II OSK 2303/21

II OSK 2303/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2055/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-12
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. i H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2055/20 w sprawie ze skarg R. B. i H. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 13 lipca 2020 r. znak DLI-I.7620.12.2019.PS.13 (DLI-I.4620.9.2019) w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2055/20 oddalił skargi H. B. i R. B. (dalej jako skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju z 13 lipca 2020 r., znak DLI-I.7620.12.2019.PS.13 (DLI-I.4620.9.2019) w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Inwestor", "Wnioskodawca"), wnioskiem z 23 sierpnia 2018 r., uzupełnianym i zmienianym w trakcie prowadzonego postępowania wystąpiły do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Budowa skrzyżowania dwupoziomowego w Ł., polegająca na budowie skrzyżowania dwupoziomowego (wiaduktu drogowego), w ciągu drogi powiatowej nr [...], nad linią kolejową nr [...] i nad drogą krajową [...], w km około 60+463 linii kolejowej, w związku z likwidacją przejazdu kolejowego w km 60+332 tej linii" (dalej: "Inwestycja"). Do wniosku załączone zostały mapy w skali 1:1000, przedstawiające proponowany przebieg Inwestycji oraz mapy z projektem podziału nieruchomości. Określono również zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu oraz wskazano nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Inwestor przedłożył również wymagane opinie, o których mowa w art. 9o ust. 3 pkt 4 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710, z póżn. zm.; dalej: "ustawa o transporcie kolejowym"). Do wniosku załączono także ostateczną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 lutego 2018 r, znak: WOOS-M.4210.44.2017.EWA.9 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Strony (inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem) i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Strony otrzymały zawiadomienie z 3 października 2018 r. natomiast uczestników postępowania poinformowano w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędzie gminy właściwej ze względu na przebieg linii kolejowej (tj. w Urzędzie Miejskim w Ł.), na stronie internetowej tej gminy oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej.
W toku postępowania zgłoszone zostały – m. in. przez skarżących – zastrzeżenia i wnioski dotyczące Inwestycji. Skarżący sprzeciwiali się budowie na należących do nich działkach nr ew. [...], [...] i [...] obręb [...] drogi dojazdowej do planowanego wiaduktu kolejowego i wnosili o zmianę przebiegu tej drogi. W odpowiedzi na te zastrzeżenia Inwestor w piśmie z 28 listopada 2018 r. wyjaśnił, że zaproponowany wariant przebiegu drogi jest spowodowany koniecznością połączenia ul. [...] z drogą powiatową. Zastosowane rozwiązanie wynika z konieczności zachowania maksymalnego dopuszczalnego przepisami pochylenia podłużnego drogi. Zaproponowane przez skarżącą rozwiązanie było w ocenie Inwestora nieekonomiczne i niezasadne z uwagi na wydłużenie drogi powiatowej i konieczność zajęcia większego obszaru działek prywatnych. Analogiczne argumenty przedstawiono w odpowiedzi na zastrzeżenia skarżącego. Pomimo wyjaśnień skarżący podtrzymali swój sprzeciw i domagali się jej zablokowania.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 4 marca 2019 r., nr 17/SPEC/2019 ustalił lokalizację linii kolejowej dla przedmiotowej inwestycji, zatwierdził niezbędne podziały nieruchomości, ustalił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości niezbędne w celu realizacji Inwestycji, potwierdził nabycie przez Inwestora prawa użytkowania wieczystego wskazanych nieruchomości. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy. Określono także warunki techniczne realizacji inwestycji, warunki ochrony środowiska oraz interesów osób trzecich. Wojewoda stwierdził, że przedłożony przez Inwestora wniosek odpowiada właściwym przepisom ustawy o transporcie kolejowym, a także przepisom prawa budowlanego czy drogowego.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją z 13 lipca 2020 r., DLI-I.7620.12.2019.PS.13 (DLI-I.4620.9.2019) Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję lokalizacyjną Wojewody. Minister wskazał na wyłączne uprawnienie wnioskodawcy do określenia przebiegu inwestycji i terenu niezbędnego dla celów budowlanych. Organy administracyjne instancji mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie organów może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, bowiem stosownie do przepisu art. 9ae ustawy o transporcie kolejowym nie można uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Brak jest możliwości korygowania lub modyfikowania wniosku, aby odmówić ustalenia lokalizacji trzeba wykazać jej niezgodność z przepisami prawa.
Minister przedstawił szczegółową argumentację inwestora, która stanowiła uzasadnienie dla konieczności poprowadzenia inwestycji przez działki skarżących. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że wydanie decyzji nie wymagało zgody właścicieli działek zajętych pod inwestycję ani przeprowadzenia uzgodnień czy konsultacji, czy też mediacji. Zajęcie działek skarżących jest w świetle przepisów ustawy o transporcie kolejowym konieczne dla realizacji inwestycji i dopuszczalne. Rozwiązania przyjęte w tej ustawie mają na celu efektywne realizowanie zadań publicznych w zakresie lokalizacji inwestycji dotyczących linii kolejowych. Uwzględnienie stanowiska skarżących mogłoby doprowadzić do wydłużenia, a nawet sparaliżowania inwestycji.
Odnośnie do zarzutu ingerencji inwestycji w prawo własności Minister zaznaczył, że wymagane jest wyważenie interesów prywatnych właścicieli poszczególnych nieruchomości i interesu publicznego, jaki wiąże się ze stworzeniem przedmiotowej linii kolejowej. Ustalenia przyjęte w decyzji uwzględniały zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem podmiotów, których przebieg planowanej inwestycji kolejowej dotyczył. Analizując decyzję Wojewody Minister doszedł do wniosku, że nie było podstaw ażeby uznać, że ingerencja w prawo własności skarżących wynikająca z planowanej linii kolejowej w spornym rejonie była nieproporcjonalna do użytych środków. Przyjęty wariant inwestycyjny jest wariantem, który najmniej oddziałuje na tereny zamieszkałe przylegające do przedmiotowej linii kolejowej i jednocześnie występuje najmniejszy zakres przejęcia działek pod inwestycję.
Minister wskazał także, że pomimo, iż prawo własności skarżących zostało niewątpliwie naruszone, to nie zostali oni w żaden sposób pozbawieni możliwości dochodzenia ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, w tym wykupu części nieruchomości, która utraciła możliwość zagospodarowania. Zgodnie z art. 9t ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, mogą oni wystąpić do inwestora z wnioskiem o nabycie pozostałej części nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 9s ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele P. S A. nabywają, w drodze umowy, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tę część nieruchomości. Odbywa się to jednak poza postępowaniem administracyjnym dotyczącym samego ustalenia lokalizacji inwestycji.
Minister za niezasadne uznał podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrębnymi skargami, domagając się jej uchylenia w całości.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi.
Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 9q ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 45 Konstytucji RP. Zauważył, że skarżący upatrują naruszenia tego przepisu w naruszeniu prawa własności poprzez wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej. Skarżący uważają, że poprzez tak zlokalizowaną inwestycję zostaną pozbawieni możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością, czym naruszono art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał, że przepis ten dotyczy prawa do sądu, stąd nie mogło być mowy o jego naruszeniu. Analizując treść tego zarzutu Sąd przyjął, że skarżącym chodziło najpewniej o konstytucyjną zasadę ochrony własności, która jest zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności (art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia te mogą być w szczególności uzasadnione względami bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochroną środowiska oraz prawami innych osób. Sąd zauważył, że realizacja strategicznych inwestycji w zakresie sieci kolejowych stanowi przejaw realizacji takich zasada ustrojowych jak dobro wspólne (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP).
Odnosząc się do zarzutu skarżących kwestionującego lokalizację sieci kolejowej i towarzyszącej jej infrastruktury drogowej zlokalizowanej m. in. na nieruchomościach skarżących, Sąd wyjaśnił, że ustawa o transporcie kolejowym zalicza się do szczególnych aktów prawnych, przewidujących uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji kolejowych. Szybka i sprawna budowa linii kolejowych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury kolejowej, leży w interesie społecznym i gospodarczym, stąd ustawodawca zawarł w tej ustawie rozwiązania, które zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażają interes publiczny i które - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy należy uznać za optymalne. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora, natomiast z drugiej - zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.
Sąd stwierdził, że organ administracji jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej i towarzyszącej mu infrastruktury, w tym infrastruktury drogowej, w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony wydać decyzji, która określałaby przebieg oraz inne parametry inwestycji inaczej, niż domagał się tego we wniosku wnioskodawca. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji linii kolejowej, jest zatem postępowaniem prowadzonym z wniosku podmiotów, do których należy ustalenie przebiegu projektowanej linii. Rolą organu w ramach tegoż postępowania - jak słusznie podnosił Minister - jest przede wszystkim sprawdzenie, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może modyfikować wniosku inwestora. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu inwestycji decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Aby odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi zatem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia więc legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji w inny sposób, nie ma także podstaw do nakładania na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rozwiązań alternatywnych. Jeżeli zatem koncepcja inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji nie narusza prawa, to nie może odmówić wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Sąd wskazał na jednoznaczne stanowisko sądownictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie.
W orzecznictwie wskazuje się, że nie do zaakceptowania byłby jedynie wniosek inwestora o realizację inwestycji z zakresu linii kolejowej, z którą wiązałoby się ograniczenie prawa własności nieruchomości lub pozbawienie własności nieruchomości, nie służącej w istocie budowie linii kolejowej lub innych związanych z budową takiej linii obiektów budowlanych (tak NSA w wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3149/17, CBOSA).Sąd uznał, że taka sytuacja nie miała jednakże miejsca w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, niewątpliwie do naruszenia własności skarżących dojść ma w związku z budową wiaduktu drogowego nad linią kolejową w związku z likwidacją przejazdu kolejowego i koniecznością zapewnienia bezkolizyjnego skrzyżowania drogi powiatowej z linią kolejową nr 6 oraz drogą krajową [...] w sąsiedztwie likwidowanego przejazdu kolejowego. Sąd ponownie podkreślił, że prawo własności nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, a przedmiotowa ustawa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa linii kolejowych. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów Konstytucji w regulacjach ustawy. Sąd zauważył, że wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji kolejowych i drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu kolei, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 704/09, CBOSA, w odniesieniu do analogicznej specustawy drogowej). W ocenie Sądu, takim celem była z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji (przebiegającej przez część nieruchomości, stanowiącej własność skarżących Spółek), która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego.
Za nietrafne Sąd I instancji uznał także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd stwierdził, że organy administracji należycie wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i brak było podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Organy administracji nie mogły uwzględnić postulatów zgłaszanych przez skarżących, które w świetle obowiązujących przepisów prawa nie mogły zostać uwzględnione. Brak było tym samym podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Skarżący zarzucili wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:
• art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019.2325 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. i w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 9o i art. 9q ustawy z dnia 28 marca 2003 r, o transporcie kolejowym poprzez niezasadne oddalenie w całości skarg wniesionych przez skarżących R. B. i H. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 13 lipca 2020 r. w sprawie znak: DLI-I.7620.12.2019.PS.13 (DLI-I.4620.9.2019) utrzymującą w całości w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 04 marca 2019 r. nr 17/SPEC/2019 o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej i wskazanie, że decyzje zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, zgodnie z ich brzmieniem gdy tymczasem w ocenie skarżących wniosek o ustalenie lokalizacji linii zabudowy (kolejowej) wraz z załącznikami złożony przez wnioskodawcę i następstwie tego wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, jak również utrzymująca ją w całości w mocy decyzja organu II instancji nie spełniają przesłanek wskazanych w wyżej wymienionych przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, zwłaszcza w odniesieniu do wymogów wskazanych w treści art. 9o ust. 3 pkt 1 lit. b, pkt 2 - 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, w szczególności mając na uwadze dotychczas już wykonywane prace na nieruchomościach skarżących, którzy w dalszym ciągu nie posiadają wiedzy jaki obszar ich nieruchomości został przeznaczony pod lokalizację linii kolejowej;
• art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia w ramach jedynie podniesionych w skardze zarzutów, gdy tymczasem Sąd I instancji zgodnie z powyższym przepisem zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany wskazanymi w skardze zarzutami i wnioskami skargi, dlatego też w ocenie skarżących Sąd nie dokonał analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem sprawdzenia czy wnioskodawca spełnił nałożone na niego obowiązki w treści art. 9o ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, czy załączył do wniosku wszystkie wymagane załączniki, w tym opinie innych organów w zakresie planowanej inwestycji lokalizacji linii kolejowej, gdy tymczasem oceny takiej należało dokonać w postępowaniu sądowym;
• art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z przyczynami wydania rozstrzygnięcia o wskazanej powyżej treści, w szczególności w kontekście wskazywania przez skarżących okoliczności, iż dokumentacja zgromadzona w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej złożona przez wnioskodawcę jest niekompletna - nie odniesienie się do tego zarzutu, jak również pominięcie przez Sąd, a przez to nie wyjaśnienie z jakich powodów decyzja nie wskazuje precyzyjnie jaki obszar nieruchomości stanowiących własność skarżących ma zostać wywłaszczony, w jakich granicach, nieprzedstawienie w tym zakresie uzasadnienia mogącego dać możliwość skarżącym zapoznanie się z argumentacją jaką Sąd I instancji przyjął za słuszną i wydał rozstrzygnięcie oddalające skargi skarżących, podczas gdy wnioskodawca (inwestor) nie przedstawił wystarczających dowodów na poparcie twierdzeń co do konieczności poprowadzenia inwestycji we wnioskowanym kształcie, a więc m.in. konieczności wywłaszczenia nieruchomości skarżących, przez co organ winien był oddalić wniosek o ustalenie lokalizacji linii kolejowej.
Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazali na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 9o ust. 1-14 i art. 9 q ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez uznanie, iż organ I i II instancji właściwie uznał, iż wniosek o ustalenie lokalizacji linii kolejowej złożony przez inwestora spełniał wszystkie wymogi, na podstawie których organy zobowiązane były do jego uwzględnienia, jako wniosku inwestycji realizacji celu publicznego, gdy tymczasem właściwa wykładnia przepisów, oraz właściwa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że inwestor nie przedstawił wystarczających dowodów na poparcie twierdzeń co do konieczności poprowadzenia inwestycji we wnioskowanym kształcie, a więc m.in. konieczności wywłaszczenia nieruchomości skarżącego, przez co organ winien był oddalić wniosek o ustalenie lokalizacji linii kolejowej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący domagają się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. B. i R. B. nie miała uzasadnionych podstaw.
Wbrew temu co podnoszą w skardze kasacyjnej skarżący Sąd nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 9o i art. 9q ustawy o transporcie kolejowym. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o lokalizację przedmiotowej inwestycji oraz wydana na jego podstawie decyzja organu I i II instancji zawierały obligatoryjne elementy wskazane w art. 9o ust. 3 pkt 1 lit. b, pkt 2-4 i art. 9q ustawy o transporcie kolejowym.
Art. 9o ust. 3 pkt 1 lit. b ww. ustawy stanowi, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności: mapę w skali co najmniej 1:5000, opracowaną z wykorzystaniem treści mapy zasadniczej, a w razie jej braku - innej mapy sytuacyjno-wysokościowej w tej samej skali, a w przypadku terenów zamkniętych z wykorzystaniem treści mapy, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, określającą oznaczenie terenu objętego inwestycją, w tym przebieg linii rozgraniczającej teren obejmujący nieruchomości, o których mowa w art. 9q ust. 1 pkt 7 i art. 9s ust. 6, oraz oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ma wywołać skutek w postaci ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, o którym mowa w art. 9q ust. 1 pkt 6 i art. 9s ust. 9, a także terenów, o których mowa w art. 9ya ust. 1 (lit. b).
Z pisma Inwestora z 26 października 2018 r. (k. 11 akt adm.) wynika, że na wezwanie organu z 28 września 2018 r. przedłożył mapy stanowiące załącznik nr 2 i nr 4a do wniosku, ze skorygowaną linią rozgraniczającą, obejmującą teren niezbędny dla realizacji inwestycji. Analiza ww. mapy oraz dołączonego do tegoż pisma wykazu nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wskazuje, że inwestor wykazał jakie działki należące do skarżących są wchodzą w obszar konieczny dla przeprowadzenia inwestycji, jak zostaną podzielone, które przejdą na rzecz Skarbu Państwa, a nadto które będą podlegały ograniczeniu czasowemu w ich korzystaniu z uwagi na zakres inwestycji. Szczegółowo - wskazując konkretną powierzchnię działek skarżących (działki [...], [...], [...], [...] i [...]) – przedstawiają to dane zawarte w wykazie w formie tabeli (załącznik nr 1 do pisma z 26 października 2018 r.). Wobec powyższego skarżący niezasadnie twierdzą, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowym nie dowiedzieli się jaki obszar ich nieruchomości został przeznaczony pod lokalizację linii kolejowej. Z wykazu wynika, że na własność Skarbu Państwa przeszła działka skarżących nr [...] o powierzchni 0,0611 ha, oraz działka skarżącego nr [...] o powierzchni 0,0028 ha, które oddano w użytkowanie wieczyste P. S.A. Pozostałe działki tj. części działki nr [...] o powierzchni 0,1331 ha i 0,0346 ha, część działki nr [...] o powierzchni 0,0022 ha i części działki [...] o powierzchni 0,0148 ha i 0,0148 ha będą podlegały czasowemu ograniczeniu w korzystaniu z uwagi na zaplanowane tam roboty budowlane związane z przebudową infrastruktury energetycznej i wodociągowej związanej z inwestycją. Materiały te znajdują się w aktach administracyjnych Wojewody Mazowieckiego i skarżący mogli się z nimi zapoznać już przed wydaniem decyzji w I instancji a także na dalszych etapach postępowania.
Wyjaśnienie przyczyn braku możliwości zmiany przebiegu inwestycji zaproponowanego przez inwestora we wniosku czy braku przyjęcia alternatywnego przebiegu tej inwestycji w kształcie zaproponowanym przez skarżących również znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Przykładowo należy wskazać na argumentację zawartą w pismach inwestora z 27 listopada 2018 r. do Wojewody Mazowieckiego, które organ ten przeredagował i następnie przesłał H. B. i osobno R. B. w piśmie z 17 grudnia 2018 r. (k. 24 i 25 akt adm. I instancji). Wskazuje się tam, że zaproponowane przez inwestora rozwiązania uzasadniała konieczność połączenia ul. [...] z drogą powiatową nr [...]. Zaprojektowano skrzyżowanie zwykłe tych dróg, a lokalizacja tego skrzyżowania wynikała z maksymalnego dopuszczalnego pochylenia podłużnego drogi z pierwszeństwem przejazdu, w miejscu skrzyżowania z inną drogą. Parametr ten określany jest zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zaistniała sytuacja spowodowała konieczność stałego zajęcia, a więc wywłaszczenia, części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 28 m2, a przebudowywana w trakcie prowadzenia inwestycji istniejąca infrastruktura spowodowała czasowe ograniczenie w korzystaniu z części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] odpowiednio na powierzchni 1677 m2 i 296 m2. Ograniczenie w korzystaniu z tych nieruchomości będzie polegało na przeprowadzeniu robót budowlanych dotyczących przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, a po ukończeniu inwestycji inwestor będzie zobowiązany do uporządkowania i doprowadzenia tego terenu do stanu nie gorszego niż początkowy. Ponadto inwestor wykazał, że zlokalizowanie łącznika drogowego w miejscu wskazywanym, czyli na działce nr [...] z obrębu [...], byłoby niezasadne i nieekonomiczne, gdyż wydłużyłoby odcinek przebudowywanej drogi powiatowej o około 80 m i spowodowałoby konieczność zajęcia większego obszaru nieruchomości prywatnych, w tym również nieruchomości zabudowanych tj. działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Podobne uzasadnienie przesłano Skarżącej z tą różnicą, że jej działa nr [...] będzie wywłaszczona odnośnie do powierzchni 611 m2. Skarżący odebrali wyjaśnienia 21 grudnia 2018 r. Okoliczność, że skarżący nie podzielili przedstawionej przez inwestora argumentacji nie stanowi o tym, że jest ona dowolna i pozbawiona podstaw. Inwestor wyjaśnił dlaczego zmiana przebiegu inwestycji tak by nie ingerowała w działki skarżących nie była możliwa.
Wobec powyższego Sąd I instancji miał podstawy twierdzić, że wywłaszczenie Skarżących w zakresie części ich nieruchomości było uzasadnione interesem społecznym bowiem bez tego wywłaszczenia inwestycja w kształcie zaproponowanym we wniosku nie mogłaby zostać zrealizowana. Nie doszło przy tym do nieuzasadnionego czy nadmiernego ingerowania w prawo własności bowiem inwestor wskazał do wywłaszczenia jedynie te fragmenty działek, które w istocie musiały być wywłaszczone gdyż na ich terenie powstać miały dojazdy do wiaduktu.
Wynika z tego, że to konkretne faktyczne uwarunkowania przemawiały za tym, żeby wskazane we wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji kolejowej działki skarżących kasacyjnie przeznaczyć na ww. inwestycję.
Wniosek inwestora wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawierał wszystkie niezbędne elementy właściwe dla tego rodzaju inwestycji, w szczególności były to opinie wyspecjalizowanych organów np. decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 lutego 2018 r. znak: WOOŚ-II.4210.44.2017.EWA.9 o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania. W oparciu o kartę przedsięwzięcia organ ten uznał, że przy zastosowaniu wskazanej tam nawierzchni normy dopuszczalnego hałasu nie zostaną przekroczone. W załączniku nr 6 do wniosku o wydanie decyzji inwestor przedłożył opinie i uzgodnienia właściwych organów stosownie do wymogu z art. 9o ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym. Brak tam opinii dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej bowiem jest ona wymagana tylko gdy inwestycja obejmuje wykonanie urządzeń wodnych albo gdy dotyczy wykonania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, że będą wznoszone urządzenia wodne czy też wiadukt znajduje się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zatem brak tego uzgodnienia w formie decyzji nie naruszał prawa bowiem uzgodnienie z tym organem nie było w okolicznościach sprawy konieczne.
W okolicznościach sprawy Sąd prawidłowo uznał, że przewidziana w decyzji ingerencja w prawo własności skarżących była uzasadniona i odpowiadała zasadzie proporcjonalności bowiem wywłaszczono skarżących celem zrealizowania wiaduktu nad linią kolejową co przyczyni się do realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego. Jednocześnie skutki z tym związane będą zrekompensowane w formie odszkodowania.
Wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem jego analiza pozwala na poznanie i ocenę rozumowania Sądu oraz powodów, które były podstawą oddalenia skarg. Sąd uznał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja dołączona do wniosku była kompletna zatem nie było podstaw do formułowania tezy o wadliwości wydanej decyzji, która również nie dostrzegła uchybień w tym zakresie.
Zdaniem NSA, nie doszło do wadliwej, błędnej wykładni przez Sąd art. 9o ust. 1-14 i art. 9q ustawy o transporcie kolejowym bowiem przepisy te wskazują jakie elementy ma zawierać wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji kolejowej i samej decyzji. Sąd ocenił zgromadzoną w sprawie dokumentację i prawidłowo uznał, że na jej podstawie możliwie i dopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił stanowisko organów, że od strony formalnej wydanie decyzji nie naruszało przepisów prawa. Natomiast kwestia zasadności i celowości takiego a nie innego przebiegu inwestycji kolejowej wychodziła poza kompetencje organów i Sądu z uwagi na szczególny charakter przepisów ustawy o transporcie kolejowym, która zawiera rozwiązania ułatwiające i przyspieszające tego rodzaju inwestycje z uwagi na interes publiczny.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał i być wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji i Sąd słusznie nie dopatrzył się w działaniach organów naruszenia przepisów K.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego czy zasady dwuinstancyjności postępowania.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszyła art. 134 P.p.s.a. bowiem oceniał legalność zaskarżonej decyzji w granicach sprawy o czym świadczy fakt, że nie mógł odnosić się do celowości i zasadności planowanej inwestycji. Wychodzenie poza zarzuty skargi nie było konieczne w okolicznościach sprawy bowiem w istocie zaskarżona decyzja nie miała wad.
Wobec powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów zarówno prawa procesowego jak i materialnego nie mogły skutkować uchyleniem wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.