II OSK 2308/24

II OSK 2308/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 67/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 ppkt a), art. 53 ust. 4 pkt. 6, art. 61 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 i 4
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 67/24 w sprawie ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 23 października 2023 r. Nr SKO/PP-412/53/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 67/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej Skarżąca lub Spółka) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 23 października 2023 r. Nr SKO/PP-412/53/2023 oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Grębocie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej. Wójt Gminy Grębocie sporządził projekt decyzji uwzględniający wniosek spółki i przesłał go do uzgodnienia organowi właściwemu w zakresie ochrony gruntów rolnych. W dniu 11 lipca 2023 r. Starosta Polkowicki wydał postanowienie nr DG.BS.673.53.2023, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 977) w nawiązaniu do art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 2409, dalej u.o.g.r.l.) oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 775 i poz. 803, dalej – k.p.a.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. budowa 1-7 instalacji fotowoltaicznych pn. [...], na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], w m. [...], o mocy do 7,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą, z uwzględnieniem etapowania, w zakresie ochrony gruntów rolnych.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano na regulacje wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej -u.p.z.p.) i odnotowano, że na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ustalono, iż na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb [...] znajdują się użytki rolne sklasyfikowane jako RIIIb, RIVa, RV i RVI. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeśli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołując się do orzecznictwa organ I instancji podał, że za "teren" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustawy. Zdaniem organu, wyroki sądów administracyjnych nie wykluczają ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Wyodrębnienie części działki nie może być także próbą obejścia przepisów w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. W przedmiotowej sprawie wskazana na załączniku graficznym do projektu decyzji granica inwestycji przebiega wzdłuż linii klasyfikacyjnych gruntów klas III, celowo je omijając. Ponadto granice użytków i klas bonitacyjnych w terenie są niewidoczne, stąd też niemożliwe do jednoznacznego i dokładnego wyodrębnienia. Wobec tego Starosta przyjął, że warunek jednoznacznego wyodrębnienia fragmentu działki w przedmiotowej sprawie nie jest spełniony. Ponownie sięgając do orzecznictwa zaprezentowano pogląd, że działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., a którego stosowanie nie pozwala obejść tego przepisu. Ponadto w świetle całokształtu regulacji u.o.g.r.l. ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze jako wyjątek od tej zasady.
Końcowo Starosta wyjaśnił, że grunt klasy RIIIb na przedmiotowych działkach nie spełnia ww. warunków, co uniemożliwia zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmuje obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i tym samym do iluzorycznej ochrony gruntów rolnych. Ponadto mogłoby to prowadzić także do obchodzenia innych prawnych ograniczeń, w tym np. ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek, wskaźnika powierzchni zabudowy, poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana.
Konkludując zajęte stanowisko organ I instancji podał, że projekt decyzji jest niezgodny z zapisami u.o.g.r.l. i realizacja inwestycji spowoduje utratę przez działki dotychczasowego rolnego charakteru.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka P., w którym zakwestionowała prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia. W instancyjnym środku zaskarżenia nie zamieszczono wprost zarzutów, jednak wniesiono o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu zażalenia zwrócono uwagę, że od 3 stycznia 2022 r. obowiązuje zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, które wprowadziło konkretne zmiany w tym zakresie. Przede wszystkim uchylono § 3 tego rozporządzenia, w brzmieniu: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. Wykluczono prawidłowość stanowiska organu, który analizując zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych brał pod uwagę obszar rozumiany jako działka geodezyjna, a nie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizację inwestycji. Zarzucając organowi dowolność oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów dotyczących rzeczonej inwestycji wskazano na pominięcie, iż część działek [...], [...], [...], [...] o klasyfikacji roli Illb położona jest poza obszarem inwestycyjnym i ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - nieruchomość nr [...] oraz nr [...] oznaczonych jak dr, czyli droga, co dopuszcza ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki objętej wnioskiem i tym samym ostateczne potwierdzenie dopuszczalności wyodrębnienia w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki ewidencyjnej jako terenu inwestycji, którego granice przedstawia mapa załączona do decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżąca Spółka podniosła też, iż obowiązek organu gminy uzgodnienia projektu decyzji ze wskazanymi w przepisach organami, wynikający z treści art. 7 ust. 2a pkt 4 u.p.z.p., wskazuje co prawda na akcesoryjność postępowania uzgodnieniowego w stosunku do sprawy głównej o wydanie decyzji administracyjnej niemiej brak zgody na wydanie projektowanej decyzji pozytywnej powoduje w konsekwencji obowiązek organu gminy wydania decyzji odmownej ustalenia warunków zabudowy, a w dalszej kolejności brak możliwości realizacji inwestycji na wnioskowanym terenie w zakresie wynikających z projektu. Z uwagi na powyższe, w celu uniknięcia konieczności eliminacji z porządku prawnego decyzji obarczonych wadą zachodzi konieczność, już na etapie uzgadniania projektu decyzji, wzięcia pod uwagę przez organ uzgodnieniowy wszystkich cech planowanej do realizacji inwestycji celem kompleksowego zbadania wystąpienia przesłanek nie tylko negatywnych wydania zgody na nieleśne wykorzystanie gruntu, ale i tych, które taki sposób zagospodarowania terenu dopuszczają.
Zdaniem Spółki działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], na których znajduje się obszar inwestycyjny o powierzchni ok. 7,3 ha w przeważającej większości zajmują tereny oznaczone klasą gruntu R IVa 3,85 ha z 4,17 ha oraz RV 1,97 ha z 2,13 ha, RIV 1,38 ha z 1,62 ha. Pozostała, niestanowiąca obszaru inwestycyjnego część działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], [...] to grunty rolne: RIIIb o powierzchni 2,98 ha. Nie ma zatem przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla części ww. działki ewidencyjnej, wyłączając z niej możliwość zabudowy gruntu rolnego klasy IIIb. Nadto organ, wbrew zakresowi wniosku bezpodstawnie dokonał analizy spełnienia przesłanek możliwej zmiany sposobu korzystania z części rolnej gruntu o klasie RIIIb określonych w art. 7 u.o.g.r.l. i nie uwzględnił przede wszystkim charakterystyki inwestycji, jej rozmieszczenia na działce ewidencyjnej oraz braku zamiaru wykorzystania części działki ewidencyjnej o klasyfikacji RIIIb dla celów realizacji inwestycji. Jak wynika z treści ust. 2a ww. artykułu 7 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne możliwe jest bez konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie wskazane warunki.
Dalsze twierdzenia zażalenia odnosiły się do tego, że ustawodawca w u.p.z.p. nigdzie nie wskazał, aby decyzja o warunkach zabudowy miała odnosić się do działki ewidencyjnej. W art. 61 u.p.z.p. wprost jest mowa o terenie inwestycji, a nie o działce. Zdaniem żalącej się Spółki, organ, który nie jest władny do wydania decyzji w zakresie warunków zabudowy, lecz w uzasadnieniu skarżonego postanowienia dokonuje wykładni przepisów właściwych dla ustalenia przesłanek wydania decyzji o zabudowie gruntu - decyzja o warunkach zabudowy odnosić powinna się do terenu inwestycyjnego, którym w odniesieniu do Inwestycji jest części działek ewidencyjnych nr [...], [...],[...],[...] o powierzchni wynoszącej ok 7,3 ha, a nie do całości działek ewidencyjnych. Zatem, skoro dopuszczalne jest objęcie obszarem inwestycyjnym więcej niż jednej działki ewidencyjnej, to per analogia, nie ma jakichkolwiek przeszkód prawnych aby granice obszaru inwestycyjnego wyznaczała konkretna część działki ewidencyjnej bądź część działek ewidencyjnych.
Na koniec podkreślono, że w przedstawionym stanie faktycznym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej czy analogicznie dla kilku działek ewidencyjnych, jeżeli są one objęte obszarem inwestycyjnym, jest dopuszczalne i prawnie uzasadnione, co dodatkowo potwierdza fakt sporządzenia przez organ gminy projektu decyzji pozytywnej ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...] zgodnej z wnioskiem skarżącej, obejmującej obszar inwestycyjny część działki ewidencyjnej o powierzchni ok 7,3 ha, wyłączając z niego całkowicie obszar działki sklasyfikowanej jako Rlllb.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem z dnia 23 października 2023 r., nr SKO/PP-412/53/2023 utrzymało w mocy postanowienie Starosty. W uzasadnieniu SKO przytoczyło stan sprawy ukształtowany rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym oraz wskazało na twierdzenia zażalenia. Następnie szeroko opisano i omówiono znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego. Wyjaśniło też, że z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że w granicach wszystkich działek, na których planowana jest inwestycja, znajdują się grunty chronione klasy III, których szczegółowy opis organ przedstawił. W pełni podzielono także stanowisko organu I instancji, że w projekcie decyzji wskazano, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie całych działek nr: [...], [...], [...] i [...], obręb [...], natomiast na załączniku mapowym do projektu decyzji oznaczony został teren inwestycji, jako części tych działek. Następnie wskazał, że stosownie do art. 2 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji jako użytki rolne. Skoro według art. 6 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne o najniższej przydatności, to organy administracji prowadząc postępowanie w sprawie warunków zagospodarowania terenu mają obowiązek ustalić na podstawie danych z ewidencji jaki jest rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Natomiast według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Po przytoczeniu treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Kolegium wskazało, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż ich powierzchnia jest niewielka i znajdują się w obszarze zwartej zabudowy (szczegółowe przesłanki wymienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. SKO podkreśliło, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.
Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzenie, że działki objęte inwestycją posiadają grunty rolne klas chronionych, wymagające uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. SKO stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działki. Zdaniem SKO, posłużenie się przez ustawodawcę w art. 61 u.p.z.p. sformułowaniem "teren" a nie "działka" nie uzasadnia automatycznie przyjęcia, że w tym pojęciu mieści się fragment działki. Jak wyjaśniono ratio legis użytego przez ustawodawcę pojęcia wynika z tego, że do ustalenia warunków zabudowy może być zgłoszonych kilka działek. Taki zatem zbiór przemawia za użyciem pojęcia "teren". W takim pojęciu mieści się także obszar działki ewidencyjnej. Jakkolwiek SKO wskazało na odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie w odniesieniu do kwestii możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki to jednak skonstatowano, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działek z pominięciem gruntów kl. III, na których, jak twierdzi inwestor, nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie.
Dodatkowo SKO podniosło, że od 3 stycznia 2022 r. wprowadzone zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nowym rozporządzeniu wykonawczym, ujednolicenia terminologiczne, w tym zwłaszcza zastąpienie wyrażenia "front działki" wyrażeniem "front terenu", zostały uściślone w nowo dodanym art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który w zd. 2 jednoznacznie przewiduje, iż przez "front terenu" należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Także wzór formularza przyjęty w wydanym na podstawie art. 64b ust. 2 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462) w pkt 6 "Teren objęty wnioskiem" zawiera m.in. "Identyfikator działki lub działek ewidencyjnych". Nadto, oświadczenie dotyczące sposobu wyznaczenia terenu inwestycji, w ramach którego wskazać można, że teren ten obejmuje część działki lub działek ewidencyjnych, zamieszczono w rzeczonym formularzu dopiero w pkt 7 "Charakterystyka inwestycji". W ocenie Kolegium rozwiązanie to jest uzasadnione przyjmowanymi w dotychczasowym orzecznictwie szczególnymi przypadkami, w których decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może części, a nie całości działki ewidencyjnej. W każdym razie działka ewidencyjna niezmiennie pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Podkreślono przy tym trzeba, że pojęcie "działki ewidencyjnej" ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji.
Kolegium zaznaczyło przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenów, na których nie doszło do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pełni ona zatem podobną funkcję, gdyż pozwala na kształtowanie warunków zabudowy w pewien uporządkowany sposób, według reguł pozwalających na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Szczegółowe rozwiązania dotyczące sposobu zagospodarowania zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia warunków zabudowy, a więc zapewnienia harmonijnego zagospodarowania przestrzeni, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, właściwy organ wyznacza obszar analizowany w celu ustalenia właściwych parametrów zabudowy i funkcji. Kolegium przyznało przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki, np. gdy część tylko działki objęta jest planem miejscowym. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, żadna taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanym przypadku. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że teren inwestycji należy utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej, nie zaś z zaznaczonym we wniosku inwestora terenem faktycznej inwestycji.
Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy skargę wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w G. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie świadczących o nieistnieniu przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działek ewidencyjnych stanowiących faktyczny teren inwestycyjny;
2. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, które wobec istnienia wad, którymi było obarczone, powinno zostać uchylone oraz nieuwzględnienie okoliczności podniesionych przez skarżącą;
3. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w odniesieniu do działek ewidencyjnych stanowiących teren inwestycji zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę rolniczego przeznaczenia tych gruntów, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec nieobjęcia rolniczych części działek ewidencyjnych wnioskiem skarżącego, konieczność taka nie zachodzi,
4. art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 i 4 u.o.g.r.l. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w odniesieniu do działek ewidencyjnych objętych terenem inwestycji zachodzi konieczność uzyskania zgody ministra właściwego dla rozwoju wsi na zmianę ich rolniczego przeznaczenia, w sytuacji, w której, zgodnie z załączonych do projektu decyzji załącznikiem graficznym (mapowym), terenem inwestycji - zakresem decyzji o warunkach zabudowy - nie objęto części rolnych działek ewidencyjnych wskutek czego nie dojdzie do zmiany przeznaczenia rzeczonych części działek ewidencyjnych,
5. art. 7 ust. 2a w zw. z a u.o.g.r.l. poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że dla wnioskowanych działek ewidencyjnych konieczne jest uzyskanie zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia bowiem nie znajdują się one na obszarze uzupełnienia zabudowy, w sytuacji w której wnioskowane części działek ewidencyjnych nie zostaną objęte decyzją o warunkach zabudowy bowiem nie będą wykorzystywane dla celów Inwestycji,
6. art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ppkt a) u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że granicą terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są wyłącznie działki ewidencyjne rozumiane w całości, wbrew wyodrębnieniu przez skarżącą, na załączniku mapowym, terenu inwestycyjnego obejmującego części nierolnicze rzeczonych działek inwestycyjnych oraz wbrew ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych dopuszczającą możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej (jednoznacznie wyodrębnionych i przedstawionych na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy).
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 67/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 23 października 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jak przewiduje art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 51 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.
Zakres tego uzgodnienia określa przepis art. 7 ust. 1 ust. 2 i ust. 2a u.o.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5). Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wprowadza wyjątek do obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III przy łącznym spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków.
Zastosowanie w niniejszej sprawie przestawionej regulacji wywołało spór co do tego, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek ewidencyjnych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, to w jakich okolicznościach. Orzekające w sprawie organy stwierdziły, że nie jest dopuszczalne uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która wchodzi w skład działki ewidencyjnej składającej się z użytków rolnych klasy III, ponieważ stanowiłoby to obejście przepisów u.o.g.r.l. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że przedmiotem oceny - uzgodnienia powinna być cała działka ewidencyjna a nie tylko jej część.
W realiach badanej sprawy Sąd nie podzielił tego stanowiska. Zdaniem Sądu, byłoby ono do zaakceptowania jedynie w sytuacji gdyby nie dało się w sposób jednoznaczny wydzielić terenu pod planowaną inwestycję. Tymczasem jak wynika z wniosku oraz kopii mapy zasadniczej i zaznaczonej na niej inwestycji, planowana inwestycja będzie realizowana wyłącznie na tych częściach działek nr [...], [...], [...], [...], które znajdują się poza użytkami rolnymi klasy chronionych na podstawie wskazanych przepisów. Zatem pod rozwagę organu współdziałającego powinien zostać wzięty obszar zainwestowania wskazany we wniosku, a nie cała działka ewidencyjna, tak jak to uczyniły organy.
Sąd dostrzegł przy tym rozbieżne stanowisko orzecznicze odnoszące się do kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17). Tym niemniej w realiach niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 35/23, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 679/22, z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 631/22, z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 632/22, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 558/22).
Takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki, zdaniem Sądu, występują w sprawie.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 531/22).
Nadto do takich szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21). Jak wskazuje się, taka wykładnia ma silne uzasadnienie w normach konstytucyjnych i pozwala na wyważenie wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W rezultacie zachowana zostaje, przewidziana w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zasada konieczności uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja może być bowiem zaprojektowana i zrealizowana wyłącznie na gruntach rolnych niewymagających takiej zgody. Podobnie również wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r. sygnatura akt II OSK 1751/22, w którym Sąd stwierdził jednoznacznie, że "w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww. przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.
W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano wyraźnie, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być wyłącznie na części działek nr [...], [...], [...], [...] o niższej przydatności rolniczej. Nadto jak wynika z załączników graficznych do projektu decyzji, w którym określono linie rozgraniczające teren inwestycji, teren ten nie obejmuje użytków rolnych klas I- III. Dodatkowo nie można mówić w sprawie o obejściu przepisów o ochronie gruntów rolnych, skoro z załącznika graficznego do wniosku wynika, że teren zainwestowania mógłby zostać wydzielony z całości działki, bez szkody dla gruntów chronionych. Ponadto w żaden sposób orzekające w sprawie organy nie wykazały aby uzgodnienie planowanej inwestycji miało niweczyć ochronę użytków rolnych klas IV-VI. Co więcej analiza akt administracyjnych w żaden sposób nie potwierdza stanowiska organu I instancji zaakceptowanego przez Kolegium dotyczącego jakoby nie istniała możliwość ustalenia granic użytków i klas bonitacyjnych w terenie. Sąd wyjaśnił, że gdyby nawet taka sytuacja zaistniała to w żadnym razie nie może to prowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla wnioskodawcy. Zgodnie z zasadami procedury administracyjnej organ prowadzący postępowanie zobligowany jest do wyjaśnienia powstałych wątpliwości we własnym zakresie prowadząc stosowne postępowanie wyjaśniające i przeprowadzając dowody, względnie wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku wskazując zakres tego żądania.
W rezultacie, uwzględniając poczynione dotąd uwagi, Sąd stwierdził, że organ nie mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko na tej podstawie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował tylko części działek [...], [...], [...], [...]. Stanowisko takie możliwe byłoby do zaakceptowania wyłącznie w sytuacji gdy nie dałoby się w sposób jednoznaczny wydzielić terenu pod planowaną inwestycję, tak aby jej realizacja skupiała się tylko na gruntach klas niechronionych, tymczasem w niniejszej sprawie przedstawione przez inwestora dokumenty wskazują, że granice inwestycji ograniczają się do użytków rolnych klas innych niż I-III.
Sąd podkreślił, że w przypadku, w którym inwestor, wbrew postanowieniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy, wykorzystałby grunt rolny klasy I-III na cele nierolnicze, wówczas ponosiłby, na ogólnych zasadach, odpowiedzialność ukształtowaną przepisami u.o.g.r.l.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy podnosząc zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terenem inwestycji może być część działki wyznaczona przez inwestora liniami rozgraniczającymi we wniosku, a nie teren całej działki ewidencyjnej i w związku z tym uznanie, że tylko ta część wyznacza grunty rolne, których ochrona jest oceniania na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 z późn. zm.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżące kasacyjnie SKO w Legnicy zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terenem inwestycji może być część działki wyznaczona przez inwestora liniami rozgraniczającymi we wniosku, a nie teren całej działki ewidencyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że w pojęciu "teren" mieści się również część działki ewidencyjnej wskazana przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Ponowne przytaczanie wskazanej przez Sąd I instancji argumentacji jest niecelowe. Organ uzgadniający rozpoznając tego rodzaju wniosek powinien ocenić projekt decyzji przy założeniu, że inwestor może wskazać jako teren inwestycji część działki ewidencyjnej.
Organ właściwy dla ochrony gruntów rolnych i leśnych powinien ocenić, czy realizacja inwestycji na tej części działki, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, może negatywnie wpłynąć na tę cześć działki, która takiej zgody by wymagała np. poprzez niemożność ich rolniczego wykorzystania lub znacznego utrudnienia takiego wykorzystania. Nie jest natomiast dopuszczalna negatywna ocena projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko z tego powodu, że jako teren inwestycji wskazana została część działki ewidencyjnej.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.