II OSK 2321/22

II OSK 2321/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 744/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-05-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 25 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 744/21 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr IFXIV.7840.9.5.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w kwestii decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., sygn. II SA/GI 744/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w kwestii decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. O. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
1. art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesów skarżącego w postaci odmowy przyznania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie "zatwierdzenia projektu budowlanego", gdzie jako projektant projektu budowlanego ma on rzeczywisty interes prawny w tym postępowaniu. W orzeczeniu miało miejsce zastosowanie błędnej, w tym przypadku, interpretacji literalnej art. 28 ustawy Prawo budowlane wbrew art. 28 k.p.a. Powszechną wiedzą jest, iż projektanci występują jako strony w szeroko pojętych procesach budowlanych. Co za tym idzie decyzja o "zatwierdzeniu projektu budowlanego" jest wynikiem pracy projektanta i ewentualna ochrona wykonanej pracy stanowi interes prawny, który to nie został uznany w zaskarżonym wyroku doszło w nim do powołania się na literalną wykładnię wspomnianego art. 28 ustawy Prawo budowlane, która nie może mieć miejsca w przedmiotowej sprawie,
2. art. 11 p.p.s.a. naruszając zasadę prawdy obiektywnej postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpatrzył zarzutu dotyczącego wywołania czynu zagrożonego karą w wyniku "zatwierdzenia planu budowlanego" pomimo przedstawionych w skardze uzasadnionych przesłanek. W dniu 20 lipca 2022 r. wydany został wyrok, który potwierdza zasadność tych zarzutów w związku z czym całe niniejsze postępowanie było i jest w pełni zasadne.
Z uwagi na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania. Wniósł także o wystąpienie do Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] o przesłanie akt sprawy o sygnaturze [...] celem przeprowadzenia dowodu co do popełnienia przestępstwa w związku z uzyskanym "zatwierdzeniem projektu budowlanego", oraz by NSA podjął uchwałę zawierającą rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego - a to czy projektant powinien posiadać przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rola projektanta w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego nie jest inna, niż w szeroko rozumianym procesie budowlanym. Skoro projektant może występować w procesach budowlanych jako strona, to niewątpliwie takie uprawnienie przysługuje mu również w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego jako podmiotu mocno związanego z jego powstawaniem.
Mając to na uwadze należy dojść do wniosku, że projektanci jako grupa zawodowa w praktyce są stroną postępowań w sprawach o "zatwierdzenie projektu budowlanego", ponieważ niejako ma to już od dawna miejsce pomimo braku uwzględnienia ich w przepisach.
Oczywistym celem zawężenia kręgu podmiotów mogących występować jako strona w postępowaniu w sprawie "zatwierdzenia projektu budowlanego" było ograniczenie występowania w sprawie osób, które mogły w nieuzasadniony, złośliwy sposób blokować realizację inwestycji. Jednakże na podstawie niniejszej sprawy uzasadnionym wydaje się być rozszerzenie kręgu podmiotów o projektanta, który jest autorem projektu budowlanego celem zabezpieczenia również jego interesów.
Zaznaczyć trzeba, że proces jakim jest "zatwierdzanie projektu budowlanego" polega na sprawdzeniu przedkładanego projektu w główne mierze pod względem formalnym, nie zaś merytorycznym. Co za tym idzie zatwierdzony został wadliwy projekt, bowiem faktycznym autorem jest skarżący.
Podkreślił, że w dniu 20 lipca 2022 r. wydane zostało orzeczenie w sprawie o sygn. akt [...], które dotyczyło przestępstwa plagiatu projektu budowlanego, który to następnie zatwierdzony został zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta [...]. Uznano w nim wspólnika [...] - za winnego. Co za tym idzie, "zatwierdzony projekt budowlany" stanowi plagiat oryginalnego dzieła skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej.
Nie został naruszony przez Sąd I instancji art. 32 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie sądowoadministracyjne i administracyjne są dwoma odrębnym postępowaniami. W postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej rozstrzygają w formie władczej konkretne sprawy różnych dziedzin życia społecznego. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonywana jest sądowa kontrola zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności. Oba te postępowania prowadzone są na podstawie odrębnych procedur. Nie jest w związku z tym prawidłowe formułowanie zarzutu naruszenia art. 32 p.p.s.a. w sytuacji, gdy to w postępowaniu administracyjnym odmówiono potraktowania wnioskodawcy jako strony. Naruszenie tego przepisu byłoby uzasadnione, gdyby to sąd administracyjny odmówił przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co zaś oczywiście w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Sąd I instancji nie naruszył również art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a.
Przypomnieć należy, że skarżący domagał się uznania go za stronę postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta [...]
nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę, podnosząc, że jest autorem projektu, którego dotyczyła zakwestionowana przez niego decyzja organu I instancji.
Należy mieć na uwadze, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym (interes prawny) jest ustalany według norm prawa materialnego. Wobec tego mieć w sprawie interes prawny oznacza, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.
Niewątpliwie pozytywna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę daje uprawnienie inwestorowi do realizacji określonych robót budowlanych ale również oddziałuje na prawa osób trzecich. Dlatego też, na mocy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poza inwestorem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru odziaływania zdefiniowano w art. 3 pkt 20 przywołanej ustawy, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (lub według nowego brzmienia ww. przepisu - ograniczenia w zabudowie tego terenu).
Przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 z jednej więc strony gwarantują ochronę interesu prawnego podmiotów (właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców), których prawo do zagospodarowania nieruchomości zostaje ograniczone na podstawie odrębnych przepisów w związku z projektowanym obiektem budowlanym, z drugiej natomiast, w celu usprawnienia procesu inwestycyjnego, doprecyzowują, kto ma interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stanowią więc lex specialis wobec art. 28 k.p.a., w związku z czym nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2146/17).
Dla projektanta ustawodawca przewidział rolę uczestnika jednak nie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, lecz wyłącznie w procesie budowlanym (art. 17 pkt 3 Prawa budowlanego). Między tymi postępowaniami nie można postawić znaku równości, ponieważ dotyczą zupełnie innych faz prowadzenia i przygotowania inwestycji. Rola projektanta została wyznaczona przepisami m.in. art. 20 i 21 Prawa budowlanego i polega generalnie na opracowaniu projektu budowlanego. Upoważnia go także do wstępu na teren budowy i żądania, wpisem do dziennika budowy, wstrzymania robót budowlanych w razie stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia czy wykonywania ich niezgodnie z projektem. Projektant, z mocy ustawy Prawo budowlane jest kluczowym uczestnikiem procesu inwestycyjnego, jednak działa on zawsze w imieniu i na rzecz inwestora. Przesądza o tym także art. 20 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, iż do podstawowych obowiązków projektanta należy sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub organu administracji architektoniczno-budowlanej (...). Jego prawa i obowiązki, mają jednak charakter nieprocesowy i nie mogą kreować dla wskazanego podmiotu statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaprojektowanego obiektu. W związku z powyższym stwierdzić należy, że projektant nie dysponuje własnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r., sygn. II OSK 3/18). Ponadto gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było uznanie projektanta za stronę postępowania w przedmiocie m.in. zatwierdzenia projektu budowlanego, to odpowiednie rozwiązania zawarłby w ustawie. Skoro jednak ustawodawca postanowił wręcz zawęzić grupę podmiotów, której przysługuje przymiot strony, w takim postępowaniu nie jest dopuszczalne, wbrew woli ustawodawcy, stosowanie wykładni rozszerzającej, która pozwoliłaby przyznawać przymiot strony innym podmiotom.
Sąd wojewódzki nie naruszył również art. 11 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Ustalenia takiego wyroku muszą mieć bezpośredni związek ze sprawą i jej uczestnikami. Nie można uznać by wyrok sądu karnego w sprawie dotyczący plagiatu projektu budowlanego, w jakikolwiek miał bezpośredni związek ze sprawą i tym samym wpływ na jej wynik, skoro przepisy prawa materialnego nie przyznają projektantowi przymiotu sprawy postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego.
Dlatego NSA nie uznał za konieczne wystąpienie do Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] o przesłanie akt sprawy karnej.
Nie ma również podstaw do wystąpienia w pytaniem prawnym do składu powiększonego NSA. Mogłoby to mieć miejsce w sytuacji gdyby stosowanie przepisów prawnych wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych lub zagadnienie prawne budziło poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 15 § 1 pkt 1, 2 p.p.s.a.). Natomiast orzecznictwo sądowe jednolicie wskazuje na brak przymiotu strony projektanta w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, również zagadnienie to nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie.
Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.