II OSK 2318/14

II OSK 2318/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska  - Rzepecka /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1131/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-03-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1131/13 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Starosta Powiatu Wyszkowskiego, na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Agnieszce i Jerzemu Michalak pozwolenia na budowę budynku usługowego – Zakładu Pogrzebowego na działce nr 768/2 położonej w miejscowości Długosiodło, gmina Długosiodło. W decyzji wskazano, że w związku z wątpliwościami co do zgodności dokumentacji z planem miejscowym organ zwrócił się do Rady Gminy Długosiodło o interpretację w tym zakresie. W odpowiedzi pismem z dnia 1 lutego 2013 r. Rada Gminy Długosiodło stwierdziła, że przedmiotowa inwestycja wchodzi w zakres usług komunalnych, co jest zgodne z zapisami § 22 ust. 3 planu miejscowego i może być ona realizowana na terenie oznaczonym symbolem MNC. Pozytywną opinię w tej kwestii przedstawił także autor planu miejscowego (pismo z dnia 31 sierpnia 2012 r.) stwierdzając, że zakład usług pogrzebowych (bez kremacji) na terenie oznaczonym symbolem MNC jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji zwrócił także uwagę, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazał, że projekt posiada pozytywne uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz pozytywne uzgodnienie rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ponieważ inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nie znalazł podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: I. K. w imieniu A. K., B. Gr., E. G., C. i W. S. oraz B. T..
I. K. zwróciła się o rozważenie nałożenia na Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 i uchylenie postanowienia z dnia 8 lutego 2013 r. Zdaniem odwołującej usytuowanie domu pogrzebowego w centrum miejscowości – główny deptak przy kościele, obok skansenu jako atrakcji turystycznej i dwóch stawów dekoracyjnych, jest niewskazane. Zwróciła także uwagę na konieczność analizy ciągów komunikacyjnych przy posesjach po obu stronach ul. Dąbrowszczaków. Obowiązujący po stronie posesji odwołującej zakaz zatrzymywania pojazdów i brak takiego zakazu po stronie planowanego domu pogrzebowego powoduje utrudnienia – brak miejsc do parkowania i zastawianie wjazdów do posesji.
B. G. w odwołaniu podniosła, że jest właścicielką działek nr 723/1 i nr 725/1, sąsiadujących z działką nr 768/2, na których prowadzi sklep spożywczo-przemysłowy. Z uwagi na odbywające się w domu pogrzebowym śpiewy, modlitwy, nabożeństwa wójt mógłby nie przedłużyć koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie należącym do B. G.. Dodała, że inwestorzy posiadają działkę obok cmentarza, która byłaby odpowiednia na budowę planowanej inwestycji.
E. Gr. w odwołaniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu swojej żony – B. G.
C. i W.S. w odwołaniu wskazali, że budowa zakładu pogrzebowego w tak bliskiej odległości od posesji odwołujących i budynku mieszkalnego będzie uciążliwa ze względu na specyfikę tego obiektu (powoduje przygnębienie, oddziałuje na psychikę). Zdaniem odwołujących w Długosiodle jest wiele innych miejsc, które można wykorzystać na budowę tego typu obiektów, a planowana lokalizacja nie jest dla niej właściwa.
B. T. w odwołaniu zarzuciła wydanie decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem interesów sąsiednich nieruchomości oraz negatywnym oddziaływaniem i skutkami dla ich właścicieli. Podniosła, że bezsporna wyjątkowa uciążliwość planowanej inwestycji dla sąsiednich posesji, negatywne skutki ekonomiczne w postaci drastycznego spadku wartości nieruchomości, została całkowicie zignorowana. Zdaniem odwołującej tego typu inwestycje realizuje się na obrzeżach, z odpowiednim oddaleniem, aby nie zakłócać życia innym mieszkańcom. Brak społecznej akceptacji i tak zdecydowany sprzeciw zasługuje na wzięcie pod uwagę.
Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor spełnił warunki wymagane w art. 32, 33, 34 ust.1-3 ustawy Prawo budowlane. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączono projekt budowlany z wymaganymi uzgodnieniami, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis z planu zagospodarowania przestrzennego gminy Długosiodło. Jeżeli inwestor spełni ww. warunki, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.
Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Długosiodło (uchwała nr XX/134/2004 Rady Gminy Długosiodło z dnia 5 listopada 2004 r., Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 316 z 2004 r., poz. 10429) działka nr ewid. 768/2 w Długosiodle położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną w planie symbolem MNC. Zgodnie z § 22 planu: "1. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej centralnej wsi Długosiodło, oznaczone na rysunku symbolem MNC. 2. Na terenach zabudowy, o których mowa w ust. 1 ustala się jako przeznaczenie podstawowe realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami i podjazdami oraz małą architekturą. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się realizację budynków mieszkalno-pensjonatowych, rezydencjonalnych, rekreacji indywidualnej, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną, nieuciążliwą działalność usługową i komunalną".
W ocenie organu odwoławczego budowa budynku usługowego – zakładu pogrzebowego wypełnia zapis planu. Za przedmiotową lokalizacją przemawia także sąsiedztwo kościoła, plebanii i budynków usługowych. Zwrócił uwagę, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy, instytucje publiczne oraz obywateli.
Projekt budowlany posiada wymagane uzgodnienia, inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.
Odnosząc się do zastrzeżeń i uwag odwołujących organ zaznaczył, że nie mogły one zostać uwzględnione. Przepisy nie chronią bowiem interesów faktycznych, mających w sprawie charakter handlowy, kulturowy, emocjonalny lub psychologiczny i które nie mają oparcia w przepisach prawa.
B. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów:
1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, ponieważ błędnie przyjęto, że budowa domu pogrzebowego nie narusza interesu osób trzecich (nie powołano się na przepisy prawa w tym zakresie), bagatelizując negatywne skutki decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu pogrzebowego i jego wysoce negatywny wydźwięk na obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości, jak również negatywny wydźwięk psychiczny na czynnik ludzki.
2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., poprzez zastosowanie błędnej interpretacji, iż działka nr ewid. 768/2 położona w Długosiodle, jest terenem spełniającym odpowiednie warunki pod budowę domu pogrzebowego. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 47, poz. 199 ze zm.) dom przedpogrzebowy powinien znajdować się w niewielkiej odległości od bramy cmentarnej. Zestawienie powyższych regulacji prawnych pozwala na sformułowanie tezy, że skoro dom przedpogrzebowy powinien znajdować się blisko bramy cmentarnej, to należy przy ustalaniu jego lokalizacji stosować przepisy dotyczące odpowiedniej odległości od zabudowań mieszkalnych, która wynosi co najmniej 50 m. Warunek ten nie został spełniony.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę wskazał, iż do obowiązków organu w niniejszym postępowaniu należała ocena, czy przedstawiony projekt budowlany odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4, art. 33 ust. 1, art. 34 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Następnie przywołał treść art. 32 ust. 1 i ust. 4, art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdził, że w jego ocenie, organy architektoniczno-budowlane dokonały prawidłowej oceny zgodności przedstawionego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przypomniał przy tym, że ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy ani też interpretować w sposób dowolny zapisów tego aktu.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przyjętym przez Radę Gminy Długosiodło miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Długosiodło na terenie oznaczonym symbolem MNC, na którym znajduje się działka nr ewid. 768/2, jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się m.in. nieuciążliwą działalność usługową i komunalną (§ 22 ust. 3). Nie uszło uwadze Sądu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Długosiodło nie zawiera definicji działalności nieuciążliwej. Dodatkowo, w związku z tym, że w planie miejscowym nie dokonano ograniczeń czy też warunków, pod jakimi dopuszcza się działalność komunalną na obszarze oznaczonym symbolem MNC, organy architektoniczno-budowlane, dokonując wykładni zapisów § 22 tego planu, nie mogą samodzielnie określać takich warunków, czy też kryteriów konkretyzujących, jaka działalność komunalna będzie zgodna z zapisami § 22 ust. 3 planu miejscowego. Organy prawidłowo zatem ustaliły, że planowana inwestycja – budowa domu pogrzebowego – mieści się w granicach dopuszczalnej na tym obszarze nieuciążliwej działalności komunalnej. Z projektu budowlanego nie wynika, by planowana inwestycja powodowała ograniczenia, na podstawie przepisów odrębnych, w korzystaniu z terenów sąsiednich działek zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie. Przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a ponadto postanowieniem z dnia 8 lutego 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000. Za planowaną lokalizacją przemawia także fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się kościół, plebania oraz budynki usługowe. Dodatkowo zgodność zamierzenia budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Rady Gminy Długosiodło z dnia 1 lutego 2013 r. oraz opinii urbanistycznej z dnia 31 sierpnia 2012 r. sporządzonej przez autora planu miejscowego mgr inż. Wojciecha Zawartko. Inwestor załączył do wniosku projekt budowlany z wymaganymi uzgodnieniami i złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, bowiem ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, może mieć miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, czyli należy wykazać, że dana inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co jednocześnie narusza interes strony. Podnoszone w trakcie postępowania potencjalne uciążliwości związane z lokalizacją zakładu pogrzebowego, takie jak: skutki w sferze handlowej, spadek wartości sąsiednich nieruchomości, negatywny wpływ na psychikę i sferę emocjonalną, świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, nie posiadającego oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Jako za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Podał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym, a na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą: 1) do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania; 2) do wykonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo-lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych; 3) do wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok. Natomiast, wskazany przez skarżącą § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, określa lokalizację terenu cmentarza, zaś § 11 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych, stanowi o lokalizacji na terenie cmentarza domu przedpogrzebowego i wymaganiach co do jego konstrukcji. Powyższe przepisy, w ocenie Sądu nie mogły zostać naruszone przy wydaniu zaskarżonej decyzji już z tego względu, że nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie. Z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie także uwagi skarżącej dotyczące warunków sanitarnych zawarte w piśmie z dnia 12 marca 2014 r. Na marginesie Sąd dodał, że rozporządzenie Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. jest aktem obecnie już nieobowiązującym – zostało uchylone z dniem 2 stycznia 2008 r. (ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych - Dz.U. nr 220, poz. 1600). Skład orzekający podzielił utrwalone stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy. Do obiektów lokalizowanych poza cmentarzami czy też terenami sakralnymi nie mają zastosowania przepisy określające lokalizację cmentarzy i związanych z nimi domów przedpogrzebowych. Decydujące znaczenie w takim przypadku w zakresie lokalizacji domu przedpogrzebowego mogą mieć przepisy miejscowego planu zagospodarowania, jeżeli dla danego terenu taki plan został uchwalony (por. wyroki NSA: z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 16 marca 2009, sygn. akt II OSK 160/08, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 465/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie dom miał być pogrzebowy lokalizowany na terenie działki ew. 768/2, na której nie znajduje się cmentarz. Dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza działalność w zakresie usług komunalnych. W związku z tym słusznie organy obu instancji rozpoznawały wniosek inwestorów pod kątem zgodności z tym planem, nie zaś z przepisami ustawy o cmentarzach i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej, która powołuje się w skardze na naruszenie zasad współżycia społecznego, Sąd wyjaśnił, że postępowanie administracyjne toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wśród których brak jest odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym, które kreuje stosunki administracyjnoprawne, nie istnienie możliwość powołania się na te zasady, jak również dokonywania na ich podstawie wykładni przepisów prawa administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Waldemar S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 77 k.p.a., poprzez niezbadanie sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że budowa domu pogrzebowego nie narusza interesu osób trzecich,
- art. 7 k.p.a., poprzez niezbadanie stanu faktycznego i niezbadanie zakresu usług, które maja być świadczone w ramach mającego powstać zakładu pogrzebowego, bowiem zakres usług nie pozostaje bez znaczenia dla oddziaływania na sąsiednie nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Waldemar S. wskazał, iż jest właścicielem zabudowanej domem mieszkalnym działki sąsiedniej położonej w Długosiodle przy ul. Dąbroszczaków 5, położonej na wprost działki nr 768/2. Zamieszkuje na tej działce wraz ze swoją rodziną i rodzinami swoich dorosłych dzieci.
W niniejszym stanie faktycznym działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się na terenie, dla którego podstawową funkcją w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jako przeznaczenie jedynie dopuszczalne uwzględniono inną nieuciążliwą działalność gospodarczą, usługową i komunalną. Zarzucił, że organ II instancji sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tak, jakby działalność komunalna była podstawową funkcją zabudowy przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danej działki. Pominął przy tym okoliczność, że nadal podstawową funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a inne dopuszczalne przeznaczenie zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności z tą podstawową funkcją mieszkalną terenu. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji do czego przychylił się Sąd, że działalność zakładu pogrzebowego, jako działalność komunalna dopuszczalna na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną może być oceniana w oderwaniu od przeznaczenia pod funkcję mieszkalną terenu. Inwestycja polegająca na prowadzeniu zakładu pogrzebowego z całą pewnością zakłóci funkcje mieszkaniowe obszaru. Jako, że bezspornym jest, iż funkcja mieszkaniowa w określonej formie zabudowy jest funkcją podstawową tego terenu, to ta okoliczność musi również być uwzględniania przy ustalaniu funkcji uzupełniającej zabudowy tego terenu. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż wprowadzenie na danym terenie funkcji uzupełniającej w postaci działalności komunalnej oznacza, iż może to być działalność komunalna każdego rodzaju. Chodzi bowiem raczej o nieuciążliwą działalność komunalną niezakłócającą funkcje mieszkalne obszaru. Warunkiem wprowadzenia usług komunalnych jest zatem to, że ich charakter nie może zakłócać funkcji mieszkaniowej terenu, która jest funkcją podstawową. Bezspornym zatem jest, że planowane usługi komunalne polegające na prowadzeniu zakładu pogrzebowego z uwagi, czy to na ich zakres, czy też ich charakter nie mogą naruszać harmonii i ładu ukształtowanego istniejącą jednorodzinną zabudową mieszkaniową.
W tym zaś kontekście, w ocenie W. S., trudno jest uznać, iż działalność związana z prowadzeniem zakładu usług pogrzebowych, w skład którego wchodzić może sala przygotowań zwłok wraz z komorą chłodniczą oraz sala pożegnań, a jedynie bez kremacji zwłok, nie zakłóci istniejącej funkcji mieszkaniowej i komfortu zamieszkania tego obszaru, wbrew twierdzeniom organu II instancji, a także pomimo braku wyczerpującego ustalenia zakresu świadczeń mającego powstać zakładu pogrzebowego przez tenże organ. Usługi te powinny stanowić uzupełnienie funkcji mieszkalnej obszaru. Ponadto, wskutek prowadzenia działalności zakładu pogrzebowego w jego otoczeniu powstanie całodobowo wzmożony ruch pojazdów i hałas, związany z przygotowaniem pochówku. Z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że uciążliwością może być także oddziaływanie emocjonalne i psychologiczne na mieszkańców przyległych nieruchomości (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku w sprawie II SA/Lu 84/12). Wnoszący skargę kasacyjną podniósł także, że jedynym źródłem zaopatrzenia jego nieruchomości w wodę jest studnia głębinowa znajdująca się w odległości ok. 30 m od planowanej inwestycji. Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U Nr 52, poz. 315), odległość ta może być zmniejszona do 50 m, jeżeli wszystkie budynki w odległość od 50 m do 150 m od cmentarza podłączone są do sieci wodociągowej i z niej korzystają. Zgodnie zaś z § 11 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych, dom przedpogrzebowy powinien znajdować się w niewielkiej odległości od bramy cmentarnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a.
Wskazane przepisy są adresowane do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć. Dlatego podkreślić należy, że ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej uregulowanej w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu jednak nie postawiono.
Mając jednak na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, polemizującą z "rozumowaniem" przeprowadzonym przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie.
Skarga kasacyjna zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – "niezbadanie sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że budowa domu pogrzebowego nie narusza interesu osób trzecich" oraz "niezbadanie stanu faktycznego i niezbadanie zakresu usług, które mają być świadczone w ramach mającego powstać zakładu pogrzebowego".
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że z projektu budowlanego nie wynika, by planowana inwestycja powodowała jakiekolwiek ograniczenia, na podstawie przepisów odrębnych, w korzystaniu z terenów sąsiednich działek zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie, a podnoszone potencjalne uciążliwości związane z lokalizacją zakładu pogrzebowego, takie jak: skutki w sferze handlowej, spadek wartości sąsiednich nieruchomości, negatywny wpływ na psychikę i sferę emocjonalną, świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, nie mającego oparcia w przepisach obowiązującego prawa.
Natomiast jakie usługi świadczy zakład pogrzebowy jest powszechnie wiadome – usługi związane z pochówkiem zmarłych.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje także zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Długosiodło. Tu również prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Należy podkreślić, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.
Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Długosiodło (uchwała nr XX/134/2004 Rady Gminy Długosiodło z dnia 5 listopada 2004 r., Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 316 z 2004 r., poz. 10429) działka inwestycyjna o nr ewid. 768/2 położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną w planie symbolem MNC. Zgodnie z § 22 planu: "1. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej centralnej wsi Długosiodło, oznaczone na rysunku symbolem MNC. 2. Na terenach zabudowy, o których mowa w ust. 1 ustala się jako przeznaczenie podstawowe realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami i podjazdami oraz małą architekturą. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się realizację budynków mieszkalno-pensjonatowych, rezydencjonalnych, rekreacji indywidualnej, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną, nieuciążliwą działalność usługową i komunalną".
Ponieważ plan nie definiuje jaka to jest "nieuciążliwa działalność komunalna" prawidłowo ustalono, że inwestycja mieści się w dopuszczalnej na tym obszarze "nieuciążliwej działalności komunalnej".
Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.