II OSK 2318/22

II OSK 2318/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 861/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-06-03
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 15 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 283
§ 55, § 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 799
art. 72 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. i M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 861/21 w sprawie ze skargi J.J. i M.J. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., wieś C. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 861/21, oddalił skargę J.J. i M.J. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., wieś C.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J.J. oraz M.J. zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w częściach obejmujących postanowienia rozdziału 2 § 6 pkt 2 lit. a i § 11 pkt 2 i 3 oraz rozdziału 3 zdanie 7 pkt 2 lit. d i zdanie 10 pkt 2 lit. c., zarzucając im naruszenie konstytucyjnej zasady stanowienia aktów prawa miejscowego w granicach ustawowego upoważnienia, wyrażonej w art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"), a w konsekwencji z naruszono art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), który określa granice ustawowego upoważnienia do stanowienia planów miejscowych. Ponadto ww. postanowieniom planu miejscowego wsi C. zarzucono naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim postanowienia te naruszają wywodzoną z powyższego przepisu Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Dodatkowo całemu rozdziałowi 3 zaskarżonej uchwały zarzucono, iż został on zredagowany z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 55 i w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "ZTP") w zakresie, w jakim z przepisu tego wywodzona jest konstytucyjna zasada przyzwoitej legislacji.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały we wskazanych wyżej częściach; rozpatrzenie skargi na rozprawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że swój interes prawny wywodzą z okoliczności, iż zaskarżony plan objął nieruchomość stanowiącą ich własność, w tym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a jednocześnie w istotny i nieuzasadniony sposób narusza ich uprawnienia właścicielskie.
Skarżący podnieśli, iż przy obecnej treści planu miejscowego wsi C.:
1. część nieruchomości skarżących, stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] znalazła się na obszarze oznaczonym w planie wsi C. symbolem 3.69.R, na której mocą § 11 pkt 2 i 3 planu miejscowego wsi C. Rada Gminy C. wprowadziła ograniczenie, mocą którego możliwe jest prowadzenie na tym gruncie produkcji zwierzęcej w zakresie chowu i hodowli zwierząt w liczbie do 40 DJP;
2. części nieruchomości skarżących, stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] znalazła się na obszarze oznaczonym w planie wsi C. symbolem 3.72.PRZ, na której mocą zdania 7 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały Rada Gminy C. wprowadziła ograniczenie, mocą którego możliwe jest prowadzenie na nim produkcji zwierzęcej w zakresie chowu i hodowli zwierząt w liczbie do 210 DJP;
3. części nieruchomości skarżących, stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] znalazła się na obszarze oznaczonym w planie wsi C. symbolem 3.62.R, na której mocą § 11 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy C. wprowadziła ograniczenie, mocą którego możliwe jest prowadzenie na tym obszarze produkcji zwierzęcej w zakresie chowu i hodowli zwierząt w liczbie do 40 DJP;
4. części nieruchomości skarżących, stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] znalazła się na obszarze oznaczonym w planie wsi C. oznaczonym symbolem 3.153.PRZ, na której mocą zdania 10 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały Rada Gminy C. wprowadziła ograniczenie, mocą którego możliwe jest prowadzenie na nim produkcji zwierzęcej w zakresie chowu i hodowli zwierząt w liczbie do 160 DJP;
5. pozostałe działki stanowiące własność skarżących, objęte zostały wynikającym z § 6 pkt 2 lit. a planu ograniczeniem w zakresie prowadzenia produkcji zwierzęcej do 20 DJP.
Zdaniem skarżących użyta w zaskarżonej uchwale umowna jednostka przeliczeniowa DJP nie dotyczy żadnego z obligatoryjnych elementów, jakie w przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zostały przewidziane jako obligatoryjne elementy treści planów miejscowych. Ponadto problematyka związana z umowną jednostką przeliczeniową DJP nie dotyczy także żadnego spośród fakultatywnych elementów treści planów miejscowych, wymienionych w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. Na tej podstawie skarżący stwierdzili, że posłużenie się przez Radę Gminy C. w zaskarżonym akcie umowną jednostką przeliczeniową DJP było niedozwolone ze względu na to, że posłużenie się tą umowną jednostką nie zostało przewidziane przez ustawodawcę i tym samym skutkowało wykroczeniem przez Radę Gminy C. poza granice ustawowego upoważnienia do stanowienia planów miejscowych.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący podnieśli, że posłużenie się przez Radę Gminy C. parametrem w postaci "DJP" przeczy zasadzie proporcjonalności, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określając przeznaczenie szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w zagospodarowaniu i w użytkowaniu terenów na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. rada gminy nie została upoważniona do określania limitów DJP. W ocenie strony powyższa umowna jednostka przeliczeniowa, jaką jest DJP, stanowi wprawdzie środek ingerencji w prawo własności nieruchomości producentów żywności, jednak nie stanowi ona środka ingerencji ani adekwatnego, ani koniecznego ani przewidzianego przez ustawodawcę dla realizacji celów określonych w art. 1 u.p.z.p. Strona zaakcentowała, że dla realizacji celów określonych w tym przepisie, środkami właściwymi, niezbędnymi i przewidzianymi przez ustawodawcę są w pierwszej kolejności środki ingerencji w prawo własności nieruchomości określone w art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p.
W opinii skarżących o nieadekwatności, a tym samym o nieproporcjonalności środka ingerencji zastosowanego w stosunku do uprawnień właścicielskich względem nieruchomości, świadczy w szczególności ta okoliczność, że w rozdziale 3, zdanie 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały, dla terenów o symbolu 3.72.PRZ określono przeznaczenie, jako zabudowy rolniczej produkcji zwierzęcej. Następnie w pkt. 2 lit. b zaskarżonej uchwały postanowiono, że: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki może wynieść: do 50 %, zaś w tym samym punkcie 2, pod lit. c zaskarżonej uchwały postanowiono, że wskaźnik intensywności zabudowy na działce budowlanej (którą ma stanowić cały teren oznaczony symbolem J.72.PRZ), przy uwzględnieniu parametru "DJP" może wynieść nie 50 %, lecz zaledwie od 0,1 do 0,5 % powierzchni tej nieruchomości. Z punktu widzenia skarżących powyższe oznacza, że Rada Gminy C. z jednej strony przyzwoliła skarżącym na budowę obiektów służących prowadzeniu rolniczej produkcji zwierzęcej w budynkach inwentarskich o bardzo dużych gabarytach, zaś z drugiej strony, postanowieniem tego samego zdania 7 pkt 2 lit. d ograniczyła ich uprawnienia właścicielskie w zakresie możliwości użytkowania budynków wzniesionych na wspomnianym terenie, limitując chow lub hodowlę zwierząt w budynkach inwentarskich na tym terenie do 210 DJP. W praktyce oznacza to, że pomimo przyzwolenia na budowę budynków służących do rolniczej produkcji zwierzęcej, które zająć mogą nawet 50 % powierzchni działki, a więc całego terenu oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem 3.72.PRZ, w budynkach tych możliwe byłoby wykorzystanie jedynie ok. 10 % powierzchni na prowadzenie działalności zgodnej z przeznaczeniem tego terenu oraz budynków na nim wzniesionych. Takie rozwiązanie, niezależnie od jego wadliwości wcześniej wskazanych, jawi się jako nieproporcjonalne w ścisłym tego słowa znaczeniu, a nadto naruszające wymogi adekwatności środka ingerencji w uprawnienia właścicielskie strony w relacji do celu, którego realizacji ograniczenie to miałoby służyć. Skarżący zauważyli, że skoro Rada Gminy C. nie dostrzegła żadnych przeciwwskazań, by na ww. terenach mogły powstać budynki służące rolniczej produkcji, które mogą zajmować nawet połowę powierzchni terenu oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem 3.72.PRZ z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności nie może nie budzić sprzeciwu, że jednocześnie zdecydowała ona, iż w budynkach tych będzie można prowadzić rolniczą produkcję zwierzęcą z wykorzystaniem jedynie ok. 10 % powierzchni tych budynków.
Tożsame zarzuty skarżący podnieśli w odniesieniu do zamieszczonego w rozdziale 3 zdania 10 zaskarżonej uchwały. W zdaniu tym teren oznaczony symbolem 3.153.PRZ przeznaczono również pod zabudowę rolniczej produkcji zwierzęcej (zdanie 10 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Postanowiono, że teren ten może zostać zabudowany w 50 % (zdanie 10 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały) oraz określono dla tego terenu wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie od 0,1 do 0,5 (zdanie 10 pkt 2 lit. b), ale jednocześnie postanowiono, że na tym terenie, traktowanym jako jedna działka budowlana, w całości stanowiąca własność skarżących można prowadzić chow lub hodowlę zwierząt w liczbie do 160 DJP. Powyższe oznacza, że możliwe byłoby prowadzenie działalności rolniczej w zakresie produkcji zwierzęcej, z wykorzystaniem jedynie ok. 7 % powierzchni budynków wzniesionych w tym celu zgodnie z postanowieniami zaskarżonego planu.
Zdaniem skarżących w jeszcze większym stopniu obrazę konstytucyjnej zasady proporcjonalności stanowią te postanowienia zaskarżonej uchwały, które limitują prowadzenie produkcji zwierzęcej do 40 DJP, o czym stanowią postanowienia § 11 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały, a nawet do 20 DJP, o czym mowa w § 6 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, a które obejmują większość działek wchodzących nieruchomości stanowiących własność skarżących.
Argumentując zarzut niezgodności rozdziału 3 zaskarżonej uchwały z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim z przepisu tego wywodzona jest zasada przyzwoitej legislacji, w związku z § 54 i 55 i w zw. z art 143 załącznika do ZTP skarżący wskazali, że cały rozdział trzeci zaskarżonego planu, obejmujący 14 zdań złożonych, podzielonych na punkty i litery, nie został podzielony na paragrafy. Tymczasem, zgodnie z treścią § 124 ust. 1 w zw. z art. 143 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf, oznaczany symbolem "§". W odniesieniu do rozdziału trzeciego zaskarżonego aktu zasada ta doznała obrazy. Konsekwencją tego jest trudność w precyzyjnym wskazaniu kwestionowanego na drodze sądowo-administracyjnej fragmentu tego aktu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o oddalenie skargi w całości, rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym z przeprowadzeniem rozprawy, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu szczegółowo odniosła się do podniesionych zarzutów, kwestionując ich zasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, że skarga nie jest zasadna.
Sąd stwierdził, że z przedstawionych akt wynika spełnienie warunku "uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, co nastąpiło pismem z 22 lutego 2021 r. skierowanym do Rady Gminy C., w którym to piśmie skarżący wprost wskazali na fakt naruszania jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, żądając zaniechania takowego." (s. 13 uzasadnienia).
Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że skarżona uchwała treścią rozdziału 2 § 6 pkt 2 lit. a i § 11 pkt 2 i 3 oraz rozdziału 3 zd. 7 pkt 2 lit. d i zd. 10 pkt 2 lit. c narusza przepis art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W tym względzie Sąd zwrócił uwagę na uregulowania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 późn. zm., dalej: "p.o.ś."), w tym na art. 72 ust. 1 i 2 p.o.ś. Podniósł też, że przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Przepisy te korespondują z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ochrony środowiska. Normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego. Znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka. Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji ich zasad do planu w pożądanym zakresie. Tak rozumiany interes publiczny znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela, który korzystając ze swego prawa własności chce prowadzić działalność uciążliwą lub stwarzającą ryzyko uciążliwości dla zdrowia ludzi.
W przypadku chowu zwierząt problemem nieodmiennie pozostają odpady, które powodują uciążliwości w postaci emisji substancji zanieczyszczających powietrze i niebezpieczeństwo w postaci możliwego zatrucia wód powierzchniowych i podziemnych. W warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (art. 72 i art. 137, 138, 141 i nast. p.o.ś.) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości. Sąd podkreślił także należy, że chów zwierząt przekraczający wskaźnik 60 DJP jest działalnością prawnie zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz.U. z 2016 r. poz. 71), co oczywiście samo w sobie nie jest podstawą materialnoprawną określenia górnej granicy wielkości produkcji hodowlanej, ale musi być brane pod uwagę przez organ uchwałodawczy, w szczególności w sytuacji protestów okolicznych właścicieli terenów, a z takimi mieliśmy do czynienia w niniejszym przypadku.
W ocenie Sądu przysługujące Gminie władztwo planistyczne pozwala na wykluczenie na terenie objętym planem możliwości realizacji inwestycji, które – tak jak w przypadku intensywnej hodowli zwierząt – wiążą się z uciążliwością odorową, w szczególności, że w Polsce nie uchwalono aktu prawnego regulującego bezpośrednio zagadnienie zapobiegania uciążliwościom odorowym. Brak jest również przepisów unijnych regulujących tę problematykę. Uciążliwościom odorowym zapobiega się zatem w sposób pośredni w oparciu o regulacje prawne, jakie są stosowane na poszczególnych etapach realizacji inwestycji dotyczących instalacji emitującej odory, czyli jej planowania, oceny oddziaływania na środowisko, budowy oraz funkcjonowania. Jednym z podstawowych instrumentów prawnych służących rozwiązaniu konfliktów lokalnych powstających na tym tle powinien być plan miejscowy. W ocenie Sądu zarówno ograniczenie zakresu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegających na chowie lub hodowli zwierząt np. poprzez ustalenie maksymalnych parametrów danego przedsięwzięcia (tj. górnego limitu DJP), bądź całkowity zakaz realizacji ww. przedsięwzięć mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Gmina miała prawne możliwości wprowadzenia kwestionowanych ograniczeń. Za podjęciem takiej treści uchwały przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców Gminy Cielądz przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem m.in. ferm drobiu. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności nie są przy tym absolutne. Istotne jest, że ograniczenia te działają na przyszłość, a więc nie dotyczą już wybudowanych ferm drobiu. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest zatem usprawiedliwioną próbą poszukiwania właściwego wyważenia interesów mieszkańców Gminy i strony skarżącej. Zdaniem Sądu podstawę prawną wprowadzonego górnego limitu chowu i hodowli zwierząt stanowią przytoczone powyżej przepisy u.p.z.p. i p.o.ś.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, Sąd zgodził się z tezami zawartymi w odpowiedzi na skargę, że przepisy ZTP określające te zasady do aktów prawa miejscowego, stosowane są jedynie odpowiednio. Zasady te nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak plan miejscowy, składający się z dwóch części: tekstowej i graficznej. Nawet ewentualne naruszenie określonych w ZTP zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania. Uchybienie zasadom techniki prawodawczej jest kwalifikowane, jako istotne naruszenie prawa jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.
Sąd nie podzielił także zarzutu skargi w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności i adekwatności. Zasada proporcjonalności została zachowana, gdyż organ uchwałodawczy brał pod uwagę nie tylko kwestie związane z prawem własności indywidualnego inwestora, ale także wszelkie inne czynniki, które przemawiały za przyjętymi w skarżonym planie rozwiązaniami. Tylko regulacje planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, niedające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nieznajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J.J. i M.J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w zakresie w jakim przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi podstawę konstytucyjnej zasady proporcjonalności, przez błędną jego wykładnię, polegającą na jedynie częściowym uwzględnieniu wymogów składających się na tę konstytucyjną zasadę, a w konsekwencji błąd w subsumcji, sprowadzający się do orzeczenia, że wskazane w skardze postanowienia: rozdziału 2, § 6 pkt 2 lit. a i § 11 pkt 2 i 3 oraz rozdziału 3 zdanie 7 pkt 2 lit. d i zdanie 10 pkt 2 lit. c uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., wieś C. nie naruszają ww. przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
2. art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie jego zastosowania, co skutkowało zignorowaniem konstytucyjnego nakazu stanowienia aktów prawa miejscowego z zachowaniem ustawowo określonych granic upoważnień do stanowienia tych aktów;
3. art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 55 i w zw. z § 143 ZTP przez bezzasadną odmowę ich zastosowania w niniejszej sprawie;
4. art. 7 Konstytucji RP, który stanowią, że wszystkie organy władzy publicznej, w tym i organy władzy sądowej, działają na w granicach i na podstawie prawa przez zignorowanie tego przepisu.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono, iż został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, to jest przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie i orzeczenie w sprawie co do istoty, a także o orzeczenie o kosztach, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.
Pismem z 5 lipca 2024 r., zatytułowanym jako "Uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej", skarżący kasacyjnie przedstawili dodatkową argumentację związaną z podniesionym zarzutem naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w zakresie w jakim pierwszy z przywołanych przepisów stanowi podstawę konstytucyjnej zasady proporcjonalności, przez błędną jego wykładnię, polegającą na jedynie częściowym uwzględnieniu wymogów składających się na tę konstytucyjną zasadę, a w konsekwencji błąd w subsumcji, sprowadzający się do orzeczenia, że wskazane w skardze postanowienia: rozdziału 2, § 6 pkt 2 lit. a i § 11 pkt 2 i 3 oraz rozdziału 3 zdanie 7 pkt 2 lit. d i zdanie 10 pkt 2 lit. c zaskarżonego planu nie naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Otóż to, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnosząc się do wprowadzonych ustaleniami planu ograniczeń przez pryzmat zasady proporcjonalności, zaakcentował w sposób szczególny konieczność zachowania wymogów 1) nieprzekraczania granic nadmiernej ingerencji oraz 2) ważenia kolidujących ze sobą dóbr, nie oznacza że dokonana ocena kwestionowanych ustaleń planu była wadliwa. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd wziął również pod uwagę cel regulacji, którym była ochrona szerokorozumianego środowiska (por. s. 17, 19, 24 uzasadnienia), którego częścią jest człowiek, jak również ochrona korzystania z terenów przeznaczonych w planie pod tereny zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzą budynki mieszkalne. Niewprowadzenie limitu chowu lub hodowli w pobliżu tych terenów mogłoby uczynić korzystanie nich, zgodnie z ustaleniami planu, iluzorycznym bądź też bardzo uciążliwym. W tym kontekście trzeba wziąć pod uwagę także i to, że obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora (w tym przypadku skarżących kasacyjnie), ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora (por. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858).
Wymóg celu wprowadzenia przyjętych ograniczeń wiąże się w niniejszej sprawie z wymogami konieczności oraz dopuszczalności zastosowanych środków, podnoszonymi przez skarżących kasacyjnie, na co również, wbrew ich ocenie, zwraca uwagę Sąd I instancji, wskazując na prawne determinanty wynikające z art. 72 ust. 1 i 2 p.o.ś. oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Wypada przy tym zauważyć, że środkami użytymi przez organ planistyczny są ustalenia planu miejscowego, nie zaś duże jednostki przeliczeniowe (DJP). Te bowiem jedynie posłużyły organowi planistycznemu w kwestionowanych ustaleniach planu jako mierzalny wskaźnik określający wielkości chowu lub hodowli, przyjęty w obowiązującym porządku prawnym.
Mając powyższe na uwadze należało też uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., przy czym brak zasadności wskazanego wyżej zarzutu, nie stoi na przeszkodzie przyznaniu racji skarżącym kasacyjnie, że fragment argumentacji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby brak przepisów wyłączających uregulowania kwestii przeciwdziałania uciążliwościom odorowym w planie miejscowym należałoby uznać za "umocowanie" do dokonywania w tym zakresie odpowiednich regulacji, jest nie do pogodzenia z porządkiem konstytucyjnym. Natomiast, jak wyżej wskazano podstaw do przyjętych w planie ustaleń, będących przedmiotem zaskarżenia należy upatrywać w art. 72 ust. 1 i 2 p.o.ś. oraz w art. 1 ust. 2 pkt 3 i w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.
Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 55 i w zw. z § 143 ZTP, chociaż tak jak w przypadku oceny poprzedniego zarzutu, należy podzielić krytyczne stanowisko skarżących kasacyjnie dotyczące przedstawionej przez Sąd I instancji interpretacji § 143 ZTP, który stanowi, że: "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej."
Przepis ten należy odczytywać z uwzględnieniem konstrukcji i systematyki ZTP, składających się z ośmiu działów. Trzy pierwsze dotyczą expressis verbis ustaw (ich projektów, nowelizacji oraz tekstów jednolitych, a w tym ostatnim zakresie zasady te są stosowane odpowiednio do wszystkich innych pozaustawowych aktów normatywnych). Dział IV obejmuje zagadnienia sprostowania błędu we wszystkich aktach normatywnych publikowanych w dziennikach urzędowych, a więc zagadnienia te odnoszą się również do aktów prawa miejscowego, w tym do uchwał w sprawie planów miejscowych. Z kolei dział V normuje zasady odnoszące się do aktów wykonawczych (rozporządzeń w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP), z odpowiednim zastosowaniem zasad odnoszących się do redagowania projektów ustaw z wyłączeniem uregulowań odnoszących się do ustawowych przepisów upoważniających oraz dotyczących przepisów karnych i przepisów o karach pieniężnych. Natomiast dział VI, poprzedzający dział poświęcony projektom aktów prawa miejscowego (oznaczony jako VII), obejmuje zasady odnoszące się do projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, zaś dział VIII określa typowe środki techniki prawodawczej, mające zastosowanie do wszystkich wskazanych w ZTP aktów normatywnych, a co za tym idzie również do aktów prawa miejscowego, w tym do uchwał w sprawie planów miejscowych.
Odpowiednie zastosowanie, o którym mowa w § 143 ZTP, oznacza więc objęcie projektów aktów prawa miejscowego zasadami zawartymi w ZTP (a następnie dokonywanie oceny wprowadzonych do obrotu prawnego aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z tymi zasadami), z wyłączeniem tych uregulowań, które odnoszą się do projektów rozporządzeń w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP oraz aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym z uwagi na ich odsyłający charakter (§ 132 oraz § 141 ZTP), a także tych zasad, które dotyczą projektów ustaw w zakresie przepisów upoważniających oraz przepisów karnych i przepisów o karach pieniężnych, przy czym to ostatnie wyłączenie nie dotyczy przepisów porządkowych (chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej).
W świetle powyższego za błędne należało uznać przyjęcie przez Sąd I instancji za organem planistycznym, że ZTP mają jedynie odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego (s. 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Natomiast nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia § 55 ZTP. W skardze kasacyjnej brakuje bowiem wyjaśnienia na czym miałoby polegać naruszenie tego paragrafu. Wprawdzie uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 55 i w zw. z § 143 ZTP, skarżący kasacyjnie podnieśli brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu zawartego w skardze, odnoszącego się do tych samych przepisów, to jednak po pierwsze, przedstawiona argumentacji wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, nie zaś na naruszenie prawa materialnego, a w podnoszonych zarzutach brakuje odpowiedniej w tym względzie podstawy kasacyjnej. Po drugie, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazano że naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 55 i § 143 ZTP miało polegać na nieujęciu przepisów trzeciego rozdziału zaskarżonej uchwały w podstawowe jednostki redakcyjne, którymi dla aktów prawa miejscowego są paragrafy. Wbrew temu twierdzeniu zaskarżona uchwała w powyższym rozdziale oraz w pozostałej jej części zawiera ustalenia planistyczne ujęte w paragrafy, które następnie w zależności od potrzeby dzielą się na ustępy, punkty, litery, tiret, co potwierdza jej tekst zamieszczony wraz z załącznikami w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 3 grudnia 2019 r., będącym dziennikiem urzędowym w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).
Niezależnie od powyższego, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą wyeliminowanie aktu lub jego części z obrotu prawnego z uwagi na jego niezgodność z zasadami prawidłowej legislacji dotyczy takich uchybień rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji (por. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 14.07.2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeliby nawet wskazane w skardze okoliczności miały miejsce, to nie mogłyby stanowić podstawy do uznania za naruszenie zasad prawidłowej legislacji w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych przez skarżących ustaleń zaskarżonego planu.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP.
Przyczyną doprowadzenia do tego naruszania miało być – zdaniem skarżących kasacyjnie – stwierdzenie przez Sąd I instancji spełnienia warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, co miało nastąpić pismem pełnomocnika skarżącego – M.J. z 22 lutego 2021 r. skierowanym do Rady Gminy C., w którym to piśmie skarżący wskazał na naruszenie przedmiotową uchwałą jego interesu prawnego.
Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała została podjęta po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), skarżący kasacyjnie słusznie podnoszą, że wymóg poprzedzający wniesienie skargi (m.in. na uchwałę w sprawie planu miejscowego), sprowadzający się do wezwania organu do usunięcia naruszenia, został zniesiony, co nastąpiło w wyniku zmiany brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dokonanej na podstawie art. 2 pkt 1 lit a, przywołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Jednakże błędna ocena Sądu, co do istnienia wyżej wskazanego wymogu nie miała wpływu na rozpoznanie skargi i ocenę zaskarżonej uchwały. Nie zatamowała bowiem sądowej kontroli zaskarżonej uchwały. Nie wiązała się również z zakresem weryfikacji zaskarżonych ustaleń planu.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Sformułowane przez Sąd I instancji stanowisko, zgodnie z którym: "Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności nie są przy tym absolutne. Istotne jest, że ograniczenia te działają na przyszłość, a więc nie dotyczą już wybudowanych ferm drobiu. Powoduje to, że ograniczenia te nie naruszają istoty prawa własności, ponieważ skarżący mogą na swojej nieruchomości prowadzić dotychczasową działalność..." (s. 20), nie może być poczytywane za wyjście Sądu poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Cytowanym stwierdzeniem Sąd nie odnosił się bowiem do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.
W tym stanie rzeczy, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.