II OSK 2327/22

II OSK 2327/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 18/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-05-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 54
art. 71-73
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 18/22 w sprawie ze skargi K. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 18 czerwca 2020 r. nr XXI/300/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pieczyska" w Jaworznie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. D. na rzecz Gminy Miasta Jaworzna kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 16 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 18/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach") oddalił skargę K. D. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie (dalej: "organ", "Rada") z 18 czerwca 2020 r. nr XXI/300/2020 (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy", "plan") w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pieczyska" w Jaworznie.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części oraz art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że WSA w Gliwicach oddalił skargę pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi (skarg) ze względu na naruszenie przez Radę wskazanych w zarzutach od 1 do 7 - w sposób tam wskazany - art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 7a, art. 10 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 1, art. 15 ust 2 pkt 6 i pkt 9, art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej: "u.p.z.p."), art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020 r. poz. 55; dalej: "u.o.p."), jak również w związku z art. 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez:
- brak wskazania na czym miał polegać interes publiczny przy przyjmowaniu planu miejscowego, który umożliwiał ingerencję w prawo własności - w zakresie w jakim na terenach zieleni oznaczonych w miejscowym planie symbolem 10ZE, który to teren obejmuje nieruchomość skarżącej tj. działkę zabudowaną nr [...], obręb [...] położoną w J. przy ul. [...] ustanawia on zakaz wszelkiej nowej zabudowy, natomiast dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej już istniejącej dopuszcza jedynie remonty i przebudowę mającą na celu utrzymanie jej w należytym stanie technicznym, choć motywem przewodnim skargi był zarzut nadużycia władztwa planistycznego;
- powołanie przez WSA w Gliwicach jako argumentu na aktualność Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna uchwalonego uchwałą Rady z 29 stycznia 2015 r. nr IV/17/2015 (dalej: "studium") okoliczności, że zaskarżoną uchwałą potwierdziła aktualność zasadniczych założeń studium w zakresie kierunków rozwoju, w szczególności kształtowania ładu przestrzennego w zakresie granicy korytarza herpetologicznego jako potrzeby utworzenia wolnej przestrzeni w obszarze ZE, w tym 10ZE opisaną w studium dla obszarów ekologicznych bez zupełnego odniesienia się do pojawiających się zarzutów w niniejszym zakresie jak niedookreślenie granic korytarza, brak stosowania tożsamego kryterium dla nieruchomości sąsiednich, to jest działek nr [...], [...], [...], [...], "[...]", których właściciele nie złożyli nawet uwag i wniosków do projektu planu w sytuacji gdy pojawiły się uwagi innych właścicieli, których nieruchomości zostały objęte planem;
- brak wyjaśnienia, w jaki sposób WSA w Gliwicach doszedł do konkluzji o zgodności planu ze studium, w sytuacji gdy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poza przytoczoną treścią przepisów prawa brak jest ich uzasadnienia faktycznego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy;
2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia dowodowego w przedmiocie powołanych w piśmie z 3 lutego 2022 r. dowodów, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie i rozważenie tych wniosków dowodowych pozwalałoby na stwierdzenie okoliczności skutkujących uwzględnieniem przedmiotowej skargi;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: "u.s.g.") poprzez uznanie, że plan miejscowy, w szczególności jego § 29 ust. 2 i 4 jest zgodny ze studium, a w szczególności z jego § 15 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 8, podczas gdy taka ocena WSA w Gliwicach nie została sformułowana w oparciu o zbadanie zgodności planu miejscowego z całością studium, który to wymóg jest wprost artykułowany w orzecznictwie, zaś wyłącznie na poparcie stanowiska przytoczono przepisy prawa bez realnego i faktycznego odniesienia ich do realiów niniejszej sprawy;
2) błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
a) naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie skarżonej uchwały mimo niezgodności miejscowego planu z ustaleniami studium, w szczególności w zakresie wprowadzonego do planu całkowitego zakazu nowej zabudowy dla terenu zakwalifikowanego jako tereny zieleni oznaczone symbolem ZE;
b) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 5 pkt 21 o.p. poprzez wprowadzenie zasad zagospodarowania terenu zieleni sprzecznych w swojej istocie z definicją terenów zieleni i ich charakterystyką;
c) naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie granic terenu zieleni oznaczonego symbolem ZE (10ZE) - (brak wartości granicznej minimalnej jak i górnej umożliwiającej określenie powierzchni terenu wyłączonego spod zabudowy), mimo istnienia obiektywnej potrzeby w tym zakresie;
d) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7a i art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie uwarunkowań studium mimo braku analiz środowiskowych uzasadniających potrzebę ochrony środowiska na obszarze oznaczonym symbolem 10ZE oraz brak określenia w studium (a w następstwie tego również w planie miejscowym) obszaru terenów oznaczonych symbolem 10ZE mającego służyć ochronie środowiska;
e) uchwalenie miejscowego planu w zakresie objętym skargą z pominięciem słusznego interesu obywateli oraz z zastosowaniem środków nieadekwatnych do okoliczności sprawy, co pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części planu miejscowego, to jest w zakresie w jakim na terenach zieleni oznaczonych w miejscowym planie symbolem 10ZE, który to teren obejmuje nieruchomość skarżącej tj. działkę zabudowaną nr [...], obręb [...] położoną w J. przy ul. [...] ustanawia on zakaz wszelkiej nowej zabudowy, natomiast dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej już istniejącej dopuszcza jedynie remonty i przebudowę mającą na celu utrzymanie jej w należytym stanie technicznym; ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; nadto zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
3. Pismem z 10 października 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
4.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutów naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gliwicach oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Dodać przy tym należy, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdyby w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22 oraz wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1612/22 - CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi.
4.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowody w postaci kopii decyzji administracyjnych dotyczących procesu inwestycyjnego na działce nr [...] nie miały znaczenia dla oceny legalności kwestionowanych rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale (tj. w zakresie terenu 10ZE), a uzasadnionych potrzebą ochrony środowiska.
4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyli zarzuty niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20 oraz wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 452/24 - CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2815/20, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że według rysunku Studium południowa cześć działki skarżącej położona jest na terenie ZE (obszary zieleni o funkcji ekologiczno-krajobrazowej) oraz w obszarze wymagającym ochrony walorów krajobrazowych oraz zachowania ciągłości między ekosystemami w skali lokalnej, pozostała część działki znajduje się zaś na terenie MU (obszary zabudowy mieszkaniowo-usługowej niskiej). Z rysunku A13 Studium wynika również, że wzdłuż cieku K. przebiega korytarz herpetologiczny (jego granice określono również na mapie stanowiącej element opracowania ekofizjograficznego). Wprowadzenie na części działki skarżącej, oznaczonej w planie miejscowym jako teren 10ZE, zakazu zabudowy, nie narusza postanowień Studium, wpisuje się bowiem zarówno w ogólne zasady zagospodarowania tego terenu przewidziane w Studium (zob. § 15), jaki i zasady ochrony przyrody przewidziane w Studium (s. 125-133). W tym miejscu należy podkreślić, że w studium nie musi być wprost przewidzianego zakazu zabudowy, aby wprowadzić go następnie w planie miejscowym (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy obowiązek wprowadzenia takiego zakazu na terenie 10ZE wynika zresztą jasno ze Studium, jeżeli uwzględni się m.in. pkt 4.8 Studium (s. 117). Zgodnie z tym postanowieniem, dotyczącym terenów ZE, istniejąca zabudowa, w tym mieszkaniowa, może podlegać rozbudowie lub nadbudowie w granicach istniejącej działki budowlanej, a także uzupełnieniu o garaże i obiekty gospodarcze. W postanowieniu tym chodzi o istniejącą zabudowę na terenie ZE, a nie zabudowę istniejącą, jak w przypadku skarżącej, na terenie MU. Podsumowując, konkluzja WSA w Gliwicach co do zgodności zaskarżonego planu miejscowego ze Studium uwzględniała całokształt postanowień Studium, a nadto wykładnia spornych postanowień Studium uwzględniała również takie podstawowe wartości, jak ochrona środowiska (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP).
4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące nadużycia władztwa planistycznego, tj. zarzuty naruszenia m.in. art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
4.8. Odnosząc się do tych zarzutów należy przypomnieć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21 - CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 - CBOSA). Dodać należy, że w świetle zasady władztwa publicznego, a także zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP), to rada gminy, a nie organ nadzoru lub sądy administracyjne, jest powołana do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Ingerencja sądu jest tu zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy dane rozwiązanie planistyczne istotnie narusza prawo. Sąd administracyjny nie może natomiast oceniać spornych rozwiązań planistycznych pod kątem celowości (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1101/20; wyrok NSA z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1381/24; wyrok NSA z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1879/22 – CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23, CBOSA). Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA).
4.9. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że zarówno wyznaczenie na niezabudowanej części działki skarżącej, graniczącej z ciekiem K., terenu zieleni o funkcji ekologicznej (10ZE), a także wynikającego z takiego przeznaczenia terenu zakazu zabudowy, nie było arbitralne, ale wynikało z walorów przyrodniczych i krajobrazowych tego terenu. Odwołać należy się tu do przywołanych już wyżej ustaleń Studium oraz opracowania ekofizjograficznego, a także, przywołanego również w zaskarżonym wyroku, stanowiska organów odpowiedzialnych za ochronę wód. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rysunek planu nie nasuwa wątpliwości co do granic terenów 10ZE oraz 2MN, które określają przeznaczenie planistyczne działki skarżącej (co determinuje również bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., który nie został zresztą rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada wyważyła prawo własności skarżącej oraz potrzeby ochrony środowiska (oprócz już przywołanych wyżej art. 5 i 74 Konstytucji RP zob. art. 71-73 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54), przeznaczając większą część działki skarżącej, na której jest już zlokalizowany budynek, pod zabudowę mieszkaniową (2MN). W ramach procesu ważenia wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powinien się kierować m.in. takimi podstawowymi zasadami ochrony środowiska, jak zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasada prewencji i ostrożności (art. 6 p.o.ś. w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU; por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1165/22 oraz wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 452/24 - CBOSA). Pamiętać przy tym należy, że w świetle ogólnych zasad kontroli legalności aktów planowania przestrzennego (zob. pkt 4.8 powyżej), ingerencja sądu administracyjnego w sferę dyskrecjonalnej władzy jednostki samorządu terytorialnego realizującej władztwo planistyczne jest możliwa tylko wówczas, gdy granice tego władztwa zostały w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości, przekroczone. Sytuacja taka nie zachodzi w realiach niniejszej sprawy.
4.10. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia zasady równości. Po pierwsze, w ramach skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. sąd administracyjny dokonuje oceny legalności przeznaczenia planistycznego w granicach interesu prawnego strony skarżącej. Tym samym sąd nie jest uprawniony do oceny, czy przeznaczenie planistyczne innych działek nie narusza prawa w kontekście nie objęcia tych działek identycznymi zasadami zagospodarowania jak działka strony skarżącej. Po drugie, samo sąsiedztwo nieruchomości nie determinuje jeszcze konkluzji, że mamy do czynienia z identycznymi terenami, wobec których powinny być ustalone w planie miejscowym dokładnie takie same parametry urbanistyczne i architektoniczne. Każda nieruchomość jest, co do zasady, inna, m.in. w aspekcie jej parametrów przestrzennych (m.in. wielkość, lokalizacja, kształt, dotychczasowe zagospodarowanie) oraz sytuacji prawnej (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1856/23, CBOSA). Po trzecie, jeżeli interes publiczny, w tym potrzeba ochrony środowiska, uzasadniają wprowadzenie określonych ograniczeń na działce skarżącej, to okoliczność, że podobne ograniczenia nie zostały wprowadzone na nieruchomościach, które skarżąca uznaje za podobne, nie skutkuje tym, że potrzeba ochrony wspomnianego interesu publicznego w odniesieniu do działki skarżącej przestaje być aktualna. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że działki sąsiednie po stronie zachodniej zostały również w części przeznaczone pod tereny ZE. W ramach niniejszego postępowania sądy administracyjne nie były natomiast uprawnione do formułowania wiążących ocen prawnych co do tego, czy ograniczenie granic korytarza ekologicznego co do niektórych, zresztą nielicznych, działek zlokalizowanych wzdłuż cieku K., nastąpiło zgodnie z prawem.
4.11. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 5 pkt 21 u.o.p. Po pierwsze, definicja "terenów zieleni" zawarta w art. 5 pkt 21 u.o.p. została wprowadzona na potrzeby regulacji zawartych w ustawie o ochronie przyrody i nie stoi ona na przeszkodzie przyjmowaniu w planach miejscowych, których podstawą uchwalania jest u.p.z.p., własnych definicji dotyczących terenów podlegających ochronie z uwagi na walory środowiskowe m.in. w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. art. 71-73 p.o.ś. Po drugie, sporne postanowienie planu miejscowego nie posługuje się terminem "teren zielni", ale terminem "teren zieleni o funkcji ekologicznej", co do którego obowiązują zasady zagospodarowania określone w § 29 Uchwały.
4.12. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.
4.13. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.