II OSK 23/12

II OSK 23/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Mirosława Pindelska
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 725/10 - Wyrok WSA w Lublinie z 2011-06-30
II OZ 394/11 - Postanowienie NSA z 2011-05-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 71 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 32
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych W. O. oraz S. "..." w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 725/10 w sprawie ze skargi ... Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr SKO.41/2716/Ll/2010 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 725/10, w sprawie ze skargi ... Sp. z o. o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr SKO.41/2716/LI/2010, w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję.
W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr SKO.41/2716/LI/2010, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, zw. dalej Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania P4 Spółki z o.o. w Warszawie od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 czerwca 2010 r., nr AB.ID.I.7.7331-27/10, odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej sieci ... LUB ..., na działce nr ewid. ..., położonej przy ul. S. w Lublinie – utrzymało tę decyzję w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż Prezydent Miasta Lublin, po rozpoznaniu wniosku ... Spółki z o.o. z dnia 16 lutego 2010 r., powołaną na wstępie decyzją odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ pierwszej instancji wskazał, iż z przedłożonej przez wnioskodawcę "Kwalifikacji przedsięwzięcia..." wynika, że projektowana stacja bazowa nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 r. Zdaniem Prezydenta planowana inwestycja nie uwzględnia jednak wymagań, określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zw. dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia odmowę wydania decyzji lokalizacyjnej. Wnioskowane przedsięwzięcie, polegające na budowie wieży rurowej o wysokości 30 m wraz z zespołem anten nadawczo-odbiorczych, będzie odbiegać od sąsiedniej zabudowy gabarytami i formą architektoniczną, stanowiąc tym samym element obcy stylistycznie i funkcjonalnie w terenie. Lokalizacja wskazanej inwestycji w przestrzeni zabudowanej niskimi budynkami mogłaby stanowić dysonans z gabarytami i charakterem istniejącej zabudowy nie tylko w pobliżu samej stacji, lecz również w znacznej odległości od niej. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji co do braku podstaw do zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym co do braku podstaw do wymagania inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzasadniając to stanowisko Prezydent Miasta Lublin oparł się jedynie na dwóch parametrach, to jest: równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległości środka elektrycznego tej anteny wyznaczonej dla miejsc dostępnych dla ludzi wzdłuż głównej wiązki promieniowania anteny, jak i pochylenia tej wiązki. Organ ten nie uwzględnił zaś przepisu art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego o ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zw. dalej ustawą o udostępnianiu informacji, który nakazuje powiązanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie tylko z rodzajem i charakterystyką przedsięwzięcia, lecz również m.in. z usytuowaniem przedsięwzięcia, z uwzględnieniem istniejącego użytkowania terenu, w tym gęstości zaludnienia, zasięgu oddziaływania, walorów krajobrazowych i przyrodniczych.
Okoliczności tych nie wziął pod uwagę organ pierwszej instancji, a więc nie miał on podstaw do stwierdzenia braku obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania planowanej stacji bazowej na środowisko. Uchybienia te, w ocenie Kolegium, nie miały jednak wpływu na wynik sprawy prawidłowo zakończonej wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji planowanej stacji bazowej.
W ocenie Kolegium prawidłowe było stanowisko organu pierwszej instancji, iż projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej narusza wymogi ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe terenu, na którym ma być zrealizowana, co stanowi podstawę odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma znaczenie nie tylko dla uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz również dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i może stanowić podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium stwierdziło również, że realizacja przedmiotowej stacji bazowej, jak wynika ze sprzeciwów okolicznych mieszkańców, zakłócałaby ich prawo do spokojnego, niczym nie zakłóconego zamieszkiwania w relatywnie przyjaznym środowisku naturalnym. Z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu sporządzonej przez organ pierwszej instancji wynika zaś, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, niezabudowane działki budowlane oraz Ogród Botaniczny, a także rondo u zbiegu ulic W.i S. w Lublinie. Ponadto fakt zaliczenia telefonii komórkowej do celów publicznych w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zw. dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami nie przesądza, zdaniem Kolegium, iż stacje bazowe telefonii komórkowej nie wywierają negatywnego wpływu na środowisko oraz zdrowie i mienie ludzi. W ocenie Kolegium dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia "...", mimo iż nastąpiło z naruszeniem art. 53 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie miało wpływu na wynik sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła ... Spółka z o.o. w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez przyjęcie, że wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
3) art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji odmownej, mimo że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi;
4) art. 107 § 1-3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;
5) art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego;
6) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W myśl art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przepisu tego wynika, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a jej odmowa może być uzasadniona wyłącznie niezgodnością projektowanej inwestycji z przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Organ administracji odmawiając wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy winien więc wskazać przepis prawa, który zostałby naruszony w przypadku realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Organy administracji orzekające w sprawie takiego przepisu nie wskazały. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. W dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywały przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., które – na podstawie art. 173 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji – utraciły moc w dniu 15 listopada 2010 r. W świetle § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (co oznacza "przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji) uznano m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (lit. "a"); nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (lit. "b"). W myśl zaś § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (to jest "przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji) uznano w szczególności instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (lit. "e"); nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (lit. "f").
Z załączonego do wniosku dokumentu o nazwie "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych z wyłączeniem radiolinii...", sporządzonego w styczniu 2010 r. przez mgr inż. U. K. specjalistę systemów ochrony atmosfery, wynika, że wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo projektowanej (dla planowanej stacji bazowej) anteny trzysektorowej A, B, C, G, H i I zawiera się w przedziale 2000 – 5000 W. Z wyliczeń oraz rysunków przedstawionych w tym dokumencie wynika, że dla azymutów 0°, 120° i 240° - zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 8° - w odległości 150 m od środka elektrycznego anten na kierunku głównej wiązki promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności (s. 9 "kwalifikacji..."). W związku z tym, w konkluzji tej opinii stwierdzono, że projektowana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, które na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia, wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (s. 10 "kwalifikacji..."). Z powyższego wynika, że planowana stacja bazowa nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym realizacja tej inwestycji, jak wynika z powołanego art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W ocenie Sądu Kolegium nie zakwestionowało ustaleń zawartych w opisanym wyżej dokumencie, a mimo to stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie należało dokonać oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy naruszył tym samym nie tylko powołane przepisy ustawy o udostępnianiu informacji oraz rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., ale również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a., zobowiązujące ten organ do wnikliwej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Powołany przepis ma znaczenie zarówno przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i - w przypadku braku tego planu - przy określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jest decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powołanego wyżej art. 56 zd. 2 ustawy o udostępnianiu informacji, który obowiązywał w dacie orzekania przez organ odwoławczy, "przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". W orzeczeniach sądów administracyjnych, jakie zapadały jeszcze przed zmianą art. 56 ustawy o udostępnianiu informacji, która polegała na dodaniu zdania drugiego, ugruntowany został pogląd, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja lokalizacyjna jest aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji. Wobec zmiany powołanego przepisu, jaka nastąpiła w toku postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, za całkowicie bezzasadne Sąd Wojewódzki uznał rozstrzygnięcie Kolegium, które utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzieliło stanowisko tego organu, że podstawą odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej jest naruszenie przez planowane przedsięwzięcie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Sąd Wojewódzki wskazał, że "z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. [...] Maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej".
W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie ulega również wątpliwości, iż podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji planowanej stacji bazowej nie mogły stanowić protesty mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany. Możliwość oparcia przez organ administracji decyzji odmownej na braku aprobaty społecznej czyniłaby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji naruszył nie tylko powołane przepisy, lecz również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organ ten odniesie się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania zarówno przez skarżącą Spółkę, jak i pozostałe strony. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącego, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło Stowarzyszenie "...", reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie art. 65 ust 1 oraz ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie przyrody, w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezastosowanie art. 65 ust 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w sytuacji gdy ww. przepis stanowi przepis odrębny, który w przypadku niezgodności lokalizacji z normą wyrażoną ww. przepisie, stanowić może podstawę wydania decyzji odmawiającej ustalenie lokalizacji celu publicznego oraz naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom poprawności, kompletności i adekwatności do sprawy, co jednocześnie wskazuje na nieprawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.
Wskazując na te zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Kolejną skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł W. O., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. ponieważ Sąd Wojewódzki nie uchylił decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości albowiem jak podkreślono w wyroku art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez dokonanie oceny dokumentu zwanego kwalifikacją przedsięwzięcia w kwestii wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z jednoczesnym wskazaniem, że naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązujące ten organ do wnikliwej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. W świetle powyższego Sąd Wojewódzki winien był uchylić obie decyzje zobowiązując organy do rozpatrzenia sprawy zgodnie z przepisami k.p.a. i tym samym zaniechać oceny dokumentu przedłożonego przez inwestora, który nie może ukształtować stanu faktycznego w danej sprawie (zarzuty 1 i 2 dotyczą sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny uzna, iż zarzut 3 należy uznać za nieuzasadniony);
3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 oraz 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji poprzez pominięcie faktu, iż kwestia dotycząca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winna być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu na wniosek inwestora.
Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku oraz decyzji obu organów oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zawierają zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przystępując do rozpoznania zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z powodu niezgodności z art. 1 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą Sąd Wojewódzki z powodu naruszenia przepisów postępowania uchylił wskazując, że przepis ten nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji nowym brzmieniem art. 56 ust. 2 tej ustawy.
Skarga kasacyjna Stowarzyszenia "...", zawiera zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom poprawności, kompletności i adekwatności do sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono zaś, iż Sąd Wojewódzki nie zawarł w wytycznych konieczności zbadania przez organy administracji, czy nie naruszono art. 65 ust 1 oraz ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten powiązano z naruszeniem art. 65 ust 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie, inaczej mówiąc przez nieuwzględnienie, że w pobliżu zamierzenia usytuowany jest ogród botaniczny. Oceniając jednak zasadność tego zarzutu wskazać przede wszystkim trzeba, że został on zgłoszony dopiero na etapie postępowania kasacyjnego. Wprawdzie z opisu stanu faktycznego sprawy wynikało, że zamierzenie usytuowane jest w pobliżu centrum, ruchliwego skrzyżowania i ogrodu botanicznego, z akt jednak nie wynika o jakie rzeczywiste odległości od tego obiektu chodzi. Badanie ewentualnego wpływu inwestycji na ogród botaniczny nie było ani przedmiotem dociekań organów administracji, ani też Sądu Wojewódzkiego, kontrolującego prowadzone przez te organy postępowanie. Podniesienie zatem naruszenia powyższego przepisu na etapie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy nie badano w ogóle tej okoliczności w kontrolowanej sprawie, nie mogło wywołać zamierzonego skutku. W skardze kasacyjnej nie postawiono zaś zarzutu niepełnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, nie wiadomo zatem czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w wymienionym przepisie. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie miał więc usprawiedliwionej podstawy. Z tych też powodów nie mógł okazać się trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w odniesieniu nieujęcia w wytycznych ewentualnego zastosowania omawianego przepisu.
Niezależnie od powyższego dodać trzeba, że ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy zawarta w wyroku Sądu Wojewódzkiego uchylającego zaskarżoną decyzję i kierującego sprawę administracyjną do ponownego rozpoznania wiąże te organy tylko w zakresie stanu jaki był przedmiotem ocen tego Sądu. Przeprowadzenie bowiem ponownie postępowania administracyjnego dostarczyć może nowych dowodów i ujawnić nowe okoliczności, które tworzyć będą nowy stan faktyczny podlegający ponownym ocenom, z tym jednak zastrzeżeniem, że ocena prawna zawarta w wyroku, iż art. 1 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest nadal aktualna.
Mając na uwadze powyższe wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należało, że nie okazały się też usprawiedliwione zarzuty, zawarte w skardze kasacyjnej W. O., dotyczące naruszenia art. 141 § 4 w zw. z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w odniesieniu do oceny dokumentu zwanego kwalifikacją przedsięwzięcia w kwestii wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzut ten poprzedzał zarzut, dalej idący według autora skargi kasacyjnej, iż naruszono art. 141 § 4 w zw. z art. 153 oraz 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy o udostępnieniu informacji poprzez pominięcie faktu, iż kwestia dotycząca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winna być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu na wniosek inwestora.
Wbrew jednak poglądowi autora skargi kasacyjnej, zarzut ten odwołujący się do naruszenia art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy o udostępnieniu informacji, może być rozpatrywany dopiero po ocenie ewentualnych wad postępowania, odnoszących się do ustaleń faktycznych które decydują o tym, czy wymieniony przepis będzie miał zastosowanie.
Nie można bowiem rozważać zastosowania art. 72 bez uwzględnienia treści art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji, z których wynika, że przeprowadzenie stosownego postępowania i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Z kolei dokonanie ustaleń, czy i ewentualnie do której z wymienionych kategorii należy zaliczyć przedsięwzięcie wymaga analizy parametrów i uwarunkowań przedsięwzięcia w oparciu o dane zawarte we wniosku inwestora. Przygotowanie zaś przez inwestora dokumentu związanego z zakwalifikowaniem konkretnego przedsięwzięcia (w tej sprawie zwanego kwalifikacją) jest tylko jednym z elementów sprawy, załącznikiem do wniosku, a zawarte tam opinie w żadnym razie nie przesądzają o zakwalifikowaniu tego przedsięwzięcia przez właściwy organ. Podane tam parametry, dane i wyliczenia inwestora podlegają bowiem weryfikacji w toku postępowania. Dopiero dokonanie odpowiednich ocen tego dokumentu przez organ w toku postępowania stwarza podstawę do powzięcia decyzji co do tego, czy przedsięwzięcie można zakwalifikować do którejś z kategorii wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji, czy też nie mieści się ona w enumeratywnie wymienionych rodzajach przedsięwzięć ujętych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r., a przez to i w dyspozycji tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku zrelacjonowano dotychczasowe ustalenia organów w tym względzie, które przyjęły, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Jak już powiedziano wcześniej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji przez organy pozostawały poza sferą wpływu zamierzenia na środowisko, a ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie sprowadzała się do twierdzenia, iż organy administracji odmawiając wydania decyzji pozytywnej nie wskazały przepisu, który zostałby naruszony w przypadku realizacji przedsięwzięcia. Mając zatem na uwadze to, że skutkiem uchylenia przez Sąd Wojewódzki decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji będzie ponowne przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w którym ustalony zostanie na nowo stan faktyczny sprawy nie ma obecnie podstaw, aby odnosić się do zarzutów, które mogłyby zostać wytoczone po jej zakończeniu. Na obecnym etapie, ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy zawarta w wyroku Sądu Wojewódzkiego uchylającego zaskarżoną decyzję i kierującego sprawę administracyjną do ponownego rozpoznania wiąże te organy tylko w zakresie stanu jaki był przedmiotem ocen tego Sądu.
Z tego też powodu brak było podstaw do podzielenia poglądów skargi kasacyjnej Wenantego Olszty, a także przedłożonych w dniu rozprawy uzupełniających pism procesowych, w tym opinii sporządzanej już po wydaniu zaskarżonego wyroku, a odnoszących się do oceny planowanej inwestycji w świetle przepisów ochrony środowiska.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.