II OSK 2319/24

II OSK 2319/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Mirosław Gdesz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 323/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-06-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 2 pkt 7,  art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 323/24 w sprawie ze skargi B.P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Jeziora S. oraz ulic: S. i D. w S." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.P. na rzecz Rady Miejskiej w S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 323/24, oddalił skargę B.P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Jeziora S. oraz ulic: S. i D. w S.".
Skargę na powyższą uchwałę wniosła B.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] S., położonej przy ul. S., jako wydaną z naruszeniem:
1. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"), przez naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. i przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, jak również naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, równości oraz ochrony prawnej własności poprzez przeznaczenie nieruchomości skarżącej, w skarżonym MPZP, pod zabudowę usługową – usługi sportu i rekreacji;
2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym rozpoznania uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego przez skarżącą i nierozważenie, że przeznaczenie wszystkich nieruchomości znajdujących się wzdłuż ulicy S., po obu jej stronach, określone zostało jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna albo zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługowa, podczas gdy nieruchomość skarżącej została przeznaczona pod zabudowę usługową – usługi sportu i rekreacji, w sytuacji, w której bezsprzecznie Gmina S. ma potrzeby ustalania przeznaczenia nieruchomości na funkcję mieszkaniowo-usługową.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty i wyjaśniono, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, która położona jest na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego planu. Ponadto, w związku z przyjęciem wskazanych funkcji dla tego terenu, skarżąca nie może od momentu wejścia w życie planu uzyskać pozwolenia na budowę jakiegokolwiek obiektu, wskutek czego ma ograniczoną możliwość zabudowy na swojej działce.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że przeznaczenie nieruchomości skarżącej uwzględnione w skarżonej uchwale jest spójne z ustalonym w studium kierunkiem zagospodarowania tego obszaru pod tereny zieleni naturalnej. Co więcej, zaskarżona uchwała dodatkowo rozszerza możliwość zainwestowania przez wprowadzenie na terenie oznaczonym jako US innych funkcji, tj. zabudowy usługowej sportowo-rekreacyjnej. Studium dopuściło taki wariant, o ile teren objęty zmianą nie przekracza 50 % powierzchni terenu objętego planem, a przyjęte rozwiązania będą uzasadnione aktualnymi potrzebami. W ocenie organu właśnie funkcje zabudowy usługowo-rekreacyjnej spełniają te wymagania, zwłaszcza biorąc pod uwagę przyjęte ustalenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i ustaloną maksymalną powierzchnię zabudowy czy też linie zabudowy.
Organ podkreślił także, że teren oznaczony jako "US" nie jest terenem ogólnodostępnym, a zatem nie ma stanowić terenu publicznego, w związku z czym istnieje możliwość jego komercyjnego wykorzystania, a co za tym idzie – sprzedaży.
W ocenie organu nie przekroczono władztwa planistycznego, ani nie naruszono zasady proporcjonalności w zakresie wyważenia interesu publicznego i prywatnego przy uchwalaniu planu miejscowego. Okolice jeziora w każdej gminie są naturalną przestrzenią do lokalizacji zabudowy sportowej i rekreacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga okazała się niezasadna.
Sąd zaznaczył, że zaskarżony plan jest zgodny z założeniami studium, które na obszarze nieruchomości skarżącej przewidywało tereny zieleni naturalnej (Z), których ustalenie miało na celu zaspokojenie funkcji krajobrazowych, oddzielając obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej. Zaskarżona uchwała dodatkowo rozszerza możliwość inwestycji na terenie nieruchomości skarżącej przez wprowadzenie na terenie oznaczonym jako US innych funkcji, tj. zabudowy usługowej sportowo-rekreacyjnej.
Ponadto, Sąd zaznaczył, że zaskarżone postanowienia planu nie naruszają zasady proporcjonalności oraz zasady równości, ponieważ opierają się na prawidłowym wyważeniu interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącej, a tym samym stanowią uprawnioną ingerencję organu planistycznego w prawo własności skarżącej. Ustalone zaskarżonym planem przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod tereny zabudowy usługowej – usług sportu i rekreacji, jest prawnie uzasadnione i służy zaspokojeniu interesu publicznego z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącej. Nie było ono wynikiem nadużycia władztwa planistycznego gminy, a zatem nie skutkowało również naruszeniem zasady proporcjonalności. Analiza rysunku planu potwierdza, że funkcją wiodącą w obszarze opracowania planu są tereny zabudowy mieszkaniowej. Wobec rozwoju takiej zabudowy niezbędne było zatem – w tym stosownie do wskazanych wcześniej założeń studium – zabezpieczenie na tym obszarze terenów zieleni, które mogą pełnić funkcję terenów rekreacyjno-sportowych dla rozwijającej się jednostki urbanistycznej i jej mieszkańców.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
1. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. i przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, jak również w zakresie wykładni zasad proporcjonalności, równości oraz ochrony prawnej własności przez przeznaczenie nieruchomości skarżącej, w skarżonym MPZP, pod zabudowę usługową – usługi sportu i rekreacji podczas gdy wszystkie inne nieruchomości na ulicy, której dotyczy plan zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową;
2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię w zakresie dotyczącym rozpoznania uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego przez skarżącą i nierozważenie, że przeznaczenie wszystkich nieruchomości znajdujących się wzdłuż ulicy S., po obu jej stronach, określone zostało jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, albo zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługowa, podczas gdy nieruchomość skarżącej została przeznaczona pod zabudowę usługową – usługi sportu i rekreacji, w sytuacji, w której bezsprzecznie Gmina S. ma potrzeby ustalania przeznaczenia nieruchomości na funkcję mieszkaniowo-usługową.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w S., w imieniu której działa Burmistrz Miasta i Gminy S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w wysokości przewidzianej przepisami prawa. W uzasadnieniu zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Oba zarzuty błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak też art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Zgodnie za art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Zważywszy na dyrektywę wynikającą z przytoczonego przepisu, organ planistyczny nie mógł przeznaczyć działki należącej do skarżącej kasacyjnie pod zabudowę mieszkaniową, skoro działka ta w ustaleniach studium została oznaczona symbolem Z – tereny zieleni naturalnej. O zachowaniu przez organ planistyczny zasady proporcjonalności przy dokonywaniu ustaleń dotyczących działki skarżącej kasacyjnie świadczy przeznaczenie należącej do niej nieruchomości pod tereny zabudowy usługowej – usług sportu i rekreacji, przy wykorzystaniu postanowienia zawartego w II tomie studium (1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu 1.1. Ogólne kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy), które dopuszcza odstąpienie od funkcji podstawowej dla danego terenu na rzecz odmiennych ustaleń przy zastrzeżeniu między innymi zachowania funkcji podstawowej co najmniej w 50 % powierzchni terenu objętego planem oraz niekolizyjności odmiennego zagospodarowania terenu względem funkcji podstawowej. Przyjęte w planie przeznaczenie nieruchomości pod tereny zabudowy usługowej – usług sportu i rekreacji odpowiada wymogom niekolizyjności, przez którą w studium rozumie się "takie zagospodarowanie, które pozwala na funkcjonowanie obok siebie różnych funkcji w sposób bezkonfliktowy, a także niepowodujący obniżenia standardów środowiska oraz obniżenia jakości przestrzeni oraz jakości życia mieszkańców, itp." (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Tom II Kierunki, s. 7), koreluje bowiem z funkcją podstawową, jaką jest zieleń naturalna.
W świetle powyższego niezasadne stają się również zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, które przewidują odpowiednio: uwzględnianie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz możliwości ograniczania własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona jej istoty, a które miałyby prowadzić do naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika między innymi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Nie sposób też uznać, że ocena przez Sąd I instancji zaskarżonych ustaleń planu prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości w kontekście przeznaczenia sąsiednich działek pod zabudowę mieszkaniową, w sytuacji gdy działki te zostały zabudowane przed uchwaleniem planu miejscowego w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy, przy wydawaniu których organ nie był związany ustaleniami studium, albowiem ustalenia te nie mogą stanowić podstawy prawnej aktu stosowania prawa, jakim jest decyzja administracyjna (w tym przypadku decyzja o warunkach zabudowy), która kształtuje sytuację prawną jej adresata pozostającego poza systemem władzy publicznej.
Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną uchwałę w związku z wniesieniem skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm), dokonuje oceny jej legalności w granicach naruszonego interesu prawnego skarżącej, o którym mowa w tym przepisie. Nie jest zatem uprawniony do oceny zgodności przeznaczenia działek nienależących do skarżącej kasacyjnie z ustaleniami obowiązującego studium.
Z tych też względów nietrafny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym rozpoznania uwag zgłoszonych do projektu planu i nierozważenie, że wszystkie nieruchomości znajdujące się wzdłuż ulicy S. zostały przeznaczone pod zabudowę.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.