II OSK 2315/12

II OSK 2315/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 356/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2012-04-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 73 ust. 1, ust. 2, art. 76 ust. 4
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 188, art. 174 pkt 1 i 2 , 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 356/12 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od J.R. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.R. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 356/12, uzupełnionym wyrokiem z 27 czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") w Krakowie z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając jednocześnie, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu, oraz o kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
W dniu 6 listopada 2011 r. w budynku przy ul. W. w Krakowie na działce nr 1, miało miejsce zdarzenie polegające na zawaleniu się klatki schodowej pomiędzy 1. i 2. piętrem. Budynek ma przeznaczenie mieszkalne, ale użytkowany był na cele usługowo-rozrywkowe. Po wystąpieniu tego zdarzenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krakowa (dalej: "PINB dla Miasta Krakowa") przeprowadził kontrolę budynku, kwalifikując zdarzenie jako katastrofę budowlaną. Następnie decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...], PINB dla Miasta Krakowa nakazał J.R., właścicielowi budynku, wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających w związku z zaistniałą katastrofą budowlaną - zawaleniem się części obiektu, tj. biegu schodowego klatki schodowej pomiędzy 1. a 2. piętrem przez zakaz użytkowania całego obiektu, tj. budynku frontowego wraz z oficynami bocznymi i tylną, skuteczne zamknięcie całego obiektu, wywieszenie przed wejściem głównym tablicy informacyjnej o zakazie użytkowania obiektu w związku z zaistniałym zagrożeniem w wyniku katastrofy budowlanej - do czasu wykonania robót przywracających obiekt do stanu bezpiecznego użytkowania. Nakazano również uporządkowanie terenu po katastrofie budowlanej przez usunięcie zalegającego gruzu z przestrzeni frontowej klatki schodowej. Wskazano, że zgodnie z art. 76 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "uPb"), decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu ze względu na istniejące zagrożenie dla ludzi i mienia, zaś zgodnie z art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a.") odstąpiono od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki.
Organ ustalił, że przedmiotowy budynek frontowy posiada 3 kondygnacje, jest podpiwniczony, murowany, połączony bezpośrednio z oficynami bocznymi. W czasie katastrofy budowlanej użytkowany był w poziomie piwnic, 1. i 2. piętra jako lokale rozrywkowe - dyskoteki, a oficyna tylna jako hostel. Schody wewnętrznej klatki schodowej budynku frontowego, w poziomie od 1. do 2. piętra w części biegu dolnego pozostałego po zawaleniu się biegu górnego są nawiercone, co spowodowało ich osłabienie. Ta okoliczność oraz fakt zawalenia się biegu górnego schodów powoduje brak możliwości dalszego użytkowania klatki schodowej. W związku tym, że budynek frontowy wraz z bocznymi oficynami jest dostępny od strony ulicy oraz dodatkowo poprzez oficynę tylną i odwrotnie, istnieje zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Dlatego konieczne było zakazanie użytkowania obiektu i jego niezwłoczne zamknięcie, jak wskazano w rozstrzygnięciu decyzji, stosownie do art. 76 ust. 4 uPb.
W odwołaniu od powyższej decyzji J.R. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem:
1) art. 73 ust. 1 uPb przez błędne przyjęcie, że zdarzenie z 6 listopada 2011 r. polegające na zawaleniu się części klatki schodowej pomiędzy 1. a 2. piętrem budynku frontowego, należało uznać za katastrofę budowlaną, pomimo że pojęcie katastrofy budowlanej nie obejmuje takiego uszkodzenia elementu wbudowanego w obiekt, który może być wymieniony lub naprawiony,
2) art. 76 ust. 4 uPb wobec nałożenia przez PINB dla miasta Krakowa na właściciela budynku zakazu użytkowania całego obiektu, pomimo że w oparciu o powołaną podstawę prawną organ nadzoru budowlanego mógł jedynie nakazać zabezpieczenie miejsca katastrofy oraz obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, uporządkowanie terenu lub wykonanie innych niezbędnych czynności i robót budowlanych,
3) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy skutkujący podjęciem niezasadnej decyzji o zakazie użytkowania całego obiektu budowlanego, pomimo że:
a) zawalenie się biegu górnego schodów w budynku frontowym oraz stwierdzenie przez organ braku możliwości dalszego użytkowania tej klatki schodowej nie utrudnia oraz nie rodzi żadnego niebezpieczeństwa dla dalszego korzystania z lokali, które nie są dostępne z uszkodzonej klatki schodowej, a mianowicie z lokali znajdujących się na parterze budynku frontowego oraz w oficynach bocznych, które mają zapewniony dostęp bezpośrednio z ulicy, oraz z lokali mieszczących się w oficynie tylnej posiadającej osobną klatkę schodową dostępną z dziedzińca kamienicy,
b) w świetle uPb stwierdzenie przez organ braku możliwości użytkowania jednej z dwóch klatek schodowych, znajdujących się w obiekcie, składającym się z kilku niezależnych od siebie części (budynku frontowego, oficyn bocznych i tylniej) nie może stanowić wystarczającej podstawy orzeczenia zakazu użytkowania całego obiektu, lecz co najwyżej tej jego części, której dalsza eksploatacja zagraża bezpieczeństwu,
c) istnieje możliwość całkowitego odizolowania przez właściciela obiektu tej jego części, która jest dostępna z uszkodzonej klatki schodowej od pozostałych dostępnych od strony ulicy lub poprzez drugą klatkę schodową,
d) w odniesieniu do znajdujących się w obiekcie lokali, które nie są dostępne z uszkodzonej klatki schodowej, tj. lokali znajdujących się na parterze budynku frontowego oraz w oficynach bocznych i tylnej, organ nie stwierdził żadnych uszkodzeń w związku ze zdarzeniem z 6 listopada 2011 r. oraz żadnego niebezpieczeństwa dla osób i mienia.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], MWINB w Krakowie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Mając na względzie dyspozycję art. 73 uPb organ odwoławczy podał, że katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów, chyba że chodzi o uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymian, uszkodzenie lub zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami lub awarię instalacji, które katastrofą budowlaną nie są.
W niniejszej sprawie, w związku ze zdarzeniem z 6 listopada 2011 r., wystąpiło zagrożenie osób przebywających w spornym budynku. Ogółem przebywało w nim około 2000 osób, a poszkodowanych zostało 12. Proces zniszczenia części schodów był gwałtowny. Dlatego też zdarzenie to należało uznać za katastrofę budowlaną, a nie jak sugerował odwołujący się, jedynie uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany. Uszkodzona została część obiektu, bez której nie może on poprawnie funkcjonować, a nie element wbudowany w obiekt możliwy do wymiany lub naprawy. Dlatego też na mocy art. 76 ust. 4 uPb organ I instancji mógł orzec wobec właściciela obiektu nakazy i zakazy zawarte w zaskarżonej decyzji. O złym stanie technicznym budynku i konieczności wykonania robót zabezpieczających wypowiedział się również powołany w sprawie rzeczoznawca budowlany, który także wskazywał na konieczność wyłączenia z użytkowania całego obiektu do czasu wykonania prac zabezpieczających i porządkowych oraz opracowania stosownych dokumentacji potwierdzających poprawny stan techniczny pozostałej konstrukcji i wskazujących na bezpieczeństwo użytkowania poszczególnych lokali. Z tych też powodów oceniono, że należy zakazać użytkowania całego obiektu, do czasu wykonania robót przywracających obiekt do stanu bezpiecznego użytkowania. Twierdzenia odwołującego się, że stan techniczny obiektu oraz możliwość dalszej bezpiecznej eksploatacji nie budziły żadnych zastrzeżeń, nie zostały poparte żadnymi dowodami. Podjęte rozstrzygnięcie znajdowało oparcie w art. 76 ust. 4 uPb, a w związku z zawaleniem się biegu schodowego trzeba było podjąć natychmiastowe działania mające na celu doraźne zabezpieczenie obiektu.
MWINB w Krakowie zwrócił również uwagę, że przed PINB dla Miasta Krakowa toczyło się postępowanie o nr [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z [...] listopada 2007 r. PINB wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego w poziomie piwnic - lokalu użytkowanego jako klub "P.", w poziomie 1. (strona prawa) - lokalu użytkowanego jako klub "Ł.", w poziomie 1. (strona lewa) - lokalu użytkowanego jako klub "C.", w poziomie 2. - lokalu użytkowanego jako klub "K.", a to w związku ze zmianą sposobu użytkowania bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w wyniku czego nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnych i wielkości lub układu obciążeń. Nałożony wówczas na właściciela obowiązek przedłożenia określonych dokumentów nie został wykonany.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J.R., wnosząc do WSA w Krakowie skargę, w której zarzucił naruszenie:
1) art. 73 ust. 1 oraz art. 73 ust. 2 pkt 1 uPb przez błędne przyjęcie, że zdarzenie z 6 listopada 2011 r. polegające na zawaleniu się części górnego biegu schodowego w klatce schodowej budynku frontowego należy uznać za katastrofę budowlaną, pomimo tego, że nie jest katastrofą budowlaną zdarzenie polegające na uszkodzeniu elementu wbudowanego w obiekt, który może być wymieniony lub naprawiony, a takie tylko elementy budynku uległy uszkodzeniu,
2) art. 73 ust. 1 oraz art. 73 ust. 2 pkt 1 uPb przez błędne przyjęcie, że dla uznania danego zdarzenia za katastrofę budowlaną w rozumieniu uPb znaczenie mają nie tylko te okoliczności, o jakich mowa w w/w przepisach, lecz także zakres skutków, stopień spowodowanego zagrożenia oraz to, czy z uwagi na uszkodzony element obiekt może prawidłowo funkcjonować,
3) art. 76 ust. 4 uPb wobec:
a) nieuzasadnionego przyjęcia zasadności nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązków zabezpieczających względem całego obiektu składającego się w budynku frontowego, dwóch oficyn bocznych oraz oficyny tylnej, pomimo że nie ustalono, aby wskutek zdarzenia z 6 listopada 2011 r., błędnie zakwalifikowanego jako katastrofa budowlana, stan zagrożenia oraz potrzeba wyłączenia eksploatacji powstały w odniesieniu do całego obiektu,
b) stwierdzenia dopuszczalności orzeczenia zakazu użytkowania całego obiektu, jako środka mającego służyć zabezpieczeniu miejsca katastrofy oraz obiektu budowlanego, który uległ katastrofie pomimo tego, że środek ten wykracza poza cel, jakiemu miał służyć; zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał bowiem, aby zasięgiem zdarzenia uznanego za katastrofę budowlaną objęte zostały wszystkie elementy zabudowy mieszczącej się przy ul. W. w Krakowie, a więc nie tylko klatka schodowa w kamienicy frontowej, lecz również oficyny boczne i tylna, co wyklucza możliwość przyjęcia, że istniała potrzeba zabezpieczenia poprzez wyłączenie z eksploatacji nie tylko tej części przedmiotowego obiektu, która znajduje się w stanie katastrofy, ale też tych wszystkich elementów zabudowy, w przypadku których nie stwierdzono stanu katastrofy, tj. oficyn tylnej i bocznych, do których dostęp nie jest zapewniany przez uszkodzoną klatkę schodową,
c) przyjęcia, że wydanie decyzji w oparciu o tę regulację prawną może nastąpić w sytuacji, w której organ poweźmie wątpliwość, co do prawidłowego stanu technicznego obiektu, nie mającego związku ze zdarzeniem zakwalifikowanym przez organ jako katastrofa budowlana,
4) art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. przez brak dokonania przez organ odwoławczy własnych ustaleń w zakresie pozwalającym na ocenę, czy zdarzenie z 6 listopada 2011 r. stanowiło katastrofę budowlaną, jak też przez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy skutkującego przyjęciem możliwości wydania decyzji o zakazie użytkowania całego istniejącego zespołu zabudowy, podczas gdy uszkodzeniu uległa tylko jego część, która nie ma wpływu na użytkowanie lokali, do której dostęp odbywa się innym wejściem i w relacji do której istniała możliwość jej odizolowania od pozostałej nieuszkodzonej części budynku,
5) art. 80 K.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także pominięcie szeregu faktów mających istotne znaczenie dla sprawy.
W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że zdarzenie z 6 listopada 2011 r. należało ocenić, jako katastrofę budowlaną. Uszkodzeniu uległa bowiem część budynku, a nie element wbudowany w obiekt.
Uwzględniając skargę opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie podał, że było to konieczne z uwagi na stwierdzenie naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzje wydano z naruszeniem prawa materialnego oraz wadliwie ustalono stan objętego nakazem budynku. Sąd wyjaśnił, że pojęcie "katastrofy budowlanej" zostało zdefiniowane w art. 73 ust. 1 uPb. O tym, czy zniszczenie (zawalenie się) schodów należało ocenić jako katastrofę budowlaną, decydujące znaczenie miał sposób ich powiązania z konstrukcją budynku. Jeżeli nie są one powiązane konstrukcyjnie z budynkiem, tzn. nie są w trwały sposób połączone z płytami stropu i podłogi – stanowiąc ich przedłużenie i zarazem połączenie konstrukcyjne tak, że sama konstrukcja schodów, przenosi pewne obciążenia płyt budynku – to uszkodzenie (zawalenie się) takich schodów nie jest katastrofą budowlaną. W rozpoznawanej sprawie rzeczone schody były zaś wbudowane w ścianę budynku. Elementy konstrukcji schodów mogły być wymieniane i naprawiane bez skutku dla płyt pięter. Jak bowiem wynikało z protokołu oględzin z 6 listopada 2011 r. zawalone schody miały charakter schodów wspornikowych, policzkowych wykonanych z piaskowca, które zostały prawdopodobnie osłabione nawiercaniem dziur celem zamontowania blaszanych "nosków". To osłabiło konstrukcję schodów, ale tylko samych schodów, a nie stropów (podłóg). Z przedstawionego opisu ich stanu w ocenie sądu wojewódzkiego nie wynikało, aby schody były w sposób konstrukcyjny na trwale połączone z płytami stropowymi. To przede wszystkim ingerencja w konstrukcję schodów oraz zbyt duża liczba osób korzystająca z nich spowodowała osłabienie ich konstrukcji. Ocena taka znalazła potwierdzenie m. in. w ekspertyzie z 28 listopada 2011 r., w której podano, że konstrukcja schodów była mocowana na ścianie budynku. Zawalenie się schodów w przedmiotowym budynku nie mogło przeto być zakwalifikowane jako katastrofa budowlana. Organy powinny natomiast rozważyć zastosowanie art. 66 uPb, jeżeli obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, albo też jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Przepis ten może być stosowany w każdym czasie, jeżeli tylko warunki z niego wynikające są spełnione.
Drugą stwierdzoną wadą było wyłączenie korzystania z całego budynku. Przepis art. 76 ust. 4 uPb wyraźnie wskazuje na konieczność zabezpieczenia miejsca katastrofy i obiektu budowlanego, uporządkowania terenu oraz wykonania innych czynności tylko w niezbędnym zakresie, aby nie ograniczać nadmiernie właściciela budynku. Zakres ingerencji w prawo własności przez organy administracji publicznej musi respektować zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tak więc, skoro stan faktyczny sprawy pozwalał na częściowe ograniczenie możliwości korzystania z budynku w zakresie samego miejsca zdarzenia i kondygnacji powyżej zawalonych schodów, to organy przede wszystkim powinny przemyśleć, czy takie tylko wyłączenie nie spełni swojego celu, jakim jest zabezpieczenie miejsca zdarzenia po to, aby chronić takie wartości jak życie, zdrowie ludzi i mienie. Art. 76 uPb nie pozwala bowiem nakładać obowiązków, które nie wynikają z katastrofy budowlanej, podczas gdy organy w istocie oceniły stan techniczny całego budynku, nie koncentrując się na samym zdarzeniu. Niemniej, nawet ta ocena nie uzasadniała wyłączenia z korzystania całego budynku. Organ I instancji w ogóle nie ocenił stanu technicznego całego budynku, poza zawalonymi schodami. Dopiero organ odwoławczy wskazał, że stan techniczny budynku jest zły, choć z akt sprawy wynikało, że ten zły stan techniczny to przede wszystkim zawalenie się schodów i liczne przebarwienia i zacieki na "stopach" belkowych. Sąd podkreślił, przy tym, że ten sam biegły w dalszej części ekspertyzy wskazał, że stropy belkowe i odcinkowe budynku nie wykazują usterek o charakterze awaryjnym w postaci nadmiernych odkształceń, ubytków lub deformacji. A zatem MWINB w Krakowie nie ocenił tej opinii pod kątem logiczności wywodów. Skoro bowiem biegły podał, że stan "stopów" nie wykazuje usterek nakazujących eliminację z użytkowania całego budynku, to wątpliwe było przyjęcie, że uzasadniony był zakaz użytkowania budynku. Pozostałe zarzuty skargi sąd wojewódzki ocenił, jako niezasadne. W szczególności okoliczności zdarzenia, polegającego na zawaleniu się konstrukcji schodów uznano za uzasadniające ograniczenie uprawnień procesowych strony.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 października 2011 r. wniósł MWINB w Krakowie, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego, w to:
1. art. 73 ust. 1 uPb przez błędną jego kwalifikację polegającą na przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki określone w jego dyspozycji, w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
2. art. 73 ust. 2 pkt 2 uPb przez błędne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy schody stanowią element wbudowany w obiekt, a przez to ich zawalenie się nie stanowiło katastrofy budowlanej w rozumieniu art. 73 ust. 1 uPb, w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
3. art. 76 ust. 4 uPb przez błędną jego kwalifikację polegającą na błędnym przyjęciu, że brak było podstaw do wyłączenia z użytkowania całego obiektu budowlanego, w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
II. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8 i 77 K.p.a. przez niezasadne przyjęcie ich naruszenia.
W ocenie organu, wbrew stanowisku sądu I instancji, schody jak i ich części nie są elementami wbudowanymi w obiekt, a ich elementy, jak każda inna część obiektu budowlanego w sposób trwały umocowana do ścian w gniazdach, może być wymieniana i naprawiana. To jednak nie zmieniło ich charakteru, jako schodów wspornikowych. Jak potwierdziła ekspertyza, schody posiadały układ elementów kamiennych mocowanych wspornikowo w ścianie ograniczającej przestrzeń klatki schodowej. Elementy te pomiędzy sobą były mocowane na zakład. Całość opierała się dodatkowo na spocznikach: piętrowym i międzypiętrowym. Powodem zawalenia się schodów było nadmierne ich obciążenie, jak też osłabienie podporowej części stopni kamiennych przez wykonanie w nich odwiertów i zamocowań kołków mechanicznych rozporowych. Opisane zdarzenie z 6 listopada 2011 r. stanowiło zawalenie się części budynku, a nie tylko elementu nadającego się do naprawy. Schody te były elementem konstrukcyjnym budynku. Jak podkreślono w sporządzonej w sprawie ekspertyzie brak było podstaw do uznania, że elementy konstrukcji schodów można wymienić i naprawić bez skutku dla płyt piętra 1. i 2, ponieważ wtedy bieg schodów musiałby posiadać tylko konstrukcję płytową, która przeniosłaby ciężar biegu schodów, który musiałby się w całości opierać na spocznikach, bez umocowania w ścianie. Przedmiotowe schody były schodami wspornikowymi, a więc konstrukcyjnie powiązane ze ścianą klatki schodowej, która jest jednocześnie ścianą nośną budynku, w której schody były trwale umocowane. Zasadne w ocenie organu było także wyłączenie z użytkowania całego budynku, a na potrzebę taką wskazał biegły W.B. Podał on również, że użytkowanie pomieszczeń parteru możliwe będzie po przedłożeniu aktualnych przeglądów stanu technicznego i operatu rzeczoznawcy p-poż. Ponadto w dacie wydawania decyzji nie było wiadome, czy zawalenie się schodów nie zagraża lokalom znajdującym się poniżej 1. piętra. Dynamiczne oddziaływanie zerwanych stopni schodów na konstrukcję budynku mogło spowodować pęknięcia mające wpływ na stan techniczny i bezpieczeństwo pozostałych części budynku, co stanowić miało wystarczającą przesłankę do wydania przynajmniej do czasu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego decyzji o wyłączeniu z użytkowania całego obiektu budowlanego.
W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącego – J.R., wskazuje że skarga kasacyjna nie spełniać ma wymogów przewidzianych przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przedstawia zarzutów naruszenia przepisów procesowych, nie wyjaśnia na czym ma polegać błędna wykładnia przepisów uPb. W dalszej części odpowiedź na skargę sprowadza się do powtórzenia argumentacji strony prezentowanej w samej skardze. Przywołując także ustalenia zawarte w ekspertyzie sporządzonej na zlecenie J.R. przez mgra inż. K.B., podkreślono że zawalenie się schodów jednej z klatek schodowych nie wpłynęło na konstrukcję budynku. Trafnie przeto miał sąd wojewódzki uznać, że zachodziła sytuacja uszkodzenia elementu wbudowanego w obiekt budowlany, brak było przeto podstaw do nakazania wyłączenia z użytkowania całości budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8 i 77 K.p.a. Zasadnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną uwypuklono wymogi formalne, jakim powinien odpowiadać taki środek zaskarżenia w aspekcie prawidłowego uzasadnienia postawionych zarzutów. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie w istocie nie zawiera uzasadnienia naruszenia przepisów postępowania, gdyż za takie nie można traktować jednego zdania, wedle którego "w żadnym wypadku nie należało uchylać decyzji organów I i II instancji jako naruszającej art. 7, 77 K.p.a., gdyż takie naruszenie nie miało miejsca".
Usprawiedliwiony jest za to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 73 ust. 1 uPb przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie miała miejsce katastrofa budowlana. Wedle art. art. 73 ust. 1 uPb "Katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów", zgodnie zaś z ust. 2 cyt. przepisu "Nie jest katastrofą budowlaną: 1) uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymiany; 2) uszkodzenie lub zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami; 3) awaria instalacji". Nie było kwestionowane przez sąd wojewódzki, że zdarzenie, w wyniku którego doszło do zawalenia się schodów między 1. a 2. piętrem na klatce schodowej jednej z części budynku miało charakter niezamierzonego, gwałtownego, w wyniku którego zniszczeniu uległa część obiektu budowlanego – budynku. Należy na uwadze mieć i to, że w wyniku zdarzenia kilkanaście osób zostało poszkodowanych, konieczna była akcja ewakuacyjna z przedmiotowego budynku obejmując wiele osób. W ocenie Sądu schody, które uległy zawaleniu, stanowiły część obiektu budowlanego, bez nich użytkowanie oznaczonej części budynku było niemożliwe. Z tego względu nie można, jak uczynił to sąd wojewódzki, ze względu na sposób powiązania konstrukcji schodów z płytami stropu i podłogi, tj. ich wbudowania lub tylko mocowania w ścianę budynku, przyjąć że dopuszczalne jest ich utożsamianie z "elementem wbudowanym w obiekt budowlany" w rozumieniu art. 73 ust. 2 pkt 1 uPb, co w konsekwencji wyklucza uznanie, że w sprawie doszło do katastrofy budowlanej w rozumieniu art. 73 ust. 1 uPb. "Wbudowany" to inaczej zbudowany wewnątrz czegoś, umocowany na stale wewnątrz jakiejś budowli.
W doktrynie wskazuje się, że nie mają zastosowania przepisy Rozdziału 7 uPb w przypadkach wystąpienia uszkodzenia elementu wbudowanego w obiekt budowlany (który może być naprawiony lub wymieniony) albo uszkodzenia lub awarii instalacji (która nie jest stanem nieodwracalnym w sytuacji, gdy nie wiąże się z jednoczesnym zniszczeniem obiektu lub jego części i tym samym może podlegać naprawie lub wymianie w części lub całości) albo wystąpienia uszkodzenia lub zniszczenia urządzeń budowlanych związanych z budynkami (por. Prawo budowlane, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, s. 682). Przepisy uPb pojęciem "elementu obiektu budowlanego" posługują się w rozmaity sposób (np. "elementy konstrukcyjne obiektu budowlanego" – art. 12 ust. 2 pkt 3 uPb; "elementy obiektów budowlanych, ulegające zakryciu" – art. 43 ust. 3 uPb; "elementy nośne układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego" – art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b uPb), nadając im różny charakter. Gdy idzie o użycie w przepisach uPb wyrażenia "wbudowane", to prawodawca czyni to w odniesieniu do wyrobów budowlanych w art. 25 ust. 2 uPb, gdzie do podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego należy m. in. sprawdzanie jakości wbudowanych wyrobów budowlanych. Niezależnie od trudności w jednoznacznym uchwyceniu treści pojęcia "elementu wbudowanego w obiekt budowlany" umknęło uwadze sądu I instancji, że w sprawie schody nie tyle uległy uszkodzeniu, co jest warunkiem sine qua non zastosowania art. 73 ust. 2 pkt 1 uPb), więc niewielkiemu defektowi, nie powodującemu wykluczenia dalszej ich eksploatacji − a zawaleniu − przeto zniszczeniu tych schodów. Istota sprawy sprowadzała się przeto do dopuszczalności kwalifikacji zawalonych schodów, jako "uszkodzenia elementu wbudowanego w obiekt budowlany, który może być naprawiony lub wymieniony". W ocenie Sądu przyjęta przez sąd wojewódzki wykładnia była wadliwa. Z tego względu uzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 1 uPb oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, co czyni skargę kasacyjną częściowo uzasadnioną. W sprawie doszło do katastrofy budowlanej w rozumieniu art. 73 ust. 1 uPb.
Zarzut naruszenia błędnej wykładni art. 73 ust. 2 pkt 2 uPb został wadliwie skonstruowany. Cyt. przepis stanowi, że nie jest katastrofą budowlaną "uszkodzenie lub zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami". Pod pojęciem urządzeń budowlanych należy rozumieć "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki" (art. 3 pkt 9 uPb). Sąd I instancji nie traktował jednak przedmiotowych schodów, które uległy zawaleniu jako urządzenia budowlanego związanego z budynkiem. Uzasadnienie powyższego zarzutu kasacyjnego wskazywałoby raczej, że Kasatorowi być może chodziło o zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 2 pkt 1 uPb, nie jest jednak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego bazować na domysłach co do intencji strony korzystającej ze skargi kasacyjnej, skoro Sąd ten związany jest jej zarzutami. Trafnie przeto w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono wadliwość jej sformułowania w tym zakresie.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 76 ust. 4 uPb przez błędną jego kwalifikację poprzez przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do wyłączenia z użytkowania całego budynku. Cyt. przepis stanowi, że "Organ, o którym mowa w art. 74, może nakazać właścicielowi lub zarządcy, w drodze decyzji, zabezpieczenie miejsca katastrofy oraz obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, uporządkowanie terenu lub wykonanie innych niezbędnych czynności i robót budowlanych. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. W razie niewykonania lub nadmiernej zwłoki w wykonaniu decyzji przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, organ zapewni jej wykonanie na koszt i ryzyko zobowiązanego". Kasator z jednej strony godzi się z wywodem sądu wojewódzkiego, wedle którego istnieje konieczność zabezpieczenia miejsca katastrofy i obiektu budowlanego, ograniczając przy tym zakres swej interwencji, aby nie ograniczać nadmiernie uprawnień właściciela. Z drugiej, wywodzi że zastosował się do zaleceń ekspertyzy biegłego – W.B. w aspekcie wyłączenia całego obiektu z użytkowania. MWINB w Krakowie podnosi, że w dacie wydawania decyzji nie było wiadome, na ile zawalenie się schodów zagraża lokalom znajdującym się na poziomie 1. Piętra będzie oddziaływać na konstrukcję pozostałych części budynku. To zaś miało uzasadniać wyłączenie z użytkowania całej części budynku do czasu zgromadzonego pełnego materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd wojewódzki podkreślił konieczność wyważania interesów właściciela budynku, którego część uległa katastrofie budowlanej. O ile z wywodami organu można byłoby się zgodzić, gdyby brać pod uwagę stan faktyczny na moment orzekania przez organ I instancji, o tyle wywody strony skarżącej kasacyjnie są chybione w świetle dostępnego materiał dowodowego na moment orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja organu I instancji została wydana następnego dnia po zdarzeniu polegającym na zawaleniu się schodów klatki schodowej między 1. a 2. piętrem w części frontowej budynku przy ul. W. w Krakowie. Organ odwoławczy orzekał dysponując ekspertyzą W.B., nadto znał argumenty właściciela budynku wywodzącego, że możliwe jest korzystanie z części budynku, z wyłączeniem miejsca katastrofy budowlanej. Nie jest sporne, że budynek dostępny jest także z innej strony niż wejście od ul. W. Trafnie sąd wojewódzki wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 76 ust. 4 uPb prowadzi do wniosku, iż organ nadzoru budowlanego przy realizacji swojej kompetencji przewidzianej cyt. przepisem winien uwzględniać konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności. Przez wykonanie innych niezbędnych czynności i robót budowlanych, o których mowa w analizowanym przepisie nie można przeto rozumieć dopuszczalności wydania nakazów, które nie mają związku ze zdarzeniem uzasadniającym możliwość wydania decyzji na podstawie art. 76 ust. 4 uPb. Skoro zatem ze sporządzonej na użytek organu odwoławczego ekspertyzy nie wynikało, aby zły stan techniczny odnosił się do całego obiektu i był spowodowany zaistniałą katastrofą budowlaną, to mając nawet świadomość uprzedniej bezskuteczności działań PINB dla Miasta Krakowa dla wyegzekwowania wydanych decyzji w sprawach samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku, organ odwoławczy nietrafnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą wyłączenie z użytkowania całości budynku. Z decyzji tej nie wynika, aby uwzględniając sposób użytkowania budynku, jego dostępność, posiadanie oficyn, dostępność niektórych lokali bezpośrednio z ulicy, wszechstronnie rozważono dopuszczalność ograniczenia możliwości wyłączenia z użytkowania tylko tej części budynku, w obrębie której wystąpiła katastrofa budowlana. Nie ma racji MWINB w Krakowie, że o legalności podjętej przez siebie decyzji przesądzać ma zalecenie wyłączenia z użytkowania całego budynku, zawarte w ekspertyzie biegłego. Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu orzekającego w sprawie, który winien ten dowód ocenić, mając świadomość nakazu uwzględniania całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) Te okoliczności prowadzą do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 76 ust. 4 uPb nie jest zasadny.
Zgodnie z art. 188 Ppsa "Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku". Skoro w sprawie doszło wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego, przeto zasadne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi J.R. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te zarzuty skargi, które odnoszą się do uchybienia przepisom prawa materialnego – art. 76 ust. 4 uPb w takim zakresie, w jakim organ odwoławczy miał dopuścić się naruszenia przepisów prawa materialnego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zaaprobował bezkrytycznie nakaz wyłączenia z użytkowania całości budynku przy ul. W. w Krakowie. Celem nakazu przewidzianego w cyt. przepisie jest przede wszystkim zabezpieczenie materiału dowodowego, tak aby ustalić przyczyny i okoliczności zaistniałej katastrofy budowlanej. Nakazane czynności roboty mogą także służyć temu, aby ewentualne skutki katastrofy nie rozprzestrzeniały się oraz aby nie spowodowały dalszych następstw w dobrach prawnie chronionych. Trafnie w wyroku II SA/Kr 356/12 zwrócono uwagę na potrzebę miarkowania nakładanych w trybie art. 76 ust. 4 uPb nakazów. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostatecznie przekonywujący, aby w ustalonym na dzień wydawania przez siebie decyzji stanie faktycznym sprawy, w następstwie zawalenia się schodów jednej z klatek schodowych tego budynku, nakaz wyłączenia z użytkowania całości tego budynku, wyczerpywał pojęcie "innych niezbędnych czynności" z art. 76 ust. 4 uPb. Ta okoliczność nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.
Ponownie rozpoznając sprawę MWINB w Krakowie wyda stosowną decyzję, uwzględniając wskazówki zawarte w niniejszym wyroku oraz aktualny stan faktyczny sprawy. Organ weźmie pod rozwagę ewentualne nowe dowody w sprawie (np. ekspertyzę sporządzoną na zlecenie skarżącego już po wydaniu uchylonej decyzji organu II instancji), które miałyby znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia.
Z tych przyczyn i działając na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa, zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 Ppsa.