II OSK 2299/22

II OSK 2299/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 61/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 61/22 w sprawie ze skargi G.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2021 r. nr 1535/21 w przedmiocie nałożenia kary grzywny oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 61/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 7 października 2021 r. nr 1535/21. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j, Dz.U z 2020 r., poz.1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) po rozpatrzeniu zażalenia G.S., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (zwanego dalej: PINB) nr IIIOT/352/2021 z 3 sierpnia 2021 r. i na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. nałożył na G.S. karę grzywny w wysokości 50 zł za nieudostępnienie w dniu 28 lipca 2021 r. do kontroli nieruchomości przy ul. S. [...] w W.
W skardze kasacyjnej G.S. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania organu administracji publicznej, tj. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku oddalającego skargę;
2) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 54 § 1 , art. 77 § 4 i art. 88 k.p.a. poprzez pominięcie materiałów dowodowych w sprawie, a w konsekwencji błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż działania organów administracji publicznej były prawidłowe i nie naruszały prawa, ani interesów skarżącej;
3) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niekonsekwentne uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, polegające na jego niespójności i sprzeczności przy brakach dotyczących ustaleń faktycznych.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd I instancji pominął wynikającą z materiału dowodowego okoliczność, iż nie pozostawała ona bierna na wezwania organu i już w pierwszym piśmie z marca 2021 r. kierowanym do PINB w odpowiedzi na wezwanie wskazała, iż aktualnie toczy się postępowanie w PINB w tej samej komórce organizacyjnej, prowadzone przez tego samego inspektora, postępowanie administracyjne w sprawie nieruchomości skarżącej również z doniesienia tej samej osoby, a także pominął pozostałe pisma kierowane przez skarżącą do PINB w odpowiedzi na wezwania organu dotyczące oględzin nieruchomości skarżącej, informujące o faktach znanych organowi z urzędu nie wymagających przeprowadzenia dowodów. Sąd pominął zupełnie fakt, iż przesłane na adres skarżącej wezwania o przeprowadzeniu oględzin w datach wskazanych w uzasadnieniu wyroku nie posiadały klauzuli informującej o zastosowaniu w przypadku nieuzasadnionej odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin kary grzywny oraz jej wysokości.
Zaskarżony wyrok jest niesłuszny, gdyż narusza przepisy, które zostały wskazane we wstępnej części skargi kasacyjnej przy czym uchybienia procesowe miały istotny wpływ na jego treść. WSA w Warszawie dokonał niewłaściwej kontroli działalności wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego co skutkowało oddaleniem skargi skarżącej.
Sąd I instancji błędnie wywiódł z art. 51 k.p.a., iż na skarżącej ciąży obowiązek okazania przedmiotu oględzin. Brak jest przepisu, który zobowiązywałby stronę do działania i okazywania dowodów, gdyż obowiązek taki spoczywa - z mocy art. 85 § 2 k.p.a, na osobach trzecich. Możliwość bowiem karania stron postępowania administracyjnego za naruszenie obowiązku osobistego stawiennictwa na wezwanie organu (z wyjątkiem dowodu z przesłuchania stron - art. 86 k.p.a.) istniała jedynie do dnia 29 kwietnia 1996 r. Od czasu nowelizacji polegającej na zmianie wysokości grzywny i pominięciu w treści przepisu słowa: "strona" niedopuszczalne stało się wymierzanie stronom postępowania kary, o jakiej mowa w przepisie art. 88 § 1 k.p.a. jako sankcji za nieusprawiedliwione działania. Grzywna może być wymierzana jedynie innym uczestnikom postępowania administracyjnego, a więc świadkom i biegłym. W art. 50 k.p.a. zastrzeżono, że organ może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach oraz do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie bądź w formie dokumentu elektronicznego tylko, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Sąd nie dokonał oceny prawidłowości sporządzonych wezwań, nie dokonał oceny braku klauzul wskazujących na zastosowanie kary grzywny w przypadku nieuzasadnionego uchylenia się od czynności wskazanych w wezwaniu. W przepisie art. 88 k.p.a. jest bowiem mowa o prawidłowym wezwaniu. Prawidłowe wezwanie musi spełniać wszystkie wymagania określone w art. 54 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do omówienia powodów oddalenia złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wskazać po pierwsze trzeba, że powołany w niej przepis art. 1 p.p.s.a. jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Wskazany wyżej przepis określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może być naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (wyroki NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/11 oraz z dnia 16 stycznia 2014 r. II OSK 2553/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., które w ocenie skarżącej kasacyjnie miało polegać na nieprawidłowym i niekonsekwentnym uzasadnieniu wyroku, polegającym na jego niespójności i sprzeczności przy brakach dotyczących ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie uzasadniła w czym dostrzega niespójność czy niekonsekwencję w argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną uzasadnienia naruszenia przepisu wskazanego w podstawach kasacyjnych. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Z uwagi na brak jednoznacznego uzasadnienia omawianego zarzutu, jego ocena nie jest możliwa.
W końcu niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 54 § 1, art. 77 § 4 i art. 88 k.p.a. w ramach którego skarżąca kasacyjnie kwestionuje podstawy do nałożenia na nią kary grzywny.
Zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Grzywna przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ dowodu z oględzin, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. Jak wynika z art. 88 § 1 k.p.a. adresatem kary grzywny może być każdy "kto będąc obowiązany (...) mimo prawidłowego wezwania bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin (...)". Grzywnę można zatem wymierzyć podmiotowi zobowiązanemu do okazania przedmiotu oględzin. Granice prawnego obowiązku okazania przedmiotu oględzin wyznacza wyraźnie art. 85 § 2 k.p.a. stanowiąc, że jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. Obciążenie tym obowiązkiem stron postępowania znajduje natomiast uzasadnienie w art. 50 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu. Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest wobec tego obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Zwolnienie z tego obowiązku może nastąpić wyjątkowo w sytuacji usprawiedliwionego braku możliwości okazania przedmiotu oględzin z powodu choroby lub innej niedającej się pokonać przeszkody bądź gdyby wiązało się to z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi lub groziło niepowetowaną szkodą. Okoliczności te winny zostać w toku postępowania administracyjnego ujawnione i potwierdzone stosownym materiałem dowodowym (wyroki NSA z 22 kwietnia 2020 r., II OSK 1359/19 oraz 5 marca 2024 r., II OSK 1606/23; http://orzeczeia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadną uznał argumentację skarżącej kasacyjnie, że będąc stroną postępowania, nie mogła być jednocześnie adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny. Za prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast stanowisko organów nadzoru budowlanego oraz podzielające ich ustalenia stanowisko Sądu I instancji o konieczności zastosowania wobec skarżącej kasacyjnie środka przymusu w postaci grzywny przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że PINB zawiadomił skarżącą kasacyjnie o oględzinach mających się odbyć w dniu 31 marca 2020 r. W wyznaczonym terminie skarżąca kasacyjnie nie udostępniła nieruchomości do oględzin, a organ wyznaczył kolejny termin na 26 maja 2021 r., w którym skarżąca kasacyjnie również nie udostępniła nieruchomości. Następnie zawiadomieniem z 25 czerwca 2021 r. PINB poinformował skarżącą kasacyjnie o tym, że w dniu 28 lipca 2021 r. na jej nieruchomości odbędzie się wizja w sprawie otworów okiennych w ścianach budynku od granicy z działkami nr [...] i [...]. W odpowiedzi, w piśmie z 26 lipca 2021 r. skarżąca kasacyjnie podważyła zasadność przeprowadzenia czynności dowodowych na terenie przedmiotowej nieruchomości argumentując, że wszelkie materiały dotyczące nieruchomości znajdują się w aktach sprawy PINB znak IIIOT5141210 218K. Skarżąca kasacyjnie poza akcentowaniem uchybień proceduralnych, których w jej ocenie dopuścił się organ nadzoru budowlanego, nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności, które prowadziłyby do zanegowania faktu bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin, pomimo prawidłowego doręczenia zawiadomienia w tej materii. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że nie mogła stanowić podstawy do odmowy okazania przedmiotu oględzin wskazana w piśmie z 26 lipca 2021 r., a także w skardze kasacyjnej okoliczność, iż w ocenie skarżącej kasacyjnie materiał dowodowy został już utrwalony w innej sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. To bowiem organ administracji publicznej, a nie strona postępowania, decyduje o konieczności przeprowadzenia dowodu, to także organ prowadzący postępowanie decyduje, czy materiał zgromadzony w aktach jest wystarczający do uznania, iż okoliczność została już udowodniona. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji uznał, że zachowanie skarżącej kasacyjnie zmierzało do utrudniania organowi nadzoru budowlanego zebrania materiału dowodowego i załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.