II OSK 2318/24

II OSK 2318/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 77/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-07-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 77/24 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3, 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 11 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 77/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") po rozpoznaniu skargi T. S., obywatelki Republiki Białorusi (dalej: "cudzoziemka", "strona", "skarżąca") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (dalej: "UE"): zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt 2), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5).
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 15 lutego 2023 r. (data wpływu do organu) cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W tym samym dniu organ poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). Wobec braku aktywności organu, strona złożyła ponaglenie z 16 kwietnia 2024 r. Organ, powołując się na art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, pismem z 23 kwietnia 2024 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Następnie cudzoziemka wniosła skargę z 24 kwietnia 2024 r. na przewlekłość Wojewody.
2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 lipca 2024 r., WSA w Poznaniu stwierdził, że skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności, sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. został wyczerpany. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy ponaglenie bez rozpoznania nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. Następnie zaznaczono, że art. 100d (a wcześniej art. 100c) ustawy o pomocy znajdują zastosowanie do spraw toczących się z udziałem wszystkich cudzoziemców bez względu na ich obywatelstwo. Jednocześnie wskazano, że sporne przepisy ustawy o pomocy nie mogły znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie. Wyjaśniono, że art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.c ustawy o pomocy, wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE są niezgodne z przepisami dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 16, poz. 44, ze zm.; dalej: "dyrektywa 2003/109/WE"). Zdaniem sądu pierwszej instancji jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą, należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W ocenie sądu pierwszej instancji art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE, określa maksymalny termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz bieg tego terminu i zasady jego wyjątkowego przedłużania. Zaznaczono, że ww. przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze li tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wykluczają ich bezpośredniej skuteczności. Zatem, WSA w Poznaniu uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie może znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE, którą uwzględniono przy ocenie kontrolowanego postępowania Wojewody. Ponadto, w ocenie sądu pierwszej instancji art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy nie dają się również pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W kwestii prawa międzynarodowego zwrócono uwagę m.in. na art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: "KPP") oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: "EKPC"). W konsekwencji, WSA w Poznaniu stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie miał zastosowania art. 100d ustawy o pomocy. Ponadto organ był związany terminem wynikającym wprost z art. 7 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2003/109/WE (przewidzianym także w art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."), wynoszącym 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Zatem, w ocenie sądu pierwszej instancji z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązano organ do załatwienia sprawy. Następnie uznano, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. Na zakończenie wyjaśniono, że oddalono skargę również w zakresie żądania stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Bowiem, zaistniała w sprawie opieszałość organu przybrała postać "bezczynności" - skoro Wojewoda nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5 sentencji orzeczenia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a.;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.c i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy o pomocy;
3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach, poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, podczas gdy:
1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie skarżącej zostało wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy i zostało pozostawione bez rozpoznania, w związku z czym należy przyjąć, że zostało wniesione nieskutecznie a skarga jest w takim razie niedopuszczalna;
2) zgodnie z dyspozycją art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.c i ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy do dnia 30 września 2025 r. trwa okres spoczywania terminów na załatwienie sprawy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co powoduje, że w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę bieg terminów w ogóle nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Do dnia 30 września 2025 r. nie stosuje się w sprawie o wydanie pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, przepisów o bezczynności;
3) skarżąca przez cały czas procedowania jej wniosku ma prawo przebywania na terytorium RP, posiada kartę pobytu ważną do dnia 10 lipca 2025 r., nie doznała w tym zakresie żadnego uszczerbku i nie pozostaje w niepewności prawnej;
4) postępowanie prowadzone na podstawie ustawy o cudzoziemcach wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynika z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych spraw.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy. Okoliczność, że ponaglenie zostało wniesione w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu (w realiach niniejszej sprawy z mocy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy), podobnie jak wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy (art. 37 § 3a k.p.a.), nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt
II OSK 1355/24, CBOSA). Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wyjaśniono już, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024/3/40).
4.4. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Poznaniu podzielił stanowisko, że art. 100d ustawy o pomocy ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Dodać należy, że pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24 - CBOSA).
4.5. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy WSA w Poznaniu zasadnie pominął art. 100d ustawy o pomocy, uznając ten przepis za niezgodny z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE. To stanowisko WSA w Poznaniu pozostaje w ścisłym związku z uznaniem przez ten sąd art. 100d ustawy o pomocy za niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 47 KPP, art. 6 ust. 1 oraz art. 13 EKPC. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska WSA w Poznaniu.
4.6. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela argumentację prawną wyrażoną na gruncie, analogicznych wobec dyrektywy 2003/109/WE, rozwiązań zawartych w dyrektywie 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1). W świetle tej argumentacji, art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego oraz EKPCz (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24, 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24; 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1707/24; 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2130/24 - CBOSA). Rozwiązania te wprowadzają bowiem proporcjonalne oraz czasowe ograniczenia w prawie do sądowej kontroli sprawności postępowania, uzasadnione kryzysem migracyjnym wywołanym masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 26 lutego 2022 r. (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24, CBOSA).
4.7. Tym samym w realiach przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie miał art. 100d ustawy o pomocy, a ściślej rzecz ujmując art. 100d ust. 1 i 4 tej ustawy. W art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy uregulowano instytucję okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie m.in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do organu 15 lutego 2023 r. W tym okresie oraz w dniu orzekania przez WSA w Poznaniu obowiązywał art. 100d tej ustawy (przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.). W okresie obowiązywania tego przepisu terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
4.8. W świetle powyższego należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Poznaniu art. 100d ustawy o pomocy nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym, uzasadnione okazały się również m.in. zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 3, 5 i w tej części oddalił skargę.
4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.