II OSK 2326/18

II OSK 2326/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 325/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-04-17
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 22 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Tezy
Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 Ppsa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 325/18 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie ujęcia budynku położonego przy ul. [...] w Warszawie w gminnej ewidencji zabytków, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 325/18 oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy pod numerem [...] w części [...] załącznika do zarządzenia - obiektu [...] przy ul. [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.2. Skarżąca spółka (użytkownik wieczysty nieruchomości przy ul. [...]) pismem z [...] marca 2015 r. wezwała Prezydenta m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy.
1.3. Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na to wezwanie odmówił usunięcia spornego obiektu z gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że niezbędna analiza odnośnie budynku przy ul. [...] została przeprowadzona i udokumentowana. Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków zarządzeniem z [...] lutego 2015 r. nastąpiło w uzgodnieniu z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 lutego 2015 r.), tym samym ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków zostało dokonane zgodnie z treścią art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., dalej: uozoz).
1.4. Skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. zarządzenie w części dotyczącej ujęcia w tej ewidencji budynku przy ul. [...].
1.5. Sąd Wojewódzki wyrokiem z 10 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1490/15, stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lutego 2015 r. w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy w załączniku do zarządzenia obiektu ww. budynku biurowego.
Ocenił, że wydanie skarżonego zarządzenia było niezgodne z art. 3 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków.
1.6. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1417/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W jego uzasadnieniu stwierdzono, że kontrola zaskarżonego zarządzenia została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta polegała na nieprawidłowym, jak również niewyczerpującym wyjaśnieniu podstaw twierdzenia, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 3 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz oraz przyjęcie oceny, że dokonanie wpisu do ewidencji zabytków obiektu przy ul. [...] stanowiło dowolne działanie organu. Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i nie wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla jej rozstrzygnięcia oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze.
1.7. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r. oddalił skargę spółki uznając, że zarządzenie nie jest dotknięte istotnymi naruszeniami, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Działania organu nie można uznać za dowolne. Zostało ono oparte na analizie wyspecjalizowanej komórki urzędu miasta, udokumentowanej ww. notatką, w uzgodnieniu z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (pismo z 2 lutego 2015 r.).
2. Skarżąca spółka wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniach przepisów postępowania: art. 141 § 1 i 4 w zw. z art. 151 i art. 147 § 1, art. 153, art. 133 § 1, art. 54 § 2, art. 3 § 1, art. 160 w zw. z art. 162, art. 106 § 3, art. 151 i art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: Ppsa). Przy czym powiązano naruszenie przepisów postępowania z art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz przepisami uozoz, § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661, dalej: rozporządzenie) oraz art. 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zw. z § 18 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy przepis ten nie został naruszony; art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. art. 3 ust. 1 i 2 uozoz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że porozumienie z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zostało dokonane w sposób prawidłowy; art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. art. 3 ust. 1 i 2 uozoz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obiekt wypełnia przesłanki uznania za zabytek w rozumieniu ustawy, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na wyciągnięcie tego rodzaju wniosków, art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 uozoz w zw. z art. 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z § 18 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie, iż ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków wymaga jakiekolwiek analizy potrzeb uzasadniających taką decyzję oraz udokumentowania jej w uproszonej formie oznacza, że analiza ta może być jednostronna, dowolna i wybiórcza, podczas gdy stwierdzenie "jakakolwiek analiza" interpretować należy, iż powinna się ona opierać na wyczerpujących danych zgromadzonych przez organ, zgodnie z § 18 rozporządzenia, wskutek czego, mając na względzie ograniczenie prawa własności analiza ta powinna być przeprowadzona w sposób sumienny i rzetelny; art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 ust.1 i 2 uozoz w zw. z art. 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest stwierdzenie, iż notatka K. G. z dnia [...] stycznia 2015 r. w stosownym zakresie odnosi się do wartości historycznych i naukowych spornego budynku i zawiera dane uzasadniające wskazania przyjęcie wartości zabytkowej budynku przy ul [...]; art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 uozoz poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wójt, burmistrz prezydent miasta jest organem specjalistycznym posiadającym wiedzę i doświadczenie wystarczające do tego, by samodzielnie ustalić przesłanki uznania obiektu za zabytek w świetle art. 3 ust. 1 uozoz, w sytuacji gdy charakter zabytkowy obiektu nie jest oczywisty, podczas gdy organ ten nie jest organem ochrony konserwatorskiej i nie sposób przypisać mu takich uprawnień; art. 13 ust. 1 uozoz poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wybiórczym odwołaniu się do przyjętej w orzecznictwie wykładni w zakresie możliwości uznania okoliczności związanych z osobą twórcy za przesłankę umożliwiającą przypisanie obiektowi wartości historycznych i przyjęcie, że jest to samodzielna przesłanka wystarczająca do uznania obiektu za zabytek.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na toczące się w Trybunale Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. P 12/18 zainicjowane pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z 20 maja 2019 r, zawiesił postępowanie kasacyjne.
4. Postanowieniem z 26 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w oparciu o art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa z uwagi na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18 rozstrzygnął zadane pytanie prawne, tym samym ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie niniejszego postępowania.
5. Organ na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, powołując się opinię prawną [...] H. I. złożoną do akt sprawy II OSK 1765/17.
6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
6.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (postanowienia NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w uozoz, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 Ppsa przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.
6.3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału, postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.
6.4. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć co podkreśla organ odwołując się do opinii prawnej – ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023).
6.5. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że Prezydent m. st. Warszawy dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział strony skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku (użytkownik wieczysty gruntu) nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Z tych przyczyn Naczelny Sad Administracyjny uznał za konieczne uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu.
6.6. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz w oparciu o art. 146 § 1 Ppsa orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta m. st. Warszawy. Na podstawie art. 207 § 2 i art. 206 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.