II OSK 2301/23

II OSK 2301/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1076/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1213
art. 5 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 10, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 3d pkt 3, art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 5, art. 54 ust. 1, art. 57 ust. 1 i 2, art. 59a ust. 2 pkt 3, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1076/23 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2023 r., nr 232/23 w przedmiocie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1076/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. B., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 24 lutego 2023 r., nr 232/23 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 27 grudnia 2022 r., nr 183/2022 o sprzeciwie do złożonego przez J. B. zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...], obręb R., gmina R..
Sprzeciw do zawiadomienia J. B. o zakończeniu budowy organy motywowały tym, że hala namiotowa objęta zawiadomieniem przewiduje pokrycie dachowe z PVC – producenta P. , które miało nie spełniać wymogów z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1213, dalej "u.w.b."). Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że inwestor wprawdzie przedłożył deklarację właściwości użytkowych tkaniny powlekanej PVC P. , jednakże nie jest ona zgodna z wymogami krajowej deklaracji właściwości użytkowych zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie sposobu deklarowania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. poz. 873, dalej "r.MIiB") – nie zawiera informacji określonych w pkt 7 wzoru deklaracji właściwości użytkowych (§ 8 i załącznik nr 2 r.MIiB), między innymi informacji o nazwie akredytowanej jednostki certyfikującej, numerze akredytacji i numerze krajowego certyfikatu lub nazwie akredytowanego laboratorium/laboratoriów i numerze akredytacji. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora nie można zatem uznać, by tkanina powlekana PVC P. stanowiła wyrób budowlany. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") obiekt budowlany powinien być wykonany wyłącznie z wyrobów, które zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.
Wojewódzki Inspektor przywołał także § 204 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej "r.w.t.") dotyczący konstrukcji budynku i związanych z nią warunków zapewniających nieprzekroczenie stanów granicznych nośności i przydatności do użytkowania budynku. Wyjaśnił, że wśród norm dotyczących konstrukcji znajduje się również i norma PN-EN 1991-1-3 dotycząca obciążania śniegiem. Dzieli ona kraj na strefy obciążenia konstrukcji budynków śniegiem. Gmina R. znajduje się w strefie drugiej, dla której przewiduje się obciążenie śniegiem o wartości 0,9 kN/m². Tymczasem z projektu konstrukcji budynku gospodarczego wynika, iż przewidziano dla niej obciążenie wielkości 0,2 kN/m².
Uchylając wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1076/23 decyzje obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że art. 54 P.b. wprawdzie nie określa expressis verbis przesłanek wniesienia sprzeciwu, ale nie oznacza to, że organ został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia o sprzeciwie. Podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy "będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę".
Odnosząc się do realiów sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy de facto ponownie oceniły merytorycznie projekt budowlany wnosząc do niego istotne zastrzeżenia w zakresie konstrukcji dachu. Główne zarzuty dotyczyły użytego materiału do pokrycia dachu i wykazania, że nie jest to wyrób budowlany dopuszczony do obrotu w Polsce. W ocenie Sądu paradoksalnie jednak organy nie wykazały, że pokrycie dachowe z tkaniny powlekanej PVC P. było w jakikolwiek sposób niezgodne z projektem budowlanym. W decyzjach nie ma odniesienia się do ewentualnej niezgodności użytego materiału do pokrycia dachu namiotu z tym, który został zatwierdzony w pozwoleniu na budowę. Nie wykazano także, że użyto innego (zamiennego) materiału do pokrycia dachu. Sąd pierwszej instancji ocenił, że tylko takie bezsporne ustalenia organów mogłyby ewentualnie powodować zasadność wniesionego sprzeciwu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sprzeciw byłby zasadny w sytuacji, gdyby organy wykazały w sposób bezsporny, że użyty do pokrycia dachu materiał stanowi "istotne odstąpienie" przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Wreszcie Sąd pierwszej instancji nie podzielił wątpliwości organu, co do wpływu użytego przez inwestora pokrycia dachowego na bezpieczeństwo użytkowania obiektu w kontekście faktu, że: wedle wyjaśnień inwestora "tkanina powlekana PVC P. jako materiał budowlany stanowiący samonośne pokrycie dachu, wcześniej została legalnie wprowadzona do obrotu w Norwegii"; inwestor dołączył do akt sprawy "instrukcję odśnieżania dostarczoną skarżącemu przez [...] Sp. z o. o. z/s w D. "; przedłożył "deklarację właściwości użytkowych dla tkaniny powlekanej PVC P. "; wyrób w postaci tkaniny powlekanej PVC P. został przebadany na zgodność z normami zharmonizowanymi m. in. PN-EN 1090:l:2009+Al:2012, NS-EN 13501-l:2007+Al:2009 i nadto dokumenty dotyczące folii, w szczególności certyfikat produktu nr [...] wersja polska i angielska, były ważne w dacie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz w dacie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie:
– art. 54 ust. 1 P.b. poprzez stwierdzenie braku podstaw faktycznych do zastosowania instytucji sprzeciwu. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora wystąpiły natomiast przesłanki wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania spornego budynku. Wynikały one z ustaleń organu co do materiału budowlanego niespełniającego wymogów dla wyrobów budowlanych oraz stwarzającego zagrożenie dla normalnego użytkowania obiektu w kontekście warunków w projekcie budowlanym (zaistniała możliwość wystąpienia stanu niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia),
– art. 145 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez dokonanie wadliwego stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów K.p.a., polegającego na niezebraniu wystarczającego materiału dowodowego i niewyjaśnieniu okoliczności sprawy. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego organy tymczasem dokonały dogłębnego wyjaśnienia okoliczności dotyczących posiadania przez zastosowane materiały odpowiednich certyfikatów potwierdzających ich status wyrobu budowlanego, jak również analizy treści decyzji o pozwoleniu na budowę, co było przesłanką rozstrzygnięcia sprawy. [W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny dla jasności zaznacza, że przywołując zrzut naruszenia "art. 77 § 1 K.p.a." miał na uwadze, że wprawdzie we wstępnej części skargi kasacyjnej wskazano tylko "art. 77", jednak dalej, na stronie 4 doprecyzowano, że podstawa skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 77 § 1 K.p.a.].
Organ wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Niezależnie od kontrargumentacji dotyczącej zarzutów Wojewódzkiego Inspektora wyjaśnił, że w toku postępowania przez organami przedstawił szereg dokumentów, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, iż wyrób w postaci tkaniny powlekanej PVC P. wykorzystany przy wykonaniu pokrycia dachu spornego obiektu był przebadany na zgodność z normami PN-EN 1090:l:2009+Al:2012, NS-EN 13501-l:2007+Al:2009. Dla tkaniny sporządzono także deklarację właściwości użytkowych. Dokumenty dotyczące folii, w szczególności certyfikat produktu, były ważne w dacie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz w dacie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skarżący podkreślił, że sama tkanina jako materiał budowlany stanowiący samonośne pokrycie dachu, została wcześniej legalnie wprowadzona do obrotu w Norwegii. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.w.b. wyrób budowlany nieobjęty zakresem przedmiotowym zharmonizowanych specyfikacji technicznych, o których mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 88, str. 5 z późn. zm.), może być udostępniany na rynku krajowym, jeżeli został legalnie wprowadzony do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub w państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz w Turcji, a jego właściwości użytkowe umożliwiają spełnienie podstawowych wymagań przez obiekty budowlane zaprojektowane i budowane w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Wraz z wyrobem budowlanym udostępnianym na rynku krajowym dostarcza się informacje o jego właściwościach użytkowych oznaczonych zgodnie z przepisami państwa, w którym wyrób budowlany został wprowadzony do obrotu, instrukcje stosowania, instrukcje obsługi oraz informacje dotyczące zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa, jakie ten wyrób stwarza podczas stosowania i użytkowania.
J. B. podkreślił, że Norwegia – gdzie tkanina powlekana PVC P. została dopuszczona – jest stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz państwem członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). W ocenie J. B. przedstawione dokumenty powinny być uznane – przy zastosowaniu art. 5 ust 3 u.w.b., która dotyczy stosowania zasady wzajemnego uznawania na terytorium Polski – za wystarczające, aby stwierdzić, że folia PVC P. , która została wykorzystana przy wykonaniu pokrycia dachu, jest wyrobem budowlanym. Skarżący zaznaczył, że nie rozumie, dlaczego organ nie dostrzega art. 5 ust. 3 u.w.b.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogą one prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, jako że wydane decyzje naruszały art. 54 ust. 1 P.b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Tym niemniej stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji ocenić należało jako częściowo nieprawidłowe.
Po pierwsze należy zauważyć, że z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że podstawą wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 P.b. powinno być ustalenie, iż doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd nie odniósł jednak tego stwierdzenia do regulacji zawartej w art. 36a ust. 5 P.b., ale przechodząc bezpośrednio do analizy okoliczności sprawy, ocenił po prostu, że "organy w niniejszej sprawie nie wykazały, że pokrycie dachowe z tkaniny powlekanej PVC P. było w jakikolwiek sposób niezgodne z projektem budowlanym".
Z argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zasadzie należałoby wywnioskować, że nadzór budowlany przyjmując zawiadomienie o zakończeniu budowy nie może dokonywać sprawdzenia zastosowanych w procesie budowy wyrobów budowlanych, jeżeli rodzajowo odpowiadają one charakterystyce materiałów, które miały być użyte do budowy wedle projektu budowlanego. Z takim podejściem Naczelny Sąd Administracyjny się nie zgadza.
Art. 54 P.b. stanowiący o sprzeciwie do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie określa przesłanek jego wniesienia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że brak przesłanek sprzeciwu nie może być jednak poczytywany jako argument dla ograniczenia kompetencji organu nadzoru budowlanego przyjmującego zawiadomienie o zakończeniu budowy. Wyrażono pogląd, że stanowiłoby to zaprzeczenie wyraźnej woli ustawodawcy reglamentowania końcowej fazy procesu budowlanego. Jej celem jest skontrolowanie przez właściwy organ sposobu wykonania przez inwestora udzielonego mu pozwolenia na budowę. Jak trafnie przyjęto w doktrynie, taka idea powinna być uwzględniana przy wykładni przepisów zmierzających do określenia przesłanek zgłoszenia sprzeciwu. Ponadto pomocne w tym procesie powinno być uświadomienie tego, jakie, w myśl art. 57 ust. 1 i 2 P.b., dokumenty inwestor powinien dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy, oraz sposobu dochodzenia przez organ administracji do uzupełnienia ewentualnych braków w tych dokumentach. Nie bez znaczenia jest również to, na jakich podstawach organ może odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, czyli alternatywnego w stosunku do zawiadomienia o zakończeniu budowy sposobu formalnego zakończenia procesu inwestycyjnego (Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, wyd. el, komentarz do art. 54, punkt 3) .
Z powyżej przytoczonym stanowiskiem doktryny należy się zgodzić, akcentując w szczególności podobieństwa pomiędzy zawiadomieniem o zakończeniu budowy, które może być milcząco przyjęte przez organ nadzoru budowlanego albo spowodować wniesienie sprzeciwu, a wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, który załatwia się poprzez wydanie takiego pozwolenia albo jego odmowę. Obie instytucje służą temu samemu celowi, jakim jest reglamentacja procesu oddania obiektu budowlanego do użytkowania. Warto zaznaczyć, że opisane instytucje są w sposób bardzo zbliżony uregulowane, a nawet "współdzielą" część przepisów rozdziału P.b. "Zakończenie budowy" (obecnie 5c), jak chociażby art. 57 ust. 1-4 P.b. dotyczący załączników do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Warto także nadmienić, że ustawodawca wręcz uprawnia inwestorów do zamiennego skorzystania z możliwości wystąpienia o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w miejsce zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 55 ust. 2 P.b.). To tym bardziej świadczy o tożsamej istocie i celu obu trybów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy się zgodzić, że oceniając przesłanki wniesienia sprzeciwu, a więc formy negatywnego rozstrzygnięcia organu w reakcji na zawiadomienie o zakończeniu budowy, można brać pod uwagę określone w ustawie przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie określone w art. 59 ust. 5 P.b., wszakże jest to materialnoprawnie bardzo zbliżona instytucja, z tym tylko zastrzeżeniem, że bardziej sformalizowana i nie oparta na milczącej zgodzie.
Art. 59 ust. 5 P.b. stanowi, że: "Organ nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio". Cytowany przepis odsyła do art. 59 ust. 1 P.b. Ten ostatni przepis stanowi o wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na użytkownie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli (art. 59a P.b.), której wprawdzie w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy nie przeprowadza się, niemniej nie musi to oznaczać, że treść art. 59a P.b., gdy chodzi o jej wymiar materialnoprawny, nie może być wskazówką odnośnie przedmiotowego spektrum kontroli organów nadzoru budowlanego oddawanego do użytku obiektu budowlanego – także w trybie zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy odnotować należy, że stosownie do art. 59a ust. 2 pkt 3 P.b w toku procedury o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dokonuje się sprawdzenia "wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych powodów, aby różnicować procedurę zawiadomienia o zakończeniu budowy i procedurę o udzielanie pozwolenia na użytkowanie wykluczając możliwość sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego przyjmujący zawiadomienie o zakończeniu budowy "wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego", zwłaszcza, jeżeli organ poweźmie co do tej kwestii uzasadnione wątpliwości. Wypada też dodać, że gdyby wykluczyć taką możliwość, byłoby to niespójne z podstawowymi przepisami określającymi zadania nadzoru budowlanego, które przecież obejmują nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności stosowaniem przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10 P.b. (zob. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b.) oraz możliwość żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 81c ust. 1 pkt 2 P.b.).
Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że Powiatowy Inspektor mógł, co uczynił w punkcie 8 postanowienia z dnia 27 października 2022 r., nr 280/2022, żądać od J. B. przedstawienia dokumentów dopuszczających do zastosowania w budownictwie oznakowane znakiem B lub CE dotyczące pokrycia dachowego i poszycia ścian, zastosowanych w obiekcie lin stalowych, betonu i stali zastosowanych do zbrojenia stóp fundamentowych. Mieści się to w zakresie opisanego wyżej, dopuszczalnego zakresu kontroli oddawanego do użytkowania obiektu budowlanego, zwłaszcza, że dotyczy to "wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego" (art. 59a ust. 2 pkt 4 i art. 81c ust. 1 pkt 2 P.b.).
Poczyniwszy powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stoi jednak na stanowisku, że organy nadzoru budowlanego przedwcześnie zakwestionowały konstrukcję i materiał, z którego wykonano sporną halę. Dotyczy to jednak nie kwestii ściśle rozumianych przepisów prawa budowlanego, a przepisów o wyrobach budowlanych. Inwestor dołączył do zawiadomienia o zakończeniu budowy dane i certyfikaty dla plandeki PVC P. , która dopuszczona została w Norwegii. W myśl art. 5 ust. 3 wyrób budowlany nieobjęty zakresem przedmiotowym zharmonizowanych specyfikacji technicznych, o których mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 305/2011, może być udostępniany na rynku krajowym, jeżeli został legalnie wprowadzony do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub w państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz w Turcji, a jego właściwości użytkowe umożliwiają spełnienie podstawowych wymagań przez obiekty budowlane zaprojektowane i budowane w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Wraz z wyrobem budowlanym udostępnianym na rynku krajowym dostarcza się informacje o jego właściwościach użytkowych oznaczonych zgodnie z przepisami państwa, w którym wyrób budowlany został wprowadzony do obrotu, instrukcje stosowania, instrukcje obsługi oraz informacje dotyczące zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa, jakie ten wyrób stwarza podczas stosowania i użytkowania.
Ani w decyzji pierwszej jak i drugiej instancji organy nie odniosły się do ewentualności zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 u.w.b., choć inwestor przedłożył dokumentację dotyczącą zastosowanego wyrobu – pokrycia dachowego. Wymieniony przepis organ pierwszej instancji tylko zacytował, lecz nie wypowiedział się o jego znaczeniu. Także w odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do zarzutów J. B., który wyjaśniał, że właśnie przez pryzmat art. 5 ust. 3 u.w.b. możliwe było zaaprobowanie pokrycia dachowego z PVC – P. .
Nie odnosząc się do kwestii możliwości oceny zastosowanego materiału pokrycia dachowego budynku J. B. przez pryzmat art. 5 ust. 3 u.w.b. organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a wnosząc przedwcześnie sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy – także art. 54 ust. 1 P.b. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako że wyrok uchylający decyzje obu instancji w takich warunkach uznać należało za odpowiadający prawu.
Tytułem uzupełnienia Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że powstrzymał się od oceny (co było konieczne z uwagi na ograniczony podstawami skargi zakres orzekania), czy sporne pokrycie dachowe spełniało wymogi art. 5 ust. 3 u.w.b. Organy wypowiedzą się w tej kwestii mając na uwadze przedłożoną przez J. B. dokumentację, względnie – jeżeli będzie to potrzebne – uzupełniając ją o dalsze dokumenty.
Powyższy wywód uzupełnić należy o dodatkową uwagę, o tyle istotną, że dotyczy ona stanowiska organów wyrażanego w toku postępowania, a rzutującego na zagadnienie weryfikacji cech użytkowych wyrobu użytego do pokrycia dachu spornego budynku.
Otóż Wojewódzki Inspektor w zaskarżonej decyzji zaznaczył, że § 204 ust. 1 i 4 r.w.t. wymaga przestrzegania warunków zapewniających nieprzekroczenie stanów granicznych nośności i przydatności do użytkowania budynku. Organ dostrzegł, że wśród norm dotyczących konstrukcji znajduje się również i norma PN-EN 1991-1-3 dotycząca obciążania śniegiem. Ustalił dalej, że Gmina R. znajduje się w strefie drugiej, dla której przewiduje się obciążenie śniegiem o wartości 0,9 kN/m², a tymczasem z projektu konstrukcji budynku gospodarczego wynika, iż przewidziano dla niej obciążenie wielkości 0,2 kN/m².
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na powyższe zastrzeżenia dotyczące obciążenia śniegiem organ nadzoru budowlanego nie może na podstawie art. 54 ust. 1 P.b. wnieść sprzeciwu. Dane dotyczące obciążenia dachu śniegiem zostały przewidziane, ze wskazaniem określonych wartości, bezpośrednio w zatwierdzonym przez organ architektoniczno-budowlany projekcie budowlanym. Istotne jest, że dane te nie są, np. oczywiście błędne, ale w sposób zamierzony określone przez projektanta wraz z wyjaśnieniem dotyczącym sposobu eksploatacji obiektu (odśnieżania). Już na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego ocena tej kwestii była ograniczona przepisem art. 35 ust. 1 P.b., gdyż za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami i zasadami wiedzy technicznej odpowiedzialność ponosi projektant (zob. art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 3d pkt 3 P.b.). W konsekwencji należy przyjąć, że również organy nadzoru budowlanego nie mogą podważać projektu architektoniczno-budowlanego budowlanego we wskazanym zakresie, tym bardziej, że ich rolą nie jest ponowna weryfikacja projektu budowlanego, ale weryfikacja wykonanej inwestycji co do zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje do wiadomości argumentację Wojewódzkiego Inspektora zawartą w skardze kasacyjnej i dostrzega oczywiście, że organ ten starał się kierować troską o bezpieczeństwo ludzi i mienia. Sąd musi jednak podkreślić, że nadzór budowlany działa w ramach prawa, a z przepisów P.b. nie można wywieść, aby mógł on na etapie oddawania budynku do użytkowania podważać zatwierdzony projekt budowlany.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia końcowo, że dostrzegł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu instancji, choć postępowanie dotyczyło szczególnego rodzaju postępowania – decyzji mającej charakter sprzeciwu. W takiej sytuacji rodzić się mogą wątpliwości, czy już wyłącznie z tego powodu organy w ogóle mogą ponownie badać sprawę – a to w związku z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, gdyby przyjąć, że liczy się go od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ust. 1 P.b.). W tym kontekście zasygnalizować należy, że w orzecznictwie zyskuje aprobatę pogląd, że do spraw załatwianych milcząco, określonych w P.b., a do takich zaliczyć należy przypadek określony w art. 54 ust. 1 P.b., stosuje się rozdział 8a K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). To z kolei oznaczałoby, że stosuje się również art. 122c § 3 w zw. z art. 122a § 2 pkt 2 K.p.a., z tym, że art. 122c § 3 K.p.a. można odpowiednio odnieść do sytuacji, gdy decyzję organu pierwszej instancji uchyla sąd administracyjny.
W punkcie 2. sentencji wyroku orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (art. 207 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że choć wprawdzie skarga kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora nie została uwzględniona, to jednak spowodowała korektę uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W takich okolicznościach należało poprzestać na rozłożeniu kosztów postępowania kasacyjnego stosownie udziału stron w sprawie (art. 199 P.p.s.a.).