu w stosunku do granicy z nieruchomością sąsiednią, po dokonaniu rozbiórki szklarni użytkowanej od 1979r.
Prawidłowo zatem organy i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że zakres wykonanych robót nie odpowiada treści zgłoszenia: zamiast zaizolowania istniejących fundamentów wylane zostały fundamenty nowe, dodatkowo przesunięte w stosunku do starych. Inne są więc parametry obiektu ujętego w zgłoszeniu i faktycznie zrealizowanego. Dodatkowo trzeba podkreślić, że dokonanie zgłoszenie nie zwalniało inwestora od realizacji obiektu budowlanego zgodnie z przepisami. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że wykonanie nowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud., nawet na podstawie zgłoszenia wskazanego w art. 30 ust. 1 pkt 1 p.bud., i tak doprowadziłoby do naruszenia przepisu § 12 war.tech., ponieważ dobudowany do budynku mieszkalnego nowy obiekt znajduje się w odległości 1,14 m od granicy z działką nr [...], tj. zacznie bliżej niż wymagane 4 m, o których mowa w ww. rozporządzeniu.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.bud. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Sąd pierwszej trafnie uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud., nie zaś art. 50 ust. 1 pkt 4 jak uznał organ I instancji, czy art. 49b p.bud. jak przyjął organ odwoławczy. Roboty budowlane wykonane zostały bowiem z naruszeniem treści zgłoszenia, a więc z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud. W sprawie nie było możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestor chcąc doprowadzić obiekt do stanu zgodności z prawem musiałby zachować normy odległościowe wynikające z § 12 war.tech., co w praktyce oznaczałoby konieczność rozbiórki tego obiektu. Nowe słupy znajdują się bowiem w odległości 1,14 m od granicy z działką nr [...]. Nie było również możliwości orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. nakazu "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego", ponieważ w miejsce poddanego rozbiórce ogrodu zimowego powstał nowy obiekt o innej lokalizacji w stosunku do granicy z nieruchomością sąsiednią.
W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że jedynym możliwym prawnie rozwiązaniem było orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 p.bud. Błędne zastosowanie przez organy art. 50 ust. 1 pkt 4, względnie art. 49b p.bud. nie miało więc wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.
Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, wyjaśnić, należy, że zmiana podstawy prawnej orzeczonej rozbiórki nie narusza zasady dwuinstancyjności. Istotą tej zasady jest bowiem obowiązek organu odwoławczego nie tylko skontrolowania decyzji organu I instancji, ale rozpoznanie sprawy w jej całokształcie po raz drugi. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Skoro organ odwoławczy został wyposażony w kompetencję orzeczenia merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 929/18).
Kwalifikacja wykonanych w 2019r. robót budowlanych jako wykonanie nowego obiektu budowlanego, w sposób sprzeczny ze zgłoszeniem, z naruszeniem norm odległościowych wskazanych w § 12 war.tech., skutkuje uznaniem podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za nieuzasadnione.
Dodać należy, że nie jest zrozumiałe odnoszenie się w zarzutach skargi kasacyjnej do ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, z późn. zm.). Przepisy tej ustawy nie mogły i nie były w sprawie stosowane, ponieważ przedmiotem postępowania był obiekt w całości wybudowany w 2019r., do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 p.p.s.a.