II OSK 2300/24

II OSK 2300/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 139/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 16, 149, 151, 182, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, 7, 7a, 8, 12, 35, 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, 7, 8, 45, 77, 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 830
art. 100c, 100d
Ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa  oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 139/24 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 139/24, oddalił skargę A. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
A. K. skargą z dnia 12 stycznia 2024 r. wniosła o stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 8 i art. 12 w zw. z art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy w prowadzonym postępowania. Jednocześnie wnioskował o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a bezczynność ta miała rażący charakter; zobowiązanie organu do wydania decyzji; przyznanie od organu sumy pieniężnej; zwrot kosztów postępowania; rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej skarżąca złożyła w dniu 20 września 2022 r. W związku z kilkumiesięcznym milczeniem ze strony organu, w dniu 11 stycznia 2023 r. strona wystąpiła z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Pomimo tych okoliczności, do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W skardze wskazano, że art. 100 c i 100 d ustawy o cudzoziemcach mają zastosowanie wyłącznie do osób, które opuściły terytorium Ukrainy w związku z toczącym się tam konfliktem zbrojnym, zatem nie do skarżącego, który w Polsce przebywa nieprzerwanie od ponad 6 lat r.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności.
Sąd wskazał, że terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 k.p.a. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. (§ 3a) Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Taką szczególną normę stanowi w analizowanej sprawie w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), zgodnie z którymi decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6 miesięcy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. (według wcześniej obowiązującego reżimu prawnego termin ten wnosił 3 miesiące), zatem bezspornie obowiązywał w dniu złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia (20 września 2022 r.).
Sąd podniósł, że jak słusznie zaznaczył Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę, w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), dalej: "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy" został wprowadzony do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583, ze zm.) art. 100c. Stosownie do ust. 1 wskazanego artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi natomiast art. 100c ust. 3 w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony - z mocą od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący obecnie nowy graniczny okres, tj. 30 września 2024r. Słusznie przy tym w ocenie Sądu wskazuje się w orzecznictwie, że wskazane przepisy (tj. art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy) należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną.
Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z 5 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22) oraz z dnia 13 lutego 2024 r. II OSK 2362/23, w których Sąd ten przesądził, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Z orzeczeń tych wynika, że w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". Natomiast w art. 100 c mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c ustawy pomocowej wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. W konsekwencji art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy.
Sąd stwierdził, że za przyjęciem poglądu na temat zastosowania przepisów art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną, ale do wszystkich cudzoziemców, w ocenie Sądu, przemawia również wykładnia funkcjonalna i systemowa. Inne stosowanie przepisów ustawy pomocowej – zróżnicowanie pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed, bądź po dacie 24.02.2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa – doprowadziłoby do powstania w systemie polskiego prawa w rzeczywistości kilku odrębnych "podsystemów prawnych". Taka sytuacja nie sprzyjałaby jednolitości systemu oraz orzecznictwa. Ustawa o cudzoziemcach oraz ustawa pomocowa mają swoimi regulacjami tworzyć spójny system prawa migracyjnego. O ile w dotychczasowej, współczesnej historii Polski kwestia uregulowań prawnych związanych z pobytem i pracą cudzoziemców odgrywała kwestię marginalną, o tyle od 2015 r. stopniowo zaczynała zyskiwać na znaczeniu, a obecnie po dniu 24.02.2022 r. jest już kwestią bardzo mocno wpływającą na codzienne funkcjonowanie: państwa, społeczeństwa i gospodarki. Tak ukształtowana rzeczywistość nie może nie mieć wpływu na stosowanie prawa przez organy administracyjne.
W ocenie Sądu, problemowa regulacja z art. 100c i 100d ustawy pomocowej, w przyjętym w niniejszym orzeczeniu zakresie podmiotowym jej zastosowania, nie ogranicza przysługującego każdemu w państwie prawa uprawnienia do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego, że zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawem zawartym w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z którego może korzystać każda jednostka znajdująca się na terytorium Unii Europejskiej (pod jego władzą), to zdaniem Sądu, nie przysługuje jej przymiot bezwzględnej nadrzędności. Nie można jej stosować w oderwaniu od innych norm oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki wydaje się uzasadnione i sprawiedliwe względem tych, którzy swym wysiłkiem udzielają pomocy cudzoziemcom napływającym do Polski po 24.02.2022 r. (zasada proporcjonalności). Kwestia zaś tego czy ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki zostało wprowadzone tylko wobec "obywateli Ukrainy", zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy pomocowej, czy też ponadto wobec obywateli innych państw staje się bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy jak zostało to już wyżej nakreślone, ustawę pomocową stosujemy wobec wszystkich osób przybywających na terytorium RP, a nieposiadających obywatelstwa polskiego bądź też innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
W odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy, tj. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego dodatkowo istotną w ocenie Sądu kwestią jest okoliczność, że aby uzyskać status rezydenta długoterminowego, legitymować się należy m.in. nieprzerwanym pobytem na terytorium Polski od co najmniej 5 lat (art. 211 ustawy o cudzoziemcach). Skoro zaś przepisy art. 100c i 100d ustawy pomocowej odnoszą się wprost do postępowań w sprawie zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, to znaczy że wprost stanowią o postępowaniach w stosunku do cudzoziemców przebywających na terytoriom RP od co najmniej 5 lat, a nie tylko osób, które przybyły w związku z konfliktem zbrojnym, który wybuchł w dniu 24 lutego 2022 r.
Biorąc powyższe regulacje pod uwagę Sąd stwierdził, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącego został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwa (w obecnym stanie prawnym) do dnia 30 czerwca 2024 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi opieszałości w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wobec powyższego, skoro przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy do postępowania toczącego się z wniosku skarżącej (cudzoziemca będącego obywatelem Ukrainy, który wjechał na terytorium Polski bez związku z toczącym się na jej terytorium konfliktem zbrojnym) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, gdyż wniosek został złożony w czasie obowiązywania tego przepisu, to wykluczona została możliwość postawienia organowi administracyjnemu skutecznego zarzutu opieszałości w procedowaniu nad tym wnioskiem, co uzasadnia oddalenie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niniejszej skargi.
Skargą kasacyjną A. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, a mianowicie art. 100 c ust 1-4 i art. 100 d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w związku z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r" poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i uznanie, że wskazane przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy:
a) z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy przedmiotowej ustawy nie znajdują zastosowania,
b) przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, że sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego, który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją RP, a który to Trybunał nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w składzie Trybunału Konstytucyjnego zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami Trybunału Konstytucyjnego i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w sposób wskazany w Konstytucji RP;
c) przepisy art. 100 c ust. 1-4 i art. 100 d ustawy z dnia 12 marca 2022 r, o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa uniemożliwiają stronie, która zamierza pozwać organ, uzyskanie prejudykatu, o którym mowa w art. 417(1) § 3 ustawy Kodeks cywilny, a tym samym uniemożliwiają stronie skarżącej realizację prawa do sądowego dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa na tej podstawie, odbierając stronie prawo do sądu zagwarantowanego w Konstytucji RP, prowadząc do naruszenia m.in. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz w art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.;
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) zarzut naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. wobec faktu nie orzekania w sprawie przez sędziów skutecznie powołanych do orzekania w sprawie, a to przez wydanie orzeczenia przez asesor Martę Pawłowską powołanej do pełnienia funkcji przez organ niebędący konstytucyjnym organem Państwa, tzw. "neoKRS", co spowodowało uniemożliwieniem stronie uzyskania orzeczenia sądowego wydanego przez prawidłowy skład sądu administracyjnego,
b) art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. z poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania o jakiej stanowi art. 183 § 2 p.p.s.a.
Na wstępie zauważyć należy, iż pełnomocnik skarżącej wskazał w skardze kasacyjnej na wystąpienie bezwzględnej przyczyny odwoławczej mającej polegać na tym, że WSA we Wrocławiu przeprowadzający kontrolę instancyjną był nienależycie obsadzony, albowiem w składzie orzekającym nie brała udziału osoba uprawniona, lecz neo-sędzia asesor WSA Marta Pawłowska, powołana do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Jako podstawę prawną takiego zarzutu skarżąca wskazała m.in. art. 16 p.p.s.a. Skarżąca w powyższym zakresie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji niezależnie od ww. przepisu art. 16 § 1 p.p.s.a. także naruszenie art. 2, art. 7, 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. bowiem wydanie orzeczenia przez asesor Martę Pawłowską powołaną do pełnienia funkcji przez organ niebędący konstytucyjnym organem Państwa, tzw. "neoKRS", spowodowało uniemożliwienie stronie uzyskania orzeczenia sądowego wydanego przez prawidłowy skład sądu administracyjnego.
Odnosząc się do ww. zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że samo stanowisko stron postępowania ma znaczenie dla sformułowania oceny, czy prowadzący je wojewódzki sąd administracyjny spełnia standard niezawisłości i bezstronności. Każda z nich może zgłosić wniosek o wyłączenie sędziego lub asesora sądowego, jeżeli jej zdaniem uzyskał on powołanie do pełnienia urzędu w okolicznościach rzutujących następnie na postrzeganie go jako sędziego lub asesora sądowego niezależnego i bezstronnego. Brak tego rodzaju wniosków w czasie, gdy toczy się postępowanie oznacza zwykle, że jego przebieg nie wywołuje wątpliwości stron co do tego, czy sąd rozpoznający ich sprawę jest niezależny, a sędzia lub asesor sądowy niezawisły i bezstronny.
Postawa stron prezentowana w toku przedmiotowego postępowania przed WSA we Wrocławiu a wynikająca wprost z akt sprawy, wskazująca na brak jakichkolwiek na tym etapie zastrzeżeń co do zachowania niezawisłości i bezstronności sędziego czy asesora sądowego, nie może pozostać bez wpływu na następczą ocenę, czy doszło do naruszenia standardu bezstronności i niezawisłości sądu prowadzącego postępowanie ze skutkiem w postaci uznania, że sąd ten był obsadzony sprzecznie z prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 16 p.p.s.a. nie zachodzi wyłącznie dlatego, że w składzie sądu bierze udział sędzia czy też asesor rekomendowany do tego urzędu przez Krajową Radę Sądownictwa powołaną do życia ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Kwestię zasadności zarzutu nienależytej obsady sądu można brać pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy zostanie wykazane, jakie konkretnie okoliczności miałyby mieć wpływ na podanie w wątpliwość niezawisłości i bezstronności sądu, który ma orzekać w danej sprawie. Temu wymogowi skarżąca nie sprostała, skoro w motywach wniesionego środka odwoławczego takich wywodów brak. Uchybienie wskazane przez skarżącą zawiera wyłącznie krytykę procedury nominacyjnej przeprowadzonej przez Krajową Radę Sądownictwa w jej kształcie wprowadzonym ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, bez podania ani jednego merytorycznego argumentu mogącego wywołać przy rozpoznawaniu tej sprawy uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności asesor sądowej wskazanej w skardze kasacyjnej. Prezentowane do tego zarzutu bardzo ogólne uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na jego podzielenie.
Tym samym w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania dalszych zarzutów kasacyjnych.
Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia dalszych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Sąd uznał, że do złożonego w dniu 20 września 2022 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 100c i następnie art. 100d ustawy pomocowej a zatem nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej a tym samym wykluczona została możliwość stwierdzenia w tym zakresie stanu bezczynności Wojewody Dolnośląskiego.
Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ww. przepisy ustawy pomocowej mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Stanowią one rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców niezależnie od ich obywatelstwa oraz okoliczności przybycia na terytorium Polski, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ww. ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22, z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2059/24). Prawidłowe jest w tych okolicznościach stanowisko co do braku możliwości stwierdzenia istnienia w przedmiotowej sprawie stanu bezczynności po stronie organu w zakresie rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Jednocześnie nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącej, że przepisy art. 100c ust.1-4 oraz art. 100d ustawy pomocowej stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, stąd też nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 8 ust. 2 , art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Wyjaśnić należy, że rozwiązania przyjęte w art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej nie stanowią przeszkody do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Sąd nie zostaje pozbawiony przedmiotu kontroli, gdyż wskazane regulacje wpływają jedynie na ocenę zasadności skargi. Redakcja art. 100c ust.1-4 i art. 100d ustawy pomocowej nie zawiera zakazu wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, ale odwołuje się do kwestii podstawy wywodzonych środków prawnych. Skoro w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej ustawodawca zdecydował, że termin na załatwienie określonej kategorii spraw dotyczących cudzoziemców w pewnym okresie nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to zakłada, że będzie to ocenione przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Na takich samych zasadach sąd administracyjny przy ocenie, czy zasadny jest zarzut bezczynności lub przewlekłego działania organu, uwzględnia terminy i okresy niewliczane do terminów załatwiania sprawy wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. i w razie ustalenia, że po odliczeniu ww. terminów lub okresów nie ma bezczynności lub przewlekłości, skargę oddala.
Należy także podkreślić, że art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej mają jedynie epizodyczny charakter. Ich wprowadzenie spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Ta nadzwyczajna sytuacja wynika również z decyzji Rady Unii Europejskiej (2022/382) z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, jak również decyzji Rady Unii Europejskiej (2023/2409) z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 przedłużającej okres tej ochrony do 4 marca 2025 r. W tej sytuacji należy dokonać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, które miały miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1897/24, z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2059/24). Zgodnie z zasadą ogólną praworządności wyrażoną w przepisie (art. 7 Konstytucji RP), mającą walor zasady konstytucyjnej organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego, a zatem również z uwzględnieniem kwestionowanych przez skarżącą przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Dlatego też powoływanie się w skardze kasacyjnej na niemożność uzyskania w tych okolicznościach prejudykatu, o którym mowa w art. 417¹ § 3 K.c. i tym samym uniemożliwienia stronie realizacji prawa do sądowego dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa nie może odnieść zamierzonego skutku.
Nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż w realiach tej sprawy doszło do naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. w sposób opisany w petitum kasacji, skoro z przedstawionych we wstępnej części rozważań w tej sprawie wynika, iż Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy przy wniesionej skardze na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej nie było podstaw do uwzględnienia skargi w ww. przedmiocie, co wyżej wykazano i w konsekwencji zastosowania przepisu art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie można zatem skutecznie powoływać się na naruszenie wskazanych w petitum kasacji w zakresie tego zarzutu, przepisów procedury administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.