II OSK 2300/22

II OSK 2300/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 302 ust. 1 pkt 7, art. 356 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 765/22 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 8 lutego 2022 r., nr DL.WIPO.412.785.2021/JP w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 765/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 8 lutego 2022 r. nr DL.WiPO.412.785.2021/JP w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Starachowicach z 24 czerwca 2021 r. nr 17-905/33/D-ZDP/2021.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W wyniku kontroli legalności pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2021 r. wobec S. H. (obywatela Ukrainy) stwierdzono, że dane ww. cudzoziemca figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany (w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2020 r. sygn. akt [...]). Mając na uwadze ujawnienie powyższego wpisu, Komendant Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Starachowicach (dalej: Komendant) w dniu 24 czerwca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zobowiązania ww. cudzoziemca do powrotu. Decyzją z tego samego dnia o nr 17-905/33/D-ZDP/2021 organ ten orzekł o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 4 lat.
Po rozpoznaniu odwołania cudzoziemca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z 8 lutego 2022 r. nr DL.WIPO.412.785.2021/JP (1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu dobrowolnego powrotu oraz w części dotyczącej zakazu ponownego wjazdu; (2) orzekł o określeniu terminu dobrowolnego powrotu wynoszącego 15 dni od dnia doręczenia tej decyzji; (3) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
Organ drugiej instancji wskazał, że fakt figurowania danych S. H. w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, wyczerpuje przesłankę z art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354; dalej: ustawa o cudzoziemcach). Dyspozycja zawarta w tym przepisie jest samoistną przesłanką obligującą do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu w przypadku stwierdzenia, że cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie obowiązywania wpisu jego danych do ww. wykazu. Tym samym organ wydający decyzję nie ma możliwości badania okoliczności oraz zasadności umieszczenia danych w wykazie, których wpis jest podstawą wydania decyzji. Jednocześnie organ uznał, że wobec cudzoziemca nie zachodzą przesłanki z art. 303 ust. 1 powołanej ustawy.
S. H. wniósł skargę na tę decyzję, w której zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ załatwiając sprawę,
2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak aktualnej informacji organu co do sytuacji na Ukrainie i prowadzonych tam działań wojennych.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ – szczególnie przeanalizowanie możliwości powrotu do państwa pochodzenia w prowadzonych działaniach wojennych, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił częściowo skargę.
Sąd stwierdził, że związku z agresją militarną Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r., co jest okoliczności notoryjną, radykalnie zmieniła się sytuacją związana z kwestią bezpieczeństwa osób przebywających na terenie kraju pochodzenia skarżącego. Sąd przywołał także warunki udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych oraz zgody na pobyt tolerowany.
Sąd wskazał, że chociaż w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd samodzielnie nie ustala stanu faktycznego, a co za tym idzie stan faktyczny ustalany jest na dzień wydania zaskarżonej decyzji, to w przypadku postępowania o zobowiązanie cudzoziemców do powrotu należy, w ocenie Sądu, w wyjątkowych i oczywistych wypadkach brać pod uwagę również okoliczności notoryjne, które wyszły na jaw czy też powstały już po wydaniu ostatecznej decyzji. Wskazuje na to przede wszystkim ochronny cel tych uregulowań i ich – w pewnych warunkach – nieodwracalne skutki. Wykonanie zobowiązania do powrotu do kraju objętego wojną byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy wskazaną w art. 356 ustawy o cudzoziemcach. Skoro bowiem zgodnie z art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jeżeli okoliczność, o której mowa w art. 348 lub art. 351 pkt 1 lub 2, wyszła na jaw po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, z urzędu wszczyna się odrębne postępowanie administracyjne, to w ocenie Sądu okoliczność taka winna być brana również pod uwagę przy kontroli decyzji o zobowiązaniu do powrotu.
W ocenie Sądu za wskazaną wykładnią art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach przemawia również wykładnia prounijna. Sąd powołał się w tym zakresie na treść art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115AA/E z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U.UE.L z 2008 r. nr 348, str. 98 z późn. zm.), a także na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 29 lipca 2019 r., C-556/17, Alekszij Torubarov przeciwko Bevandoriasi Es Menektiltugyi Hivatal., LEX nr 2701699. Sąd wskazał przy tym, że wyrok ten dotyczył co prawda kwestii udzielania ochrony międzynarodowej, ale zdaniem Sądu przesłanki jej udzielenia, jak i okoliczności skutkujące niemożnością wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu są zbieżne. Zdaniem Sądu z przywołanego wyroku TSUE wynika obowiązek sądu polegający na przeprowadzeniu oceny uwzględniającej w stosownym wypadku nowe okoliczności, które ujawniły się po wydaniu decyzji będącej przedmiotem skargi, a także obowiązek rozpatrzenia zarówno okoliczności, które organ rozstrzygający musiał lub mógł uwzględnić, jak i te, które ujawniły się po wydaniu decyzji przez ten organ.
Sąd zwrócił także uwagę na art. 33 ust. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 119, poz. 517) – zgodnie z tym przepisem żadne umawiające się Państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.
Stąd, w ocenie Sądu, powyższy sposób interpretacji art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach pozwala wziąć pod uwagę nowe okoliczności notoryjne związane z wybuchem wojny w kraju pochodzenia skarżącego po wydaniu decyzji ostatecznej zobowiązującej go do powrotu w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku konieczna będzie ponowna ocena sytuacji na Ukrainie przez organ administracji publicznej pod kątem tego, czy nie zachodzi okoliczność skutkująca niemożliwością wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu określona w art. 303 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.
Sąd zaznaczył jednocześnie, że organ prawidłowo uznał, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego nie budzi wątpliwości samo spełnienie przesłanek do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu do kraju pochodzenia w oparciu o art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach. Sąd przypomniał związany charakter decyzji wydanej w oparciu o powyższy przepis. Nie podzielił też zarzutów naruszenia prawa procesowego. Uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, a przyjęta w niej ocena zgromadzonych dowodów nie nosiła cech dowolności, została dokonana zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego i w szczególności nie narusza art. 80, art. 107 § 3 czy art. 11 k.p.a.
W świetle powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz otrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Szef Urzędu wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 zd. pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) oraz w zw. z art. 303 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 348 pkt 1, art. 351 pkt 1 oraz art. 356 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach oraz w związku z art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 180, str. 60), art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 nr 303 poz. 01 z dnia 14 grudnia 2007r.), art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. U. UE.L z 2008 r. nr 348, str. 98 z późn. zm.) i art. 33 ust. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515, uzup. Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 517) polegające na:
a. uchyleniu zaskarżonej decyzji z zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, pomimo że Sąd I instancji nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa przez organ odwoławczy, w tym przepisów prawa materialnego,
b. uchyleniu zaskarżonej decyzji wyłącznie z uwagi na zupełnie nowe okoliczności faktyczne, które zaistniały już po wydaniu zaskarżonej decyzji.
do czego doszło skutkiem:
a. błędnej wykładni art. 356 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 303 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, według której art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach pozwala wziąć pod uwagę nowe okoliczności notoryjne związane z wybuchem wojny w kraju pochodzenia skarżącego po wydaniu decyzji ostatecznej zobowiązującej go do powrotu w toku kontroli sądowoadministracyjnej, czyli zgodnie z którą dopuszczalne jest uchylenie decyzji administracyjnej o zobowiązaniu do powrotu wyłącznie z uwagi na zmianę stanu faktycznego, jaka nastąpiła pod dniu wydania takiej decyzji oraz
b. wadliwego odwołania się do treści art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej, jak również do art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 33 ust. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r.,
c. nieuwzględnienia, że w dacie wyrokowania termin dobrowolnego wykonania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu został na mocy art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) wydłużony do upływu 30 dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów zagrożenia epidemicznego albo epidemii ogłoszonych w związku z C0VID-19, który obowiązywał jako ostatni a ponadto na mocy art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583) termin ten ulega przedłużeniu z mocy prawa o okres 18 miesięcy,
podczas gdy:
a. w świetle treści art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a zatem z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności a zatem zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogła podlegać uwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji,
b. z brzmienia art. 356 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 356 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach wynika jednoznacznie, że adresatem ww. przepisu jest tylko i wyłącznie organ administracji, który wydał decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w I instancji i w myśl ww. regulacji to właśnie ten organ obowiązany jest do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego a zatem art. 356 ust. 2 pkt 1 nie mógł być brany pod uwagę, czy stosowany w toku dokonywania sądowej kontroli decyzji o zobowiązaniu do powrotu i nie mógł stanowić argumentu dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji,
c. przywołany przez Sąd art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej nie dotyczy postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu a z kolei przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich nie zawierają odpowiednika art. 46 ust. 3 ww. dyrektywy 2013/32/UE, a ponadto sam skarżący nigdy nie ubiegał się o udzielenie mu ochrony międzynarodowej,
d. na mocy art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach a następnie udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub tolerowany prowadzą do wstrzymania wykonania uprzednio wydanej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, a ponadto
e. skarżący w wyniku oddalenia skargi nie byłby w żadnym stopniu zagrożony przymusowym wykonaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu do objętego wojną kraju pochodzenia z uwagi na wydłużenie z mocy prawa terminu dobrowolnego powrotu.
2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez brak prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku oraz sformułowanie oceny prawnej w sposób wewnętrznie sprzeczny polegający na zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bez wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez organ naruszone przy jednoczesnym przyznaniu w konkluzji orzeczenia, że zarzuty skargi były bezzasadne w całości oraz że sąd "nie znajduje" przesłanek wyłączających wydanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu uregulowanych art. 303 ustawy o cudzoziemcach.
Jednocześnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji:
3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu stanowiska, że brzmienie art. 303 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 356 ust. 2 pkt 1, art. 348 pkt 1 i art. 351 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z ww. przepisami prawa wspólnotowego i międzynarodowego może stanowić podstawę do uwzględnienia w toku kontroli sądowoadministracyjnej zmiany stanu faktycznego, która miała miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji o zobowiązaniu do powrotu przez sąd administracyjny celem ponownego zbadania, czy nie zachodzą podstawy do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych, podczas gdy:
a. z brzmienia art. 356 ust. 2 w zw. z art. 356 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach wynika jednoznacznie, że adresatem w/w przepisu jest tylko i wyłącznie organ administracji, który wydał decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w I instancji i w myśl w/w regulacji to właśnie ten organ obowiązany jest do wszczęcia i przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego w zakresie wyznaczonym przez okoliczności wymienione w art. 348 pkt 1-3, względnie art. 351 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach,
b. na mocy art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach a następnie udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub tolerowany prowadzą do wstrzymania wykonania uprzednio wydanej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, a ponadto
c. w dacie wyrokowania termin dobrowolnego powrotu określony pierwotnie w decyzji o zobowiązaniu Skarżącego do powrotu został na mocy art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wydłużony do upływu 30 dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów zagrożenia epidemicznego albo epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19 , który obowiązywał jako ostatni a następnie na mocy art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa termin ten uległ przedłużeniu z mocy prawa o okres 18 miesięcy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Strona zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncertują się wokół zagadnienia, czy Sąd pierwszej instancji uprawniony był do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., biorąc pod uwagę jedynie okoliczność notoryjnie znaną, która jednak zaistniała po wydaniu zaskarżonej decyzji – inwazję zbrojną Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą dnia 24 lutego 2022 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przywołane okoliczności nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Słusznie skarżący kasacyjnie podniósł, iż w polskim systemie prawnym zasadniczo sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. A zatem zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie podlega uwzględnieniu. Powyższą zasadę można wyprowadzić z art. 133 § 1 p.p.s.a. (tak m.in. NSA w wyrokach z 20 października 2009 r., II OSK 1618/08 i z 4 stycznia 2023 r., II OSK 1554/22; CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie spraw dotyczących cudzoziemców pojawiła się już kwestia wojny rozpoczętej przez Federację Rosyjską 24 lutego 2022 r. na terytorium Ukrainy i oceny, czy zmiana stanu faktycznego, jaka nastąpiła w związku z tym, powinna być brana pod uwagę przez sąd administracyjny, a jeśli tak – w jaki sposób należy ją uwzględnić.
Na gruncie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej uznano, że przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2022 r., poz. 1264 ze zm.), jak i przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają sądom administracyjnym uprawnienia, żeby przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji brać pod uwagę okoliczności, które zaistniały po jej wydaniu. Oznacza to, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 180, poz. 60) nie została należycie implementowana do krajowego porządku prawnego, co skutkuje koniecznością bezpośredniego stosowania tej dyrektywy. Treść art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32/UE jest sformułowana na tyle jednoznacznie, że pozwala to na jej bezpośrednie stosowanie przez sąd administracyjny. Przyjęto, że aby zagwarantować skarżącemu, który obawia się wrócić do kraju pochodzenia, uprawnienia wynikające z art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/32/UE oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 14 grudnia 2007 r.), sąd administracyjny zobowiązany jest uwzględnić aktualny stan faktyczny dotyczący sytuacji bezpieczeństwa w Ukrainie (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1178/21 i z 5 lipca 2022 r., II OSK 1753/21; CBOSA).
Odmiennie kwestia ta jest natomiast oceniana w sprawach dotyczących zobowiązania cudzoziemca do powrotu, czyli w sprawach tożsamych rodzajowo jak obecnie rozpoznawana. Z przywołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE wynika, że dany obywatel państwa trzeciego powinien otrzymać możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu. W orzecznictwie akcentuje się jednak (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2022 r., II OSK 1854/21, z 5 października 2022 r., II OSK 2503/21, z 7 lutego 2023 r., II OSK 1907/22, z 21 marca 2023 r., II OSK 1477/22) – i stanowisko to w pełni podziela również Sąd rozpoznający sprawę, że inaczej niż ma to miejsce w przypadku postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, w tego rodzaju sprawach brak jest przepisu prawa unijnego, który nakazywałby sądowi pełne rozpatrzenie sprawy ex nunc zarówno co do okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, czyli uwzględnienie stanu faktycznego i prawnego z dnia orzekania, a nie z daty wydania decyzji (na wzór regulacji art. 46 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1312/22 wyjaśnił, że sposób realizowania gwarancji proceduralnych przewidzianych w rozdziale III dyrektywy 2008/115/WE powinien mieć na uwadze szczególne uwarunkowania związane z sytuacją cudzoziemca, w tym wynikający z art. 5 tej dyrektywy, a także z art. 19 ust. 2 KPP nakaz przestrzegania zasady non-refoulement (por. wyrok TSUE z 30 września 2020 r., C-402/19, LM, EU:C:2020:759, pkt 34). W odniesieniu do przypadku, gdy decyzja nakazująca powrót ma związek z oddaleniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, TSUE przyjął, że dyrektywę 2008/115/WE w związku z dyrektywą 2005/85/WE oraz w świetle zasady non-refoulement i prawa do skutecznego środka prawnego należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, bezpośrednio po oddaleniu tego wniosku, tym niemniej dane państwo członkowskie powinno zagwarantować, iż wszystkie skutki prawne decyzji nakazującej powrót pozostają zawieszone do czasu rozpatrzenia skargi, że wnioskodawca może w tym okresie korzystać z praw wynikających z dyrektywy 2003/9/WE oraz że może on powoływać się na każdą zmianę okoliczności, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji nakazującej powrót, która może mieć znaczący wpływ na ocenę sytuacji zainteresowanego w świetle dyrektywy 2008/115/WE, w szczególności jej art. 5, czego zweryfikowanie należy do sądu krajowego (por. wyrok TSUE z 19 czerwca 2018 r., C-181/16, Gnandi, EU:C:2018:465, pkt 167).
Powyższe nie oznacza jednak, że wobec nowych okoliczności związanych z wojną w Ukrainie skarżący w tego typu sprawach nie może skorzystać z ochrony, jaka powinna przysługiwać każdemu cudzoziemcowi w świetle zasady non-refoulement, a tym samym by konieczne było odwołanie się przez sąd administracyjny do pojęcia skutecznego środka odwoławczego przysługującego wobec decyzji powrotowej (art. 13 dyrektywy 2008/115 w zw. z art. 19 ust. 2 oraz art. 47 KPP).
Wskazać bowiem należy – co trafnie podniósł również organ administracji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w sprawach dotyczących zobowiązania cudzoziemca do powrotu ustawodawca przewidział odrębny tryb postępowania w przypadku stwierdzenia po wydaniu ostatecznej decyzji okoliczności, o których mowa w art. 348 (lub 351) ustawy o cudzoziemcach, w tym m.in. faktu, że w kraju pochodzenia zagrożone będzie prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa cudzoziemca zobowiązanego do powrotu. W takim wypadku, zgodnie z art. 356 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, organ z urzędu wszczyna odrębne postępowanie o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Przepis ten ma stanowić gwarancję, że cudzoziemcowi może zostać udzielona ochrona nawet po zakończeniu postępowania w przedmiocie zobowiązania do powrotu, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w art. 348 i wyjdą na jaw dopiero w tym czasie. Wprawdzie postępowanie to jest "wszczynane z urzędu", jednakże nie można przyjąć, że osoba uprawniona nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tym trybie. Właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych także wówczas, gdy to cudzoziemiec występuje z żądaniem jego wszczęcia i powołuje się na nowe okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Cudzoziemiec ma wówczas gwarancję, że działanie bądź ewentualna bezczynność organu w tym zakresie będzie mogła być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych (wyrok NSA z 16 marca 2021 r., II OSK 1619/20; CBOSA). A zatem skarżący ma realną możliwość skutecznego żądania wszczęcia postępowania w oparciu o art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W tym postępowaniu winny być badane przesłanki do udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych (ewentualnie zgody na pobyt tolerowany) związane z aktualną sytuacją panującą w Ukrainie. Zgodnie zaś z art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie wykonuje się, gdy wobec cudzoziemca toczy się postępowanie w sprawie udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, jak też gdy cudzoziemcowi udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany.
Wprawdzie skarżący nie ubiegał się dotychczas o udzielenie ochrony międzynarodowej, ale odnotować warto, że wydanie ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie stanowi również przeszkody do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej w oparciu o art. 13 i 15 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak stanowi art. 330 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie wykonuje się, gdy wobec cudzoziemca toczy się postępowanie o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. Natomiast stosownie do art. 306 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wygasa z mocy prawa, jeżeli cudzoziemiec posiada status uchodźcy lub korzysta z ochrony uzupełniającej. Należy dodatkowo przypomnieć, że zgodnie z treścią z art. 17 ust. 1 i art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony cudzoziemiec może ubiegać się o ochronę międzynarodową także z przyczyn powstałych po opuszczeniu kraju pochodzenia i także wówczas, gdy już mu wcześniej ostatecznie odmówiono udzielenia ochrony międzynarodowej.
Konkludując, ww. ustawy przewidują ochronę cudzoziemca w przypadku powstania nowych okoliczność po wydaniu ostatecznej decyzji zobowiązującej do powrotu. Przywołane wyżej regulacje stanowią gwarancję realizacji zasady non-refoulement w kontekście wojny rozpoczętej przez Federację Rosyjską 24 lutego 2022 r. Zachowanie podstawowych zasad sądowej kontroli administracji nie prowadzi tym samym do pozbawienia skarżącego możliwości ewentualnego uzyskania ochrony związanej z realizacją tej zasady.
Co do zasady nie można też odmówić słuszności argumentacji skargi kasacyjnej wskazującej (pkt 4 str. 17 i n.) na dodatkowe gwarancje zapobiegające wydaleniu cudzoziemców z terytorium Polski, zawarte w przepisach szczególnych wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19 (lub stanem zagrożenia tą epidemią) oraz ustawie szczególnej o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Ocena skutków zastosowania tych regulacji uwzględniać musi jednak aktualny stan prawny.
Art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1327) reguluje ogólną gwarancję (niezależnie od obywatelstwa cudzoziemca) niewykonywania przez pewien okres omawianej decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ostatni dzień terminu dobrowolnego powrotu, o którym mowa w art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wypada w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19, termin ten ulega przedłużeniu do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Wskazać należy, że aktualnie, w dacie rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 już nie obowiązuje. Został on odwołany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dniem 1 lipca 2023 r. (rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. z 2023 r., poz. 1118). W związku z powyższym przedłużenie terminu dobrowolnego powrotu dokonane na podstawie ww. regulacji obowiązuje jedynie do 30 lipca 2023 r.
Dodatkową gwarancją przestrzegania zasady non-refoulement jest również art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu aktualnie obowiązującym (uwzgledniającym nowelizację dokonaną ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r., poz. 1088), jeżeli termin dobrowolnego powrotu, o którym mowa w art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, określony w decyzji wydanej wobec obywatela Ukrainy, przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., ulega on przedłużeniu z mocy prawa do dnia 4 marca 2024 r. W okresie, na który termin został przedłużony, nie stosuje się przepisów art. 99 ust. 1 pkt 8, art. 196 ust. 1 pkt 4 oraz art. 213 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. W dniu wejścia w życie ww. przepisu termin dobrowolnego powrotu skarżącego wynikający z zaskarżonej decyzji jeszcze nie upłynął na skutek wydłużenia go na mocy ww. ustawy covidowej, zatem korzysta on z ochrony przewidzianej w ostatnim cyt. przepisie – w okresie do 4 marca 2024 r. (wedle aktualnego stanu prawnego).
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty wymienione w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej są uzasadnione.
Trafnie wywodzi też skarżący kasacyjnie organ, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ jest to jedynie norma odsyłająca. Zastosowanie ww. przepisu, podobnie jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c p.p.s.a., wymaga ścisłego powiązania z innymi przepisami – w tym przypadku z konkretnym przepisem bądź przepisami prawa materialnego, które naruszono, a co miało wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uczynił podstawą prawną zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie powiązując jednak tej przyczyny uchylenia decyzji z konkretnymi przepisami prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej trafnie zarzuca zatem, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i w powiązaniu z szeregiem przepisów wymienionych w podstawie kasacyjnej sformułowanej w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Jak wyjaśniono wcześniej, zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. rozpoczęcie przez Federację Rosyjską działań wojennych na terytorium Ukrainy, na gruncie rozpoznawanej sprawy w przedmiocie zobowiązania skarżącego do powrotu nie stanowiła podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wadliwa była nie tylko podstawa prawna zaskarżonego wyroku, ale przede wszystkim samo przekonanie Sądu o konieczności uwzględnienia ww. okoliczności i uchylenia tylko z tego powodu zaskarżonej decyzji (wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji).
Spośród zarzutów naruszenia przepisów postępowania jako nietrafny należało uznać wyłącznie zarzut sformułowany w pkt 2, wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przypomnieć wypada, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA). Skuteczne zarzucenie tego przepisu jest możliwe dopiero wówczas, gdy uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku zawiera braki, uniemożliwiające Sądowi odwoławczemu dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, jak i poznanie motywów rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Pomijając trafność dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny okoliczności faktycznych i prawnych, co nie może być kwestionowane za pomocą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – sposób sporządzenia uzasadnienia pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poznanie motywów rozstrzygnięcia sprawy i na ocenę zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wskazanej przez niego podstawy prawnej rozstrzygnięcia – czego wyrazem jest wszak przedstawiona powyżej ocena zaskarżonego wyroku w relacji do uznanych za zasadne zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Orzekając w tym ostatnim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny Szef Urzędu prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy, trafnie podejmując rozstrzygnięcie o zobowiązaniu skarżącego do powrotu. Uwzględniając fakt, że rozpoznając skargę sąd nie jest związany jej zarzutami i wnioskami oraz wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł po stronie organu administracji takich naruszeń prawa, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że w stosunku do skarżącego spełniona została przesłanka określona w art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, która obligowała organ do wydania decyzji zobowiązującej cudzoziemca do powrotu. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w dacie wydawania decyzji zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, obowiązywał wpis danych skarżącego cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Organy administracji prawidłowo również ustaliły – na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym na podstawie przesłuchania skarżącego, iż w stosunku do skarżącego (na datę wydania zaskarżonej decyzji) nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie mu zgody na pobyt względów humanitarnych w oparciu o art. 348 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, a co za tym idzie, także zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 1 tej ustawy.
W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.