II OSK 2314/19

II OSK 2314/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 391/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2018-10-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 353
art. 71 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2016 poz 71
par. 2 ust. 1 okt 2, par. 3 ust. 1 pkt 8
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 par. 4, art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 391/18 w sprawie ze skargi J. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 grudnia 2017 r., znak: SKO-ZP-415-280/17 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. podejmuje zawieszone postępowanie sądowe, 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 391/18, po rozpoznaniu skargi J. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 grudnia 2017 r., znak: SKO-ZP-415-280/17, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżących kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu powołaną na wstępie decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 53 ust. 1 i ust. 3, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: "u.p.z.p."), w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, zwane dalej: "rozporządzeniem"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 września 2017 r., znak: AGI.6733.8.2017, ustalającą na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego p.n. "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...] - [...] z wewnętrzną linią zasilającą WLZ", na działkach nr [...], obręb [...].
Kolegium wskazało, że Burmistrz [...] w dniu 19 maja 2017 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, ponieważ - zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia - inwestycja nie jest zaliczana do żadnej kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz - zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) - nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowań. Kwalifikacja taka uzyskała już wcześniej potwierdzenie Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska w Krakowie ze względu na deklarowane parametry anten (pismo z dnia 24 listopada 2016 r., znak: OO.4240.2.138.2016.JS). Inwestor przedstawił kwalifikację przedsięwzięcia (opracowanie - lipiec 2016 r.) sporządzoną w przekrojach trzech azymutów 130°, 205° i 290° dla odległości 70, 150 i 200 m w każdym przekroju. Kwalifikacja wykazała, że minimalna wysokość wiązki promieniowania o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2 wynosi od 5,8 m n.p.t. (azymut 130°, odległość 200 m) do 48,6 m (azymut 290°, odległość 70 m od środka elektrycznego anteny). Na rysunku wykonanym na mapie zasadniczej pokazano maks. zasięg promieniowania o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2, natomiast na przekrojach azymutowych zobrazowano zasięg pionowy wiązki >0,1 W/m2: 22,0 m n.p.t. w azymucie 130°, 41,9 m n.p.t. w azymucie 205° i 45,1 m n.p.t. w azymucie 290°. W obszarach maksymalnego zasięgu promieniowania (>0,1 W/m2) nie ma żadnej zabudowy. W ramach postępowania sporządzono analizę stanu faktycznego i prawnego inwestycji, powierzając jej wykonanie A. P., posiadającej uprawnienia wymagane do opracowania projektu decyzji. Zgodnie z analizą sporządzoną na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięcia na projektowanej wieży mają być zawieszone po 4 anteny sektorowe na azymutach 130°, 205° i 290° (na wysokości 52,9 - 53,3 n.p.t.) dla których maksymalną EIRP anteny wynosić będzie od 1000 do 7907 W, a pochylenie poszczególnych wiązek od 6° do 10°. Skutkiem tego osie głównych wiązek promieniowania anten w normatywnych odległościach 70 m, 150 m i 200 m przebiegać będą w wolnej przestrzeni powyżej 2 m n.p.t., w miejscach niedostępnych dla ludzi. Biorąc zatem pod uwagę przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia - nie są spełnione warunki zaliczające przedsięwzięcie do kategorii mogących zawsze, a nawet tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wobec tego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Projekt decyzji przekazany został do uzgodnień, w wyniku których uzyskano pozytywne stanowiska: Ministra Zdrowia, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, który stwierdził brak podstaw w u.p.z.p. do uzgodnienia z tym organem. SKO stwierdziło, że nieuprawniony jest zarzut, jakoby w strefie "B" ochrony Uzdrowiska [...] nie jest dopuszczalna lokalizacja inwestycji ustalona zaskarżoną decyzją. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (Dz.Urz. Woj. [...] poz. [...]) w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska [...] - § 3 ust. 2 pkt 1 lit. b) zabrania się w strefie "B" lokalizacji urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w zrozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405) - oddziałujących na strefę "A" polami elektromagnetycznymi o poziomach wyższych niż dopuszczalne dla miejsc dostępnych dla ludności, określonych na podstawie art. 122 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem decyzji jest urządzenie emitujące fale EM nie zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco (a nawet potencjalnie znacząco) oddziaływać na środowisko. Potwierdzeniem jest pozytywne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (RDOŚ) z dnia 24 listopada 2016 r., który stwierdził brak potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Ostatecznie decyzję uzgodnił Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 19 lipca 2017 r. - stwierdzając tym samym, że planowana lokalizacja nie narusza Statutu Uzdrowiska [...]. Zdaniem Kolegium, bezpodstawne jest żądanie analizy efektu "nakładania się" wiązek promieniowania, co - w ocenie skarżących - mogłoby skutkować inną kwalifikacją przedsięwzięcia w zrozumieniu przepisów rozporządzenia. Żądanie takie nie znajduje oparcia w przepisach rozporządzenia, ponieważ zarówno w przepisie § 2 ust. 1 pkt 7 jak i w § 3 ust. 1 pkt 8 jest mowa o mocy promieniowania "pojedynczej anteny", która jest podstawą kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem wpływu na miejsca dostępne dla ludności. Natomiast w dokumencie p.t. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół Stacji Bazowej" opracowana została mapa sumarycznego obszaru pola dla trzech azymutów anten sektorowych (130°, 205°, 290°), która dowodzi, że maksymalny zasięg pola o poziomie promieniowania wyższym niż 0,1 W/m2 nie przekracza odległości (odpowiednio do ww. azymutów): 127,5 m, 98,3 m, 127,5 m. W polach tych nie ma żadnej zabudowy ani miejsc dostępnych dla ludności, uwzględniając maksymalne pochylenie wiązek promieniowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Kolegium stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, bowiem obejmuje zarówno analizę zgodności zamierzonej lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami u.p.z.p. oraz z przepisami odrębnymi, w tym w szczególności dotyczącymi uwarunkowań związanych z położeniem inwestycji w granicach miejscowości uzdrowiskowej i zgodności ze Statutem Uzdrowiska. Analiza wykazała że teren lokalizacji nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody i ochrony krajobrazowej. Decyzja uzyskała pozytywne uzgodnienia wszystkich zainteresowanych organów współdziałających.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia 15 grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli J. P. i T. P., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów doprowadziłoby do wniosku, że inwestycję należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, co skutkowało nieprawidłową kwalifikacją planowanej inwestycji; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, organ II instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i odmówić wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego -względnie wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 4) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji i wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę, wskazał, że spór w sprawie sprowadza się w głównej mierze do ustalenia, czy zaskarżona decyzja winna być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, zgodnie z "art. 72 ust. 1 pkt." ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd stwierdził, że w sprawie istniała konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a wszystkie dotychczasowe rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, jak i w postanowieniu Burmistrza [...] z dnia 19 maja 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania – są wadliwe, ze względu na błędną kwalifikację planowanej inwestycji z punktu widzenia rozporządzenia. Uznał, że zasadniczym błędem, powielanym przez wszystkie organy, jest nie uwzględnienie kumulacji PEM powstałej w wyniku nałożenia się wiązek wszystkich czterech anten w każdym z sektorów wyznaczonych azymutem, czyli głównym kierunkiem promieniowania. Błąd ten przełożył się na nieprawidłowe obliczenia EIRP na sektor, a w konsekwencji na nieprawidłową kwalifikację przedsięwzięcia w odniesieniu do rozporządzania. Sąd zauważył przy tym, że przy określaniu odległości od anteny dla procedury kwalifikacyjnej szkodliwości stacji bazowych telefonii komórkowych należy przyjmować sumaryczną wartość EIRP dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku. W takim przypadku, w odniesieniu do anten nadawczych stacji bazowej sformułowanie "pojedyncza antena" należy rozumieć jako "system antenowy" pracujący w określonym kierunku promieniowania, tj. określonym sektorze. Brak uwzględnienia efektu kumulacji PEM pochodzącego od skonfigurowania anten sektorowych promieniujących w tym samym kierunku (azymucie) jest błędem, przyczyniającym się do nieprawidłowej kwalifikacji odnośnie rozważanych zasięgów występowania PEM o wartościach ponadnormatywnych. Według polskiej normy PN-80/T-01012:1980 Słownictwo telekomunikacyjne. Anteny. Nazwy i określenia; w przypadku gdy antena jest zbudowana z więcej niż jednego systemu nadawczego przyjmuje się sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo systemów jako EIRP anteny. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 in fine rozporządzenia "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Powyższy zapis jest zdecydowanie nieprecyzyjny, daje pole do dość swobodnego obliczania i przedstawiania głównego parametru mającego wpływ na środowisko: równoważną mocą promieniowaną izotropową (EIRP), który w znacznej mierze decyduje o poziomie gęstości mocy PEM w miejscach dostępnych dla ludności. Przedmiotem rozważań w kontekście możliwości wystąpienia przekroczeń wartości granicznej PEM powinna być wartość maksymalna mocy EIRP, a nie liczba anten, bo to nie liczba anten może szkodliwie wpływać na środowisko, w tym w szczególności na zdrowie ludzi. Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie zaprojektowano zawieszenie po cztery anteny w trzech azymutach: 130o, 205o oraz 290o. Na każdym z tych azymutów cztery anteny będą pracować w następujących pasmach: 2100 MHz, 1800MHz, 900MHz, oraz 800 MHz. Na azymucie 130o suma maksymalnej mocy EIRP czterech pojedynczych anten to 20 428 W (7907+7096+1950+3475). Na azymucie 205o suma maksymalnej mocy EIRP czterech pojedynczych anten to 12 134 W (4875+4477+1000+1782). Na azymucie 290o suma maksymalnej mocy EIRP czterech pojedynczych anten to 20 428 W (7907+7096+1950+3475). Oznacza to, że jest to przedsięwzięcie mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny (rozumianej tak jak to wyżej wskazano) wynosi nie mniej niż 20 000 W (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia), wymaga zatem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która wydana nie została, a zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd podkreślił, że opinia RDOŚ wydana dla inwestora poza przewidzianym ustawą trybem – nie ma w sprawie żadnego znaczenia, w szczególności nie wiąże Sądu, ani organów. Nadto opiera się na błędnych założeniach dotyczących znaczenia pojęcia "pojedynczej anteny". Sąd Wojewódzki stwierdził, że dalsze oceny dotyczące zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą obecnie zostać wyrażone, gdyż byłyby przedwczesne. Dopiero bowiem przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wykaże, czy planowana inwestycja w ogóle będzie możliwa do zrealizowania we wskazanej lokalizacji, ze względu na treść § 3 ust. 2 pkt. 1 lit. b Statutu uzdrowiska [...] (który co do zasady odpowiada postanowieniom art. 38a ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Lecznictwo uzdrowiskowe, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej oraz gminy uzdrowiskowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1056 ze zm.).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, jak również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w sytuacji gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji nie naruszyły ww. przepisów prawa materialnego;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku na podstawie jakich dowodów znajdujących się w aktach sprawy Sąd przyjmuje, że następuje kumulacja PEM powstała w wyniku nałożenia wiązek czterech anten w każdym z sektorów wyznaczonych azymutem czyli głównym kierunkiem promieniowania, jaki dowód zawarty w aktach sprawy wskazuje, iż ewentualna kumulacja ma polegać na przyjmowaniu sumarycznej wartości EIRP dla wszystkich anten, na podstawie jakiego dowodu znajdującego się w aktach sprawy, Sąd twierdzi, iż "(...) wiązki promieniowania pochodzące od kilku anten promieniujących we wspólnej przestrzeni nakładają się. Zaś efektem kumulacji jest wzrost gęstości mocy PEM w miejscach dostępnych dla ludności (...) Przedmiotem rozważań w kontekście możliwości wystąpienia przekroczeń wartości granicznej PEM powinna być wartość maksymalna mocy EIRP a nie liczba anten, bo to nie liczba anten może szkodliwie wpływać na środowisko, w tym w szczególności na zdrowie ludzi (...)", także nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku czy do takich konkluzji wystarczy "zdrowy rozsądek" czy też wiedza specjalna, a zatem stosowny dowód - dowód z opinii biegłego;
3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, "to jest nie nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej", gdyż Sąd dokonał kontroli w niniejszej sprawie nie w oparciu o kryterium zgodności z prawem;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zwrot "pojedyncza antena" oznacza wiele anten pracujących na tym samym kierunku;
2) "art. 71 ust. 2 Ustawy" w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2314/19, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego składowi siedmiu sędziów w sprawie o sygn. akt III OSK 703/21.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 1 grudnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty zawarte w punktach I.2) i I.3) środka zaskarżenia.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nie stanowi zaś właściwej płaszczyzny do zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach zarzutu jego naruszenia nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Czy innym jest natomiast to, czy stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku zasługuje na aprobatę. Autor środka zaskarżenia poprzez swój zarzut w gruncie rzeczy zmierza do podważenia dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny, nie może tego jednakże skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu. Wskazane zaś w punkcie I.3) przepisy mają charakter ogólnoustrojowy, to że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikami kontroli legalności działalności administracji publicznej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwione są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, w tym z punktu I.1) upozorowany na zarzut naruszenia przepisów postępowania. Stanowisko Sądu I instancji oparte jest na błędnym przekonaniu o konieczności uwzględnienia "kumulacji PEM powstałej w wyniku nałożenia się wiązek wszystkich czterech anten w każdym z sektorów wyznaczonych azymutem, czyli głównym kierunkiem promieniowania", że "Przy określaniu odległości od anteny dla procedury kwalifikacyjnej szkodliwości stacji bazowych telefonii komórkowych (...) należy przyjmować sumaryczną wartość EIRP dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku".
Zauważyć należy, że kwestia konieczności dokonywania kumulacji parametrów przewidzianych do instalacji anten stacji bazowej telefonii komórkowej celem dokonania kwalifikacji inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prezentowane były z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony przedstawiano poglądy przeciwne, w których sądy administracyjnej opowiadały się za literalną wykładnią przepisów rozporządzenia nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2907/12; z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15; z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17; z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 760/18; z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21; z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1887/19). Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w której w odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. (postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 703/21) zagadnienie prawne, "czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu", Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (zob. wyrok NSA dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 179/20).
Mając na uwadze powyższe, na aprobatę nie zasługiwała ocena prawna wyrażona przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wykazująca błąd w braku uwzględnienia "efektu kumulacji PEM pochodzącego od skonfigurowania anten sektorowych promieniujących w tym samym kierunku (azymucie)". W związku z tym, że Sąd I instancji uznał, że "dalsze oceny dotyczące zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą obecnie zostać przez Sąd wyrażone, gdyż byłyby przedwczesne", zaszła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, aby jeszcze raz dokonał kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, mającego oparcie w powołanej wyżej uchwale.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku). W punkcie 1 sentencji wyroku zostało zawarte postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania sądowego. Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania - od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. W związku z rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego ustała przyczyna zawieszenia postępowania, dlatego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. należało je podjąć.