II OSK 2313/25

II OSK 2313/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 530/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-06-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i T. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 530/25 w sprawie ze skargi M. J. i T. J. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. nr LXXXVI/2540/2010 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 530/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", odrzucił skargę M. J. i T. J. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r., nr LXXXVI/2540/2010, w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powodem odrzucenia skargi było niewykazanie przez skarżącą naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do wymagań przepisu szczególnego, którym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 609) - dalej: "u.s.g.". Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy uchwały wydanej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.". Taka uchwała ma charakter intencyjny, wyrażający wolę gminy rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, nie przesądza przeznaczenia nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco co do sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Z tego względu, w ocenie Sądu, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza indywidualnego interesu prawnego, nie wywołuje skutków materialnoprawnych i nie kształtuje nowej sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. To zaś wyklucza możliwość naruszenia jej postanowieniami interesu prawnego skarżącej. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli M. J. i T. J.. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały i w konsekwencji wydanie postanowienia o odrzuceniu skarg złożonych przez skarżących, w sytuacji gdy skarżący wykazali, że w ich konkretnym przypadku zaskarżony akt dotyczył interesu prawnego skarżących, a na skutek jego wydania, doszło do naruszenia ich interesu prawnego, co wyczerpująco uzasadnili w treści skargi;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej, nie pozwala na ustalenie przesłanek jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone postanowienie, a to z uwagi na:
• niewyjaśnienie, czy w przedmiotowej sprawie WSA zbadał w sposób należyty i wyczerpujący interes prawny Skarżących do wniesienia skargi do WSA oraz wykazane przez skarżących naruszenie ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę;
• całkowite pominięcie w uzasadnieniu kwestii indywidualnego, szczegółowo opisanego w treści skargi interesu prawnego skarżących, brak odniesienia się do niego i brak wyjaśnienia przez WSA, dlaczego w ocenie Sądu ten interes nie występuje;
• wskazanie jedynie ogólnikowych, niezindywidualizowanych podstaw odrzucenia skargi wniesionej przez skarżących z jednoczesnym wskazaniem, że uchwala w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej bez zbadania i wykazania, że od zasady mogą występować odstępstwa oraz ustalenia, że w przedmiotowej sprawie takie odstępstwo ma miejsce;
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem z uwagi na szablonowe podejście WSA do sprawy, wydane postanowienie nie odnosi się do indywidualnej sytuacji skarżących.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
- uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przepisanych;
- rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, dlatego nie posiadają ona legitymacji skargowej. Według art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest uzależnione od wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała nie tylko dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz interes ten lub uprawnienie narusza.
Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677; postanowienia NSA z dnia: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21, LEX nr 3334001 i 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18, LEX 2568775). Uchwała rady gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. "Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz", Wydanie III, (red.) Bogdan Dolnicki, WKP 2021, LEX-el, uwagi do art. 101).
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wywiódł z treści art. 14 ust. 1 u.p.z.p., że uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem niezbędnym do wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Uchwała ma jedynie charakter intencyjny i formalny, jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Dopiero po przeprowadzeniu procedury planistycznej uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust.1 u.p.z.p.).
W omawianej materii orzecznictwo sądowe jest ukształtowane, wskazuje się w nim także, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 50; 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, LEX nr 1421793; 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15, LEX nr 2254678; postanowienia NSA z dnia: 29 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 838/20, LEX nr 3052192; 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2712/21, LEX nr 3331386). Nie oznacza to, że działalność organów gminy w procedurze poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego pozostaje poza kontrolą sądową. W trakcie rozpoznawania skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest dokonanie oceny zgodności z prawem nie tylko tej uchwały, ale całego poprzedzającego jej wydanie postępowania planistycznego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15, LEX nr 2395965).
Nie znajduje uzasadnienia forsowany przez autora skargi kasacyjnej pogląd o dopuszczalności zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego. Subiektywne przewidywania co do ustaleń projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej. Jak już stwierdzono, dopiero plan miejscowy będzie kształtować, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych do danej nieruchomości położonej na terenie objętym planem.
Również zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu nie świadczy o tym, że to właśnie ta uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie określonych podmiotów. W wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12 podkreślono, że okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżącego nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. W innych orzeczeniach NSA przyjęto zaś, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. statuuje jedynie sytuację procesową strony w postępowaniu sprawie dotyczącej warunków zabudowy, nie przesądzając kwestii materialnych, tj. czy strona uzyska prawo do zabudowy swojej nieruchomości zgodnie z jej oczekiwaniami (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1390/23, LEX nr 3618432). Podkreślono również, że organ administracji zawieszając postępowanie w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. działa na podstawie przepisu ustawowego, a nie na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (por. postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2194/24, LEX nr 3779814). Poglądy te należy w pełni zaakceptować.
Odnośnie zaś wskazanego w podstawie kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zauważyć należy, że zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. II FSK 407/16, LEX nr 2464989).
W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki przedstawił ustalenia faktyczne i prawne istotne dla wydanego rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśniając podstawę prawną wydanego wyroku, wskazał przepisy, którymi kierował się, dokonując oceny legitymacji skarżących w świetle wymogów z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie doprowadziły więc do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że podjęcie zaskarżonej uchwały ani nie ingeruje w prawo własności skarżących, ani nie ogranicza możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wszczęcie procedury zmierzającej do uchwalenia planistycznego aktu prawa miejscowego. W tych okolicznościach za nieznajdujące usprawiedliwienia należy uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, nie zaś na rozprawie, o co wnioskował pełnomocnik skarżących. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje sąd. Kierując się zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 7 P.p.s.a., a także uwzględniając okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, zdaniem NSA w składzie orzekającym, nie zaistniała konieczność rozpoznania sprawy na rozprawie.
Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 203 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).