II OSK 2295/21

II OSK 2295/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 73 par. 1, art. 74 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 349/21 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 grudnia 2020 r. nr DL.WIPO.410.1495.2020/JPP w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 349/21 oddalił skargę L. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 grudnia 2020 r. nr DL. WIPO.410.1495.2020/JPP w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 1 marca 2018 r. L. K. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
W toku rozpatrywania sprawy Wojewoda postanowieniem z 18 lipca 2018 r. nr WSC-II-E.6153.339.2018, wydanym na podstawie na podstawie art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), odmówił stronie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) postanowieniem z 25 września 2018 r. nr DL.WIPO.410.697.2018.JPP utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 11/19 oddalił skargę na powyższe postanowienie Szefa Urzędu, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3153/19 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.
Wojewoda decyzją z 4 października 2018 r. nr WSC-II-F.6153.339.2018 odmówił udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Szef Urzędu decyzją z 15 lutego 2019 r. nr DL.WIP0.410.1079.2018.JPP utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wskazał, że materiał dowodowy zawierający informacje niejawne o klauzuli "tajne" uzasadnia odmowę udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia ze względu na bezpieczeństwo państwa.
Prawomocnym wyrokiem z 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Szefa Urzędu oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody. Sąd uznał, że materiał zgromadzony w sprawie, w tym dokumenty opatrzone klauzulą niejawności, jest zbyt ogólnikowy i niewystarczający do przyjęcia, że pobyt cudzoziemki na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy o aktualne informacje, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach). W wyniku podjętych czynności do Wojewody wpłynęło także pismo zawierające informacje niejawne opatrzone klauzulą "tajne".
Następnie Wojewoda postanowieniem z 6 października 2020 r. nr WSC-II-E.6153.339.2018 ponownie orzekł o odmowie umożliwienia stronie przeglądania dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, zawierających ww. informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że nieuprawnione ujawnienie informacji niejawnych o klauzuli "tajne" spowodowałoby poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej.
W tym samym dniu, tj. 6 października 2020 r. Wojewoda wydał decyzję nr WSC-II-E.6153.339.2018 orzekającą o odmowie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Po rozpatrzeniu zażalenia cudzoziemki Szef Urzędu postanowieniem z 28 grudnia 2020 r. nr DL.WIPO.410.1495.2020/JPP utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z 6 października 2020 r. Rozstrzygnięcie wydano w oparciu m.in. o art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 i art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 742 ze zm.; dalej: u.o.i.n.).
Organ drugiej instancji wskazał, że w toku postępowania dotyczącego cudzoziemki rozstrzygana była już kwestia jej dostępu do znajdujących się w aktach sprawy materiałów opatrzonych klauzulą tajności. Odmowne postanowienia organów obu instancji w tej kwestii były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionowały tejże odmowy.
Szef Urzędu podkreślił, że niemożliwe jest udostępnienie stronie materiałów oznaczonych klauzulą "tajne" z uwagi na treść art. 74 § 1 k.p.a. i nawet szczegółowe odniesienie się do zawartych w nich informacji stanowiłoby naruszenie tego przepisu.
Organ nie znalazł podstaw zarówno do wyszczególniania, jakie względy zdecydowały o wyłączeniu jawności tych dokumentów, jak również do zwracania się do osoby nadającej klauzulę lub jej przełożonego o weryfikację stopnia tejże klauzuli tajności. Uznał bowiem, że ta – wbrew twierdzeniom zażalenia – nie została zawyżona. Po przeprowadzeniu analizy materiałów, na które składają się dokumenty objęte klauzulą "tajne", nie stwierdził, aby zostały one uzyskane, wytworzone czy wykorzystane w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (Dz.U. 2004, L 158, s. 77 – wyd. spec. w jęz. polskim: rozdz. 5, t. 5, s. 46; dalej: dyrektywa 2004/38/WE) Szef Urzędu po pierwsze wskazał, że sama dyrektywa przewiduje w swojej treści możliwość ograniczenia swobody przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodzin, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Po drugie zaś podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku dotyczącego pierwszej odmowy udostępnienia stronie materiałów opatrzonych klauzulą tajności wskazał, że kwestia naruszenia dyrektywy znajduje się poza granicami postępowania dotyczącego wzglądu do akt.
Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2019 r. sygn. IV SA/Wa 1311/19 i stwierdzenia przez ten Sąd, że materiał dowodowy był nieprzemawiający za tym, że pobyt strony na terytorium Polski stanowi jakiekolwiek zagrożenie, organ wskazał, że ten sam Sąd nie zakwestionował prawidłowości nadania tym materiałom klauzuli niejawności. Jednocześnie w wyroku tym wskazano, że skoro Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 oraz ustawa o ochronie informacji niejawnych przewidują ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw, to nie sposób uznać, że organ stosując się do tych regulacji naruszył prawo. Zaznaczono przy tym, że obecna odmowa udostępnienia materiałów niejawnych dotyczy nowych informacji, zgromadzonych już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a zatem niebędących przedmiotem jego oceny.
L. K. wniosła skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
1. art. 74 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne nieudostępnienie skarżącej materiału dowodowego zgromadzonego w jej sprawie w związku z ponownym rozpatrywaniem sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 11 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie stanu faktycznego sprawy, mimo że organ drugiej instancji był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego wydać zaskarżone postanowienie;
3. art. 9 ust. 1 u.o.i.n. poprzez zaniechanie zwrócenia się przez Szefa Urzędu do osoby, która nadała dokumentom klauzulę "tajne" (względnie do przełożonego tej osoby) z wnioskiem o zniesienie nadanej klauzuli, albowiem w sprawie mogło dojść do wadliwego i nieuzasadnionego zawyżenia klauzuli tajności dokumentów dotyczących pobytu skarżącej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej;
4. art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, polegające na nienależytym uzasadnieniu postanowienia i niewyjaśnieniu powodów arbitralnego uznania przez Szefa Urzędu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki odmowy dostępu skarżącej do materiału dowodowego zgromadzonego w związku z ponownym rozpatrywaniem sprawy o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE;
5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie postanowienia organu pierwszej instancji w mocy, w sytuacji, gdy winno ono podlegać uchyleniu;
6. art. 5 ust. 2 i art. 8 u.o.i.n. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nowym dokumentom zgromadzonym w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zasadnie nadano klauzulę "tajne", mimo że w sprawie po raz kolejny nie ustalono, która z sześciu enumeratywnie wymienionych przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 u.o.i.n. wystąpiła w sprawie skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uniemożliwienia jej zapoznania się z przedmiotowymi dokumentami, mimo że brak było podstaw faktycznych do wydania takiego orzeczenia;
7. art. 30 ust. 2 w zw. z art. 31 dyrektywy 2004/38/WE poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie przez organ drugiej instancji, że Wojewoda uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się do materiału, na podstawie którego wydano w jej sprawie rozstrzygnięcie, a nadto niepoinformowanie skarżącej, na jakiej podstawie wydano postanowienie, co rażąco narusza podstawowe prawa człowieka – członka rodziny obywatela Unii Europejskiej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 349/21 oddalił skargę L. K. na ww. postanowienie.
Sąd wyjaśnił, że w odniesieniu do dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne" "ściśle tajne", art. 74 § 1 k.p.a. ustanawia bezwzględną ochronę przed ich ujawnieniem wobec strony postępowania. Organ administracji publicznej ma obowiązek takiego ukształtowania w drodze postanowień, o których mowa w art. 74 § 2 k.p.a., zakresu dostępu strony do akt postępowania, aby ów zakaz nie został naruszony. Z tego względu nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 2 i art. 8 u.o.i.n. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewskazanie, która z sześciu enumeratywnie wymienionych przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 u.o.i.n. wystąpiła w sprawie skarżącej, gdyż ujawnienie tego prowadziłoby do naruszenia zakazu określonego w art. 74 § 1 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie jest możliwe szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do treści materiałów objętych klauzulą, gdyż mogłoby to doprowadzić do ujawnienia ich treści wbrew zakazowi z art. 74 § 1 k.p.a., a nadto analiza i ocena materiałów niejawnych, podobnie jak wszystkich innych elementów zgromadzonego materiału dowodowego, jest domeną decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.
Sąd za prawidłową uznał również ocenę Szefa Urzędu, który nie dostrzegł jakichkolwiek podstaw do wnioskowania, że klauzula tajności nadana materiałom niejawnym została zawyżona. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 9 ust. 1 u.o.i.n.
Sąd, wbrew zarzutom skargi, uznał uzasadnienie zaskarżonego postanowienia za kompletne i realizujące zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Dalej wyjaśnił, że prawo dostępu do dokumentów nie jest prawem bezwzględnym, lecz podlega ograniczeniu. Skoro istnieje prawny obowiązek ochrony informacji niejawnych, to nie można domagać się, by informacje te zostały udostępnione osobom, których co prawda dotyczą, ale które ustawodawca uznał za nieuprawnione do zapoznania się z ich treścią z uwagi na wyższe wartości chronione prawem. Odmowa przeglądania akt administracyjnych na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy część tych akt stanowią dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne" lub "ściśle tajne", w kontekście kontrolowanej sprawy była prawidłowa i nie naruszała art. 42 i 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. czy też wskazanych w skardze art. 30 ust. 2 w zw. z art. 31 dyrektywy 2004/38/WE.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.
L. K. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 74 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie przez Sąd za prawidłowe nieudostępnienie skarżącej materiału dowodowego zgromadzonego w jej sprawie, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ku temu odpowiednie przesłanki;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy organ drugiej instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego, mimo że był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego wydać postanowienie;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.i.n. poprzez niezasadne zaaprobowanie przez Sąd oceny organu drugiej instancji o braku podstaw do zwrócenia się przez organy obu instancji do osoby, która nadała dokumentom klauzulę "tajne" (względnie do przełożonego tej osoby) z wnioskiem o zniesienie nadanej klauzuli, albowiem w sprawie mogło dojść do wadliwego i nieuzasadnionego zawyżenia klauzuli tajności dokumentów dotyczących pobytu skarżącej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej;
II. naruszenie prawa materialnego:
4. art. 5 ust. 2 i art. 8 u.o.i.n. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, za organami obu instancji – że dokumentom zgromadzonym w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zasadnie nadano klauzulę "tajne", mimo że na żadnym etapie sprawy nie ustalono, która z sześciu enumeratywnie wymienionych przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 u.o.i.n. wystąpiła w sprawie skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uniemożliwienia skarżącej zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, mimo że brak było podstaw faktycznych do wydania takiego orzeczenia;
5. art. 30 ust. 2 w zw. z art. 31 dyrektywy 2004/38/WE poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej do zgromadzonego materiału, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie, a nadto nie poinformowanie skarżącej, na jakiej podstawie podjęto postanowienie, co rażąco narusza podstawowe prawa człowieka – członka rodziny obywatela Unii Europejskiej.
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:
‒ rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
‒ dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej (w postaci pięciu artykułów prasowych) na okoliczność ustaleń dziennikarskich w zakresie treści dossier skarżącej, w tym materiałów zgromadzonych przez ABW, zasięgania przez skarżącą informacji o treści dotyczących jej akt wyłącznie z materiałów prasowych,
‒ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,
‒ zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji odnośnie do odmowy L. K. przeglądania dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.
Kwestia dostępu do części akt, którym nadano klauzulę "tajne", "ściśle tajne" lub "zastrzeżone" była wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W orzecznictwie tym wskazuje się, i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 § 2 k.p.a., przejawiająca się m.in. w obowiązku umożliwienia stronie wglądu w akta sprawy, dokonania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.), może ulegać ograniczeniu, a ograniczenie takie znajduje podstawę w przepisach prawa. Warto zwrócić uwagę, że już w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 74 § 1 wprowadzono ograniczenie tej zasady, wskazując, że na organie administracji nie ciążą obowiązki wynikające z art. 73 § 1 k.p.a., jeżeli wniosek dotyczy spraw zawierających informacje niejawne o klauzuli "tajne" (...). Wyłączenie obowiązku udostępniania akt sprawy może obejmować całość tych akt, ich część albo jedynie pewne dokumenty, które opatrzone zostały powyższą klauzulą.
Skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej oceny naruszenia przez organy administracji art. 74 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w nieudostępnieniu części akt, mimo że nie było ku temu podstaw. To ostatnie twierdzenie uzasadniała tym, że nie stanowi ona zagrożenia dla bezpieczeństwa ani interesów państwa, o czym świadczyć ma to, że po uznaniu ją za osobę niepożądaną przez władze w Polsce zostało jej przyznane prawo pobytu na terenie Belgii. Skarżąca uzyskała również wizy w innych państwach członkowskich Unii – jak wskazał autor skargi kasacyjnej: w Niemczech, Wielkiej Brytanii, Francji, Szwajcarii. Tymczasem treść art. 74 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku, w którym akta sprawy zawierają informacje objęte klauzulą "tajne" bądź "ściśle tajne", obowiązek odmowy udostępnienia tych akt stronie pozostaje poza sferą uznania organu, następuje z mocy prawa a rozstrzygnięcie w takim zakresie ma charakter związany.
Natomiast rację ma – co do zasady – skarżąca kasacyjnie twierdząc, że w postępowaniu, w którym przedmiotem jest udostępnienie tajnych dokumentów, rzeczą organów administracji, a następnie sądów administracyjnych jest ocena, czy spełnione zostały materialne przesłanki do objęcia danego dokumentu klauzulą "tajne", "ściśle tajne" lub "zastrzeżone". Uniemożliwienie badania powyższego czyniłoby bowiem kontrolę sądową jedynie iluzoryczną. Oceniając zatem powyższe w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę także podnoszone przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ww. okoliczności związane z udzieleniem jej zgody na pobyt czasowy na terenie Belgii, jak i wiz wydanych przez państwa członkowskie UE i doszedł do przekonania, iż okoliczności te nie podważają trafności objęcia omawianą klauzulą informacji, których odmówiono udostępnienia. Każde bowiem państwo członkowskie winno samodzielnie ocenić, czy dany dokument lub informacja spełnia warunki uzasadniające ograniczenie jego jawności. Taka ocena została dokonana również w niniejszej sprawie i słusznie organ administracji uznał, że opisane w dokumentach informacje spełniają jedną z przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych uzasadniających objęcie ich wskazaną klauzulą.
Należy również zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do tego, że nietrafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, iż na organie administracji w takim postępowaniu ciąży obowiązek podania bliższych informacji o treści tego dokumentu lub zawartych w nich informacji, w tym również wskazanie, która z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 2 ww. ustawy stanowiła postawę do nadania klauzuli tajności. Odmienna niż dokonana przez organ administracji ocena byłaby pozbawiona logiki, gdyż prowadziłaby do tego, że strona postępowania, mając dostęp do uzasadnienia postanowienia, miałaby też dostęp do informacji, które nie zostały jej udostępnione. Innymi słowy, nieracjonalne byłoby oczekiwanie, aby organ sporządził uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia w taki sposób, aby cudzoziemka mogła polemizować z organem w kwestii zasadności utajnienia dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne" i odmowy dostępu do akt. Z tych powodów należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak bowiem zostało wskazane, ograniczenie dostępu do akt wynika z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej, jaką jest bezpieczeństwo państwa. O nadrzędności takiej wypowiedział się m.in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt SK 8/14, w którym nie zakwestionował ograniczenia prawa strony do zapoznania się z informacjami niejawnymi uznając, że brak dostępu osoby, której cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa, do informacji niejawnych, które wpłynęły na decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, zawartych w uzasadnieniu wyroku, stanowi przydatne, konieczne oraz proporcjonalne ograniczenie jej praw konstytucyjnych. W tym bowiem zakresie wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, uzasadnia ograniczenie praw jednostki.
Podkreślić także należy, że również prawo w innych krajach – członków Unii Europejskiej wprowadza ograniczenia w dostępie do akt w części objętej klauzulą tajności. W związku z tym kwestia ta była przedmiotem wypowiedzi Trybunału Sprawiedliwości i ETPCz. I tak, Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 4 czerwca 2013 r. w sprawie ZZ przeciwko Secretary of State for the Home Department, C-300/11, orzekł, że "art. 30 ust. 2 oraz art. 31 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (...) należy w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej interpretować w ten sposób, że wymagają one od sądu krajowego zapewnienia, by nieujawnienie zainteresowanemu przez właściwy organ krajowy, w sposób pełny i dokładny, względów leżących u podstaw decyzji wydanej na podstawie art. 27 tej dyrektywy, jak również odnośnych dowodów, było ograniczone do ścisłej konieczności, oraz zapewnienia, by w każdym razie zainteresowany został powiadomiony o zasadniczej treści tych względów w sposób uwzględniający należycie konieczną niejawność dowodów". Z kolei Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 19 września 2017 r. 35289/11, w sprawie Regner przeciwko Republice Czeskiej uznał, że nie doszło do naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w sprawie, w której po pierwsze, strona postępowania, jak też jej pełnomocnik nie mieli dostępu do całości akt, w szczególności do dokumentów objętych odpowiednią klauzulą tajności, po drugie, uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji, w zakresie dotyczącym tych niejawnych materiałów, też nie zostało stronie postępowania i jej pełnomocnikowi ujawnione. Trybunał przypomniał, że już orzekał w szeregu wyroków na temat szczególnego przypadku, w którym priorytet nadaje się najwyższym interesom krajowym, odmawiając stronie pełnego postępowania kontradyktoryjnego oraz stwierdził, że uprawnienie do ujawnienia istotnych dowodów nie jest prawem bezwzględnym. Następnie oceniając postępowanie i dochodząc do wniosku, że nie doszło do naruszenia art. 6 Konwencji Trybunał uwzględnił takie okoliczności jak to, że sądy kontrolujące decyzję wydaną w oparciu o niejawne dla strony postępowania i jej pełnomocnika dowody miały nieograniczony dostęp do tych niejawnym materiałów, że sądy te posiadały właściwość do badania wszystkich okoliczności sprawy oraz że nie były związane zarzutami skargi oraz że skarżący mógł podnosić wszystkie zarzuty podczas rozprawy oraz na piśmie.
Podobna sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Kontrola legalności postanowienia odbywała się bowiem, na skutek wniesienia zażalenia, przez organ odwoławczy, jak i przez sądy administracyjne dwóch instancji, przy czym każdy z członków składów orzekających miał nieograniczone prawo do zapoznania się z aktami tajnymi, z którego to prawa skorzystał.
Wobec powyższego, jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 w zw. z art. 31 dyrektywy 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Co więcej, a co ma kluczowe znaczenie dla oceny powyższego zarzutu, w wyroku z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3153/10 Naczelny Sąd Administracyjny – oceniając legalność odmowy L. K. przeglądania dokumentów, którym nadano klauzulę "tajne" (zagadnienia, które również wyłoniło się w sprawie odmowy udzielenia zgody na pobyt rezydenta długoterminowego UE) – stwierdził, że "zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 w związku z art. 31 dyrektywy 2004/38/WE nie jest zasadny. Przepisy te nie miały zastosowania przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia". Wprawdzie w przywołanym wyroku Sąd oceniał inne dokumenty (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), jednakże wyrażony pogląd o stosowaniu określonych przepisów prawa – co do zasady – jest wiążący również w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej koncentrujących się wokół wadliwie, zdaniem jej autora, nadanej klauzuli, wskazać należy, że z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień wynika, że dokument, którego przeglądania skarżącej odmówiono, zawiera treści wymagające ochrony z uwagi na interes bezpieczeństwa państwa.
Po zapoznaniu się z treścią omawianych dokumentów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Z tego też powodu brak było podstaw, co słusznie spostrzegł Sąd pierwszej instancji, do kwestionowania dokonanej przez organ odwoławczy oceny niezaistnienia podstaw do wystąpienia do twórcy dokumentu niejawnego lub jego przełożonego do dokonania zmiany klauzuli. W ocenie tut. Sądu prawidłowo organ administracji i Sąd wojewódzki przyjęły, że klauzula ta nie została zawyżona. Tym samym jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych (pozostającego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.