II OSK 2301/22

II OSK 2301/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 213/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-07-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 §2, art. 141§4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 213/22 w sprawie ze skargi G. Z. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. Z. kwotę 377 zł (trzysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 213/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi G. Z. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w punkcie pierwszym stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; w punkcie drugim, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; w punkcie czwartym przyznał od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 900 zł (trzy tysiące dziewięćset złotych).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym prawnym.
Skargą z 29 grudnia 2021 r. G. Z. (dalej jako: strona, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie [...] (dalej jako: Wojewoda, organ) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że w okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ nie załatwił bowiem sprawy we wskazanych w art. 35 k.p.a. terminach i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. Od wpływu wniosku do Wojewody (11 maja 2018 r.) do chwili wniesienia skargi na bezczynność z dnia 29 grudnia 2021 r. minęło ponad 43 miesiące. Odliczając nawet okresy wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 marca do 23 maja 2020 r.) oraz maksymalny okres 2. miesięcy wyznaczony ustawowo organowi na załatwienie sprawy, okres przewlekłości i bezczynności wynosił w sprawie około 39 miesięcy. Organ działał zatem w warunkach przekraczających znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych.
Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 60. dni, mając na względzie aktualny stan prawny wynikający z art. 1 pkt 13, w zw. z art. 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Wyjaśnił, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 sierpnia 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od wielu lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo statyczny charakter bezczynności w sprawie oraz jej długość (bezczynność wynosząca ponad 39 miesięcy). Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że jak wynika z art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 3 900 zł. Jest ona - w ocenie Sądu pierwszej instancji - adekwatna w ustalonym stanie faktycznym, a przy tym brak jest obiektywnych podstaw do tego, aby przyznać ją w wyższym, żądanym w skardze wymiarze. Stwierdzona przewlekłość wywołuje niewątpliwie stan niepewności prawnej i opisane w skardze jej skutki dla sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej, w szczególności na płaszczyźnie emocjonalnej, psychicznej i majątkowej. Jednakże Sąd pierwszej instancji wziął te okoliczności pod uwagę i uznał, że wnioskowana kwota pieniężna 10 500 zł jest zbyt wygórowana zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Wobec powyższego, w tej części żądań skargi Sąd przyznał sumę niższą.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w części co do punktu IV sentencji, zarzucając mu, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie Skarżącej od Wojewody [...] sumy pieniężnej w kwocie 3.900 zł (słownie: trzy tysiące dziewięćset złotych) w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. i przez co ma charakter arbitralny.
Mając na uwadze powyższe wniesiono, na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2022r r. ( sygn. akt IV SAB/Wr 213/22) w części tj. pkt IV sentencji tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria jakimi powinien się kierować sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
I tak przyjmuje się, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3 900 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że od wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody do chwili wniesienia skargi na bezczynność z dnia 29 grudnia 2021 r. minęło ponad 43 miesiące. Organ nie podważył, że odliczając nawet okresy wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID oraz maksymalny okres 2. miesięcy, wyznaczony ustawowo organowi na załatwienie sprawy, okres bezczynności wynosił w sprawie około 39 miesięcy. Organ – pismami z 7 stycznia 2022 r., czyli dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność – wezwał stronę do uzupełnienia wniosku oraz zwrócił się do właściwych służb o przedstawienie stanowiska w przedmiocie wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, uwzględniając permanentny stan niepewności oraz stresu związany z oczekiwaniem na informacje z Urzędu Wojewódzkiego, zasądzona na rzecz strony skarżącej suma 3 900 zł nie może być uznana za nadmierną, mając na uwadze stwierdzony okres bezczynności organu. Uwzględniając, że zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. wysokość sumy pieniężnej, którą sąd może zasądzić na rzecz strony skarżącej w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność sięga połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3 900 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności w omawianym przedmiocie (bezczynności w znacznym stopniu statycznej i czasu oczekiwania na działania organu). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał słusznie przyznaną od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną za adekwatną do stopnia naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy i związanej z tym możliwej utraty przez nią zaufania do organów władzy publicznej.
Wbrew ocenie skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają natomiast powody, które skłoniły Sąd do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Sąd pierwszej instancji wskazał na kwalifikowany, rażący charakter stwierdzonej bezczynności, jej zasadniczo statyczny charakter oraz długość, podkreślając, że organ działał w warunkach bezczynności przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 K.p.a. nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Wyjaśnił, że stwierdzona bezczynność wywołuje niewątpliwie stan niepewności prawnej i opisane w skardze skutki dla sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej, w szczególności na płaszczyźnie emocjonalnej, psychicznej i majątkowej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd wyważył przy tym okoliczności sprawy oraz żądania strony skarżącej, uznając, że wnioskowana przez stronę skarżącą kwota pieniężna 10 500 zł jest zbyt wygórowana zwłaszcza, iż na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Wobec powyższego, w tej części żądań skargi Sąd przyznał sumę niższą, miarkując jej wysokość w odniesieniu do stanu faktycznego i okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Orzeczenie sumy pieniężnej w zasądzonej wysokości miało również na celu zdyscyplinować organ i zapobiec jego bezczynności w przyszłości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcje te zostały zrealizowane poprzez zasądzenie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.