II OSK 23/21

II OSK 23/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 17/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-09-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art.153, art. 170, art. 171, art. 187 par. 1 i 2, art. 269 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 71
par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z par. 3 ust. 2 i 3
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 17/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 17/20 uwzględnił skargę M. M. (dalej skarżący) i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] listopada 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z [...] lipca 2019 r., nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym L, gmina S.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy S. z [...] lipca 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje te były wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, ponieważ wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 443/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z[...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2018 r. W wyroku tym stwierdzono, że organy nie oparły wydanych rozstrzygnięć na prawidłowych i wyczerpujących ustaleniach dotyczących parametrów technicznych anten sektorowych tworzących przedsięwzięcie, bowiem pominęły kwestię skumulowanego oddziaływania składających się na nie wszystkich anten.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że na wezwanie Wójta Gminy inwestor uzyskał rozstrzygnięcie właściwego organu ochrony środowiska, tj. postanowienie Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia. Z postanowienia tego wynika, że analiza parametrów technicznych i użytkowych planowanych urządzeń, tj. każdej anteny z osobna, wskazuje na brak kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia do wydania decyzji środowiskowej.
Organ odwoławczy uznał, że wobec zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zarzut odwołania polegający na niezastosowaniu się przez organ I instancji do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazanych w powyższym wyroku, dotyczących konieczności zsumowania mocy anten oraz braku dokonania wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż okoliczności te były przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu i zostały rozstrzygnięte orzeczeniem, które zyskało walor ostateczności.
1.3. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżący zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 153 oraz art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez niezastosowanie się do prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 443/18; art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 7, art. 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP; art. 138 § 1 pkt Kpa w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Kpa; art. 54 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych, co jest tożsame z uznaniem, iż jest ona bezprzedmiotowa; § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 8 Ministra Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej rozporządzenie) poprzez niewskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności.
1.4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej odrzucenie, względnie oddalenie.
1.5. Powołanym na wstępie wyrokiem z 30 września 2020 r. Sąd Wojewódzki powyższą skargę uwzględnił. Jak wskazał Sąd I instancji, kontrolowane rozstrzygnięcia podjęte zostały w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 443/18, którym uchylono decyzje organów obu instancji ustalające lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji wydane poprzednio w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że w toku postępowania lokalizacyjnego organy dokonały błędnej kwalifikacji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia, przedwcześnie wykluczając zaliczenie go do kategorii przedsięwzięć zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tej oceny organy dokonały z naruszeniem przepisów ww. rozporządzenia oraz przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.).
Jak jednak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, organy nie uwzględniły przy ponownym rozpoznaniu sprawy wytycznych zawartych w wyroku, albowiem zaniechano wezwania inwestora do uzupełnienia dotychczasowej "Kwalifikacji przedsięwzięcia" bądź do przedłożenia nowej wersji takiego opracowania, ani też nie zgromadzono odpowiednich wiadomości specjalnych we własnym zakresie, co zadośćuczyniłoby wskazaniom Sądu odnośnie wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego.
Tylko ustalenia poczynione w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, obejmujący dane niezbędne do oceny oddziaływań skumulowanych, mogły być punktem wyjścia do prawidłowej oceny środowiskowej inwestycji, w tym do pozyskania w trybie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 1405 ze zm., dalej uooś), postanowienia organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia dokonana przez organy z pominięciem skumulowanego oddziaływania anten, na podstawie dowodów nieuwzględniających takiego rodzaju wpływu na środowisko, wykracza poza wiążącą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 443/18.
Uzyskane w tych okolicznościach stanowisko organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z wykorzystaniem w istocie nieaktualnej w sensie prawnym "Kwalifikacji przedsięwzięcia" i sprzecznie z oceną prawną Sądu w zakresie kumulacji, zdaniem Sądu orzekającego w kontrolowanej sprawie, nie mogło spełnić funkcji określonej w wytycznych, jako dokonanie koniecznych wyjaśnień. Stanowisko uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej czy sądy ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu nie da się pogodzić z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Zaakceptowanie kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć doprowadziłoby do sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania kontroli legalności działalności administracji publicznej przez sądy, co sprzeciwia się zasadzie mocy wiążącej prawomocnych wyroków sądów (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 2543/98, LEX nr 48643). W konsekwencji, jako nieprawidłowe, bo dokonane z naruszeniem art. 153 i art. 170 Ppsa, Sąd ocenił postępowanie organów orzekających w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji telekomunikacyjnej, które dokonały analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w zakresie wynikającym z przepisów regulujących ochronę środowiska, tj. uooś oraz rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w sposób prowadzący do ich naruszenia. W tym zakresie zarzuty skargi należało uznać za skuteczne.
2. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:
1) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 153 Ppsa w zw. z art. 63 ust. 1 i 71 ust. 2 uooś w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że Wójt Gminy S. prowadząc ponowne postępowanie w sprawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie przeprowadził postępowania w sposób prawidłowy, w szczególności z uwzględnieniem postanowienia w sprawie umorzenia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach;
b) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 1, art. 122 i art. 152 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Nr 192 poz. 188) w zw. z art 81a § 1 Kpa - poprzez nałożenie na spółkę bezpodstawnego obowiązku sprawdzenia skumulowanego oddziaływania anten, pomimo że przepisy rozporządzenia jednoznacznie nakazują badanie przedsięwzięcie według określonej charakterystyki, w tym badanie wiązki pojedynczej anteny, w konsekwencji wszelkie wątpliwości związane z możliwym kumulowaniem się promieniowania wyeliminują rzeczywiste pomiary;
2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, mimo niezaistnienia przesłanki do ich uchylenia.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
3.2. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyczyną uchylenia obu decyzji było – zdaniem Sądu I instancji – naruszenie art. 153 i 170 Ppsa i wydanie decyzji bez uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w prawomocnym wyroku w zakresie obowiązku ustalenia skumulowanych parametrów oddziaływania wszystkich anten.
3.3. Na tym tle, w ocenie składu orzekającego, kluczowego znaczenia nabiera uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22), podjęta po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 703/21). W uchwale tej stwierdzono, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". W uzasadnieniu przytoczonej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy też w dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
Według art. 187 § 2 Ppsa uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 Ppsa, jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 Ppsa, zgodnie z którym "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt I FSK 172/07, LEX nr 1014064; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07, LEX nr 453451; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10, LEX nr 1274250). Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały. Podjęcie uchwały powoduje zatem zmianę stanu faktycznego, co oznacza, że w takiej sytuacji jak rozpoznawana nie dochodzi do naruszenia art. 153 Ppsa, a w konsekwencji również art. 170 i art. 171 Ppsa.
3.4. W związku z powyższym, dokonując oceny zaskarżonego wyroku nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji i przyjąć, że w wyżej wskazanym zakresie doszło do naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 153 i art. 170 Ppsa.
3.5 W tych okolicznościach sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna odnośnie obowiązku - przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko - uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten, nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w omówionym powyżej zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji słusznie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie - w związku z uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z wyżej wskazanych przyczyn - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.
3.6. W przedmiotowej sprawie należy ponadto wskazać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargę na ww. decyzję Kolegium o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uznając zaś, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sama zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 54 upzp, stwierdzić należało, iż zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.
3.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.