II OSK 2315/22

II OSK 2315/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 983/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 133, art. 134, art. 141, art. 147, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 3, art. 9, art. 10, art. 11, art. 18, art. 27, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Czerwonak od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 983/21 w sprawie ze skargi Gminy Czerwonak na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 23 marca 2021 r., nr XXXV/402/2021 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Czerwonak na rzecz Gminy Swarzędz kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 29 czerwca 2022 r., II SA/Po 983/21, oddalił skargę Gminy [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Gmina [...], na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 marca 2021 roku Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego rejon ulicy [...] w [...]. Skarżąca gmina zażądała stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia zawrotu kosztów postępowania sądowego. Kwestionowanej uchwale zarzuciła rażące naruszenie: art. 10 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 74 i art. 80 Konstytucji RP poprzez brak uwzględnienia w treści Studium stanu środowiska, wymogów ochrony środowiska wynikających z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 roku w sprawie ochrony Parku Krajobrazowego [...], a także wymogów wynikających z "Koncepcji Kierunków Rozwoju przestrzennego [...]", co stanowi brak zapewnienia przez władze publiczne dbałości o bezpieczeństwo ekologiczne w tym ochronę środowiska; art. 3 ust. 1, art. 11 pkt 5b i pkt 6 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 74 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości objętej studium pod zabudowę magazynową na obszarze korytarzy ekologicznych Parku Krajobrazowego [...] pomimo negatywnej w tym zakresie opinii Wójta Gminy [...] oraz brak dokonania w projektowanym Studium korekt zgodnie z tą opinią i tym samym wadliwe przeprowadzenie procedury planistycznej; art. 28 i art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zasięgnięcia opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Państwowej Straży Pożarnej w sytuacji dopuszczenia w projektowanym Studium lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii; art. 9 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium nie w celu określenia polityki przestrzennej gminy [...], lecz w celu zadośćuczynienia żądaniu bliżej nieokreślonej, niewielkiej grupie właścicieli istniejącej zabudowy magazynowej, która to uchwała ma prowadzić do legalizacji na tym terenie istniejącej zabudowy produkcyjnej i magazynowej.
Rada Miasta i Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, lecz brak jest uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. Sąd nie ujawnił, aby zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, czy też naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Wskazał, że analiza akt sprawy w całości potwierdza stanowisko Gminy [...], że projekt zmiany Studium otrzymał wszystkie wymagane przepisami prawa opinie i pozytywne uzgodnienia. Do skarżącej Gminy występowano trzykrotnie z wnioskiem o zaopiniowanie projektu zmiany Studium (pisma z dnia 28 maja.2018 roku, 19 czerwca 2019 roku oraz 23 października 2020 roku). Za każdym razem skarżąca przedkładała negatywną opinię. Trzykrotnie występowano o opinię projektu zmiany Studium do Zespołu Parków Krajobrazowych. Dwie odpowiedzi zawierały uwagi do projektu. Ostatecznie pismem z dnia 4 grudnia Zespół Parków Krajobrazowych zaopiniował projekt Studium bez uwag. Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej pismem z dnia 24 kwietnia 2018 roku zaopiniowała negatywnie projekt Studium. Przesłany ponownie skorygowany projekt Studium, zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p., uznano za zaopiniowany pozytywnie w związku z brakiem odpowiedzi. Pismami z dnia 24 kwietnia 2018 r. oraz 23 października 2020 r. zwrócono się o zaopiniowanie projektu Studium do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu. W związku z brakiem odpowiedzi w obu przypadkach, zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p., stwierdzono, że projekt Studium został zaopiniowany pozytywnie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dwukrotnie opiniował projekt Studium z uwagami. Ostatnia z opinii z dnia 25 listopada 2020 r. jest opinią pozytywną. Projekt został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. Pod dokonaniu zmian w projekcie Studium zwrócono się ponownie pismem z dnia 23 października 2020 r. o uzgodnienie projektu. W związku z brakiem odpowiedzi projekt Studium uznano za uzgodniony. Projekt Studium dwukrotnie, tj. od 24 listopada 2019 r. do 22 grudnia 2019 r. oraz od 17 grudnia 2020 r. do 20 stycznia 2021 r., był wykładany do publicznego wglądu. Wniesione uwagi rozpoznano, a projekt ponownie wyłożono do publicznego wglądu. Przygotowany w powyższy sposób projekt zmiany Studium został zatwierdzony/uchwalony przez Radę Miejską w [...].
Zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego rejon ulicy [...] w [...] dokonana bez wprowadzenia zamian wynikających z opinii uzyskanych od Gminy [...] stanowi o przekroczeniu granic władztwa planistycznego przez Gminę [...]. Przepis art. 11 pkt 6 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że określa on kompetencję dla wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w zakresie wprowadzania zmian do projektu studium wynikających z opinii dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie studium oraz z warunków uzgodnień. Opinie mogą w sposób istotny wpłynąć na treść sporządzanego studium, lecz organ nie jest związany opinią, co potwierdza ukształtowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd odnośnie do takiej formy współdziałania organów, jak również ze względu na przewidziane w art. 23–25 u.p.z.p. reguły postępowania przy opiniowaniu studium. Przepis art. 25 ust. 2 u.p.z.p. expresis verbis przewiduje, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków uzgodnienia w terminie ustalonym lub zmienionym uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o naruszeniu warunków uzgodnienia, czy warunków opiniowania, tylko dlatego, że projekt Studium po dwukrotnym/trzykrotnym występowaniu o opinię/uzgodnienie do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu, czy Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska uznano za zaopiniowany/uzgodniony na zasadach wskazanych w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w ocenie Sądu analiza akt sprawy potwierdza stanowisko Gminy [...], że kolejne wystąpienia o opinie lub o uzgodnienia projektu Studium poprzedzało wprowadzanie zmian wynikających z wcześniejszych opinii, czy warunków uzgodnienia. Dokonanie przez właściwy organ uzgodnienia/zaopiniowania projektu Studium, w tym na zasadach określonych w art. 25 ust. 2 u.p.z.p., nakazuje przyjmować, że ingerencja/oddziaływanie na sferę kompetencji/uprawnień/zadań gminy sąsiedniej wynikająca ze zmiany uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenów granicznych zostaje dokonana bez przekroczenia granic władztwa planistycznego. Skarżąca nie podnosiła, a Sąd nie ujawnił z urzędu, żadnych "niezgodność" ustaleń projektu Studium z treścią warunków uzgodnienia projektu Studium. Sąd podkreślił przy tym, że warunki uzgodnienia i wnioski z opinii dotyczyły stanu środowiska, w tym wymogów ochrony środowiska wynikających z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie ochrony Parku Krajobrazowego [...], a także wymogów wynikających z "Koncepcji Kierunków Rozwoju przestrzennego [...]". W tym stanie brak jest podstaw do formułowania ocen, że zmiana Studium dokonana została bez poszanowania dla stanu środowiska.
Sąd nie podzielił zarzutu, że zaskarżona uchwała narusza autonomię gminy [...] ingerując w jej prawo do samodzielnego decydowania o sposobie użytkowania gruntów przygranicznych. Niewątpliwie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dostrzegać jednak należy, że zaskarżona uchwała ustala uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenu gminy [...], a nie terenu gminy [...].
Sąd nie podzielił też stanowiska, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzedzona wnioskami o zmianę Studium dla obszaru, na którym zlokalizowane są budynki magazynowe pobudowane legalnie, lecz na skutek późniejszych rozstrzygnięć zagrożone nakazem rozbiórki z koniecznością wypłaty odszkodowań, stanowi dowód tego, że zmiana Studium została dokonana z naruszeniem art. 9 ust. 1 u.p.z.p. Przyjęcia ustalenia, że zmiana Studium została dokonana nie dla określenia polityki przestrzennej gminy, musi wspierać ocena treści kwestionowanego aktu prawnego odniesiona do elementów, które determinują treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.). Samo przyjęcie rozwiązania dostosowującego uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego do faktycznego zagospodarowania obszaru, na którym zlokalizowane są budynki magazynowe firmy [...] ocenić można, jako działanie pożądane w aspekcie społeczno-gospodarczym. Skoro uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego dotyczące aktywizacji gospodarczej zostały ustalone dla terenu już w ten sposób zagospodarowanego, a zmiana uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w rejonie ulicy [...] w [...] została uzgodniona z właściwymi organami, to brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że ewentualne oddziaływanie takiej zmian na tereny przygraniczne Gminy [...] zostało przyjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.
1) art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 25 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w treści studium stanu środowiska, wymogów ochrony środowiska wynikających z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietna 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] a także wymogów wynikających z "Koncepcji Kierunków Rozwoju Przestrzennego [...]",
2) art. 3 ust. 1 i art. 11 pkt.5 b i pkt. 6 u.p.z.p. i przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie nieruchomości objętej Studium pod zabudowę magazynową na obszarze korytarzy ekologicznych Parku Krajobrazowego [...] pomimo negatywnej w tym zakresie opinii Wójta Gminy [...] oraz niedokonanie stosownych korekt zgodnie z tą opinią w projektowanym studium,
3) art. 28 w związku z art. 11 pkt. 5 j u.p.z.p. poprzez niezasięgnięcie opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z lokalizacją nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii dopuszczoną zapisami projektu studium,
4) rażące naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium nie w celu określenia polityki przestrzennej gminy lecz w celu zadośćuczynienia żądaniu bliżej nieokreślonej, niewielkiej grupy właścicieli istniejącej zabudowy magazynowej,
5) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie przez Radę Miejską [...] zasady proporcjonalności i uniemożliwienie skarżącej Gminie [...] realizowanie własnej polityki przestrzennej ze szczególnym uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska, zabudowy na terenach sąsiadujących z obszarem objętym studium, zabudowy mieszkaniowej lub zagrodowej, utrzymania naturalnego charakteru Parku Krajobrazowego [...], zachowania kompleksów przyrodniczych i krajobrazowych i utrzymania zdrowego środowiska dla mieszkańców gminy [...] sąsiadujących z obszarem objętym studium, ograniczając tym samym możliwość korzystania z przysługujących mu konstytucyjnych wolności;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.
1) art.133 i 141 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku przez WSA i nie ustosunkowanie się tym samym do kwestii podnoszonej w skardze to jest naruszenia art. 10 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p poprzez nieuwzględnienie w treści studium wymogów wynikających z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietna 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] oraz Koncepcji Kierunków Rozwoju Przestrzennego [...]. WSA uchylił się w tym zakresie od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.
2) art. 134 § 1 p.p.s.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd nie będąc związany granicami skargi nie wyszedł poza jej granice pomimo, że zaskarżona uchwała rażąco naruszała treść rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietna 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] oraz Koncepcji Kierunków Rozwoju Przestrzennego [...], w ten sposób, że zastąpiła możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu produkcyjno-usługowego oraz wyraziła zgodę na dalszy rozwój takich funkcji;
3) art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. I art. 11 pkt 5 b i pkt 6, art. 28 u.p.z.p. i art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie nieruchomości objętej zmianą Studium pod zabudowę magazynową na obszarze korytarzy ekologicznych Parku Krajobrazowego [...] pomimo negatywnej w tym zakresie opinii Wójta Gminy [...] oraz niedokonania stosownych korekt zgodnie z tą opinią w projektowanym studium,
4) art. 133 p.p.s.a. w zw. z 28i art. 11 pkt. 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że doszło do uzgodnienia możliwości lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, projektu studium z WIOŚ oraz Państwową Strażą Pożarną oraz RDOŚ w sposób milczący, po dokonanej zmianie projektu studium, gdzie tymczasem Sąd nie zbadał całości sprawy i nie wniknął, czy zaproponowane przez Gminę [...] zmiany projektu studium przedstawione do kolejnego uzgodnienia czyniły zadość oczekiwaniom uzgadniających instytucji to jest WIOŚ oraz Państwowej Straży Pożarnej i faktycznie nie były sprzeczne z prawem;
5) art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 27 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że celem dokonanej zmiany studium nie było realizowanie faktycznej polityki gminy [...] lecz zadośćuczynienia żądaniu bliżej nieokreślonej, niewielkiej grupy właścicieli istniejącej zabudowy magazynowej formy [...];
6) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwie zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie stwierdził nieważności uchwały, podczas, gdy została ona wydana z naruszeniem prawa art.28 u.p.z.p. w zw. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt I pkt. 1-5 skargi kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina wnosząc skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania.
Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu/studium to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18).
Przywoływany w podstawach skargi kasacyjnej art. 11 u.p.z.p. wyznacza zakres kompetencji i obowiązków organów administracji w opracowaniu studium uwarunkowań, a także zasady partycypacji innych podmiotów w sporządzaniu tego aktu. Dochowanie przez organy gminy tych wymogów proceduralnych warunkuje zgodność z prawem procedury planistycznej. Obowiązek uzgadniania oraz przedstawienia do opiniowania projektów gminnych dokumentów planistycznych w zasadniczy sposób wpływa na realizację władztwa planistycznego gmin. Organ sporządzający projekt studium występuje do podmiotów wymienionych w art. 11 pkt 5 u.p.z.p. o zaopiniowanie rozwiązań przyjętych w tym projekcie. Opinie tych podmiotów mogą w sposób istotny wpłynąć na treść sporządzanego studium, choć organ dokonuje oceny tych opinii i nie jest tymi opiniami związany, jak to ma miejsce w przypadku uzgodnień dokonywanych z zarządem województwa i wojewodą (zob. T. Filipowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, pub.. LEX/el. 2021).
Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów związanych z niezasięgnięciem – w ocenie skarżącej – opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Państwowej Straży Pożarnej w związku z lokalizacją nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii dopuszczoną zapisami projektu studium stwierdzić należy, że podnoszone w tym zakresie przez skarżącą zarzuty tak naprawdę stanowią nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, skoro ten w motywach zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy przedstawił okoliczności uzyskania w toku procedury przez Gminę [...] pozytywnych uzgodnień i wymaganych prawem opinii. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Burmistrz Miasta i Gminy Gmina [...] pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. zwrócił się do Wielkopolskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej o zaopiniowanie przedmiotowego projektu zmiany studium, który to organ wprawdzie w pierwszej kolejności zaopiniował negatywnie przedłożony projekt, jednak brak jego odpowiedzi na ponownie przesłany, skorygowany projekt studium słusznie został uznany za pozytywne uzgodnienie. Stosownie bowiem do treści art. 25 ust. 2 u.p.z.p. nieprzedstawienie m.in. przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5, stanowiska lub warunków na jakich uzgodnienie może nastąpić, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Powyższe upoważniało także organ wykonawczy gminy do przyjęcia fikcji prawnej uzgodnienia przedmiotowego projektu studium z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu, który nie udzielił odpowiedzi na pisma z dnia 24 kwietnia 2018 r. oraz 23 października 2020 r. o zaopiniowanie tego projektu. Nie można w tych okolicznościach zasadnie twierdzić, że nie doszło do zaopiniowania przedmiotowego projektu przez ww. organy. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 28 w zw. z art. 11 pkt 5j u.p.z.p. oraz art. 133 w zw. z art. 18 i art. 11 pkt 5 u.p.z.p. nie zasługiwały na uwzględnienie. Przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. był niewłaściwie sformułowany, gdyż przepis ten składa się z trzech jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który paragraf tego artykułu czyni przedmiotem zarzutu kasacyjnego.
W przedmiotowej sprawie nie doszło także do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium w związku z nieuwzględnieniem negatywnej opinii Wójta Gminy [...] i niedokonaniem w projekcie studium stosownych korekt zgodnie z tą opinią. Przede wszystkim, jak już wyżej podnoszono, organ gminy przedstawiający zgodnie z treścią art. 11 pkt 5 u.p.z.p. do zaopiniowania projekt uchwały w przedmiocie studium, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. W związku z powyższym nieuwzględnienia opinii nie można rozpatrywać w kontekście istotnego naruszenia przepisów. Przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że Gmina [...] uczyniła zadość wynikającemu z art. 11 pkt 5j u.p.z.p. obowiązkowi zasięgnięcia opinii gminy sąsiedniej bowiem trzykrotnie występowała do Gminy [...] o zaopiniowanie projektu przedmiotowej zmiany studium. Za każdym jednak razem uzyskiwała opinię negatywną.
Odnośnie nieuwzględnienia w treści studium stanu środowiska, wymogów ochrony środowiska wynikających z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] a także wymogów wynikających z Koncepcji Kierunków Rozwoju Przestrzennego [...] w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że Gmina [...] uzyskała pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w zakresie zgodności projektu zmiany studium z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Ponadto ww. organ dokonywał uzgodnienia projektu przedmiotowej zmiany studium w odniesieniu do otuliny Parku Krajobrazowego [...] oraz w odniesieniu do obszaru mającego znaczenie dla [...]i stwierdził, że ze względu na brak zakazów obowiązujących na terenie otuliny ww. Parku Krajobrazowego brak jest podstaw do nieuzgodnienia przedmiotowego projektu zmiany studium w tym zakresie (pismo z dnia 7 czerwca 2018 r. znak [...]). RDOŚ w ww. piśmie podkreślił, że biorąc pod uwagę fakt, że teren objęty przedmiotowym projektem, znajdujący się w granicach otuliny Parku Krajobrazowego [...], stanowi obszar częściowo zabudowany, przekształcony, realizacja jego ustaleń nie wpłynie negatywnie na przyrodę Parku, co związane jest z charakterem planowanej zabudowy, skalą inwestycji oraz jej lokalizacją. Przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że oceny tej RDOŚ dokonywał zarówno w oparciu o ustalenia uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. nr [...]w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z [...]r. poz. [...]) jak i w oparciu o rozporządzenie nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] (Dz.Urz.Woj.Wlkp. nr[...], poz. [...]). Ponadto Gmina [...] trzykrotnie wystąpiła z wnioskiem o zaopiniowanie projektu zmiany studium w zakresie obejmującym obszar położony na terenie otuliny Parku Krajobrazowego [...] do Zespołu Parków Krajobrazowych - dwukrotnie w odpowiedzi otrzymano uwagi do projektu i ostatecznie pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. Zespół ten zaopiniował projekt bez uwag. Nie można w tych okolicznościach skutecznie zarzucić organowi stanowiącemu Gminy [...] naruszenia przepisów w omawianym zakresie.
O ile natomiast należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej Gminy, że w myśl "Koncepcji Kierunków Rozwoju Przestrzennego [...]" dla gminy [...] wskazuje się wzmocnienie funkcji korytarzy ekologicznych – dolina rzeki [...], dolina rzeki [...], to zgodnie z niepodważonym przez skarżącą stanowiskiem Gminy [...], zarówno dolina rzeki [...] jak i dolina rzeki [...] znajduje się poza obszarem opracowanej zmiany.
Z tych wszystkich przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3 i art. 25 u.p.z.p. a także powiązane z omówioną kwestią zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 11 pkt 5b i pkt 6, art. 28 u.p.z.p. i art. 74 Konstytucji RP, nie zasługiwały na uwzględnienie, przy czym ponownie zwrócenia uwagi wymaga niewłaściwe sformułowanie zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a.
Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. (przywołanego również w związku z niesprecyzowanym bliżej art. 133 p.p.s.a.) poprzez przystąpienie do zmiany studium nie w celu realizowania faktycznej polityki gminy [...] lecz zadośćuczynienia żądaniu "bliżej nieokreślonej, niewielkiej grupy właścicieli istniejącej zabudowy magazynowej", wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem Gminy [...], przystąpienie do zmiany studium miało na celu ochronę objętych zmianą terenów przed niekontrolowaną zabudową. Uwzględnienia przy tym istniejącego już obiektu magazynowego nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrywać jako działania na korzyść niewielkiej grupy właścicieli. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Podstawą kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy powinny być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 ustawy). Tym samym gmina posiada samodzielność w kształtowaniu polityki przestrzennej na terenie gminy realizowaną jednak tylko w granicach dozwolonych prawem, z którego to prawa w kontrolowanym przypadku skorzystała. Przy czym wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że korzystając w przedmiotowej sprawie z przysługującego władztwa planistycznego Gmina [...] dopuściła się naruszenia wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności uniemożliwiając Gminie [...] realizowanie własnej polityki przestrzennej. Zwrócenia uwagi bowiem wymaga, że zaskarżoną uchwałą ustalano uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], a nie dla terenów należących do Gminy [...].
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 i 141 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. ponownie zwrócenia uwagi wymaga niewłaściwy sposób formułowania przez autora tej skargi niektórych zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno bowiem art. 133, jak i art. 141 p.p.s.a. dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne (art. 133 dzieli się na 3 paragrafy, art. 141 na 5 paragrafów) regulujące odmienne kwestie. W skardze kasacyjnej, w omawianym zarzucie nie wskazano jednak, której z jednostek redakcyjnych art. 133 i art. 141 p.p.s.a. dotyczy ten zarzut. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej – uchybił Sąd pierwszej instancji i uzasadnienia ich naruszenia, czego w przypadku przywołanego powyżej zarzutu nie uczyniono. Z tych względów zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
W związku z poczynionymi ustaleniami niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisu wynikowego, tj. art. 147 p.p.s.a. Zasadnie bowiem w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Gminy [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 marca 2021 r. nr [...].
Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.