II OSK 2294/24

II OSK 2294/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 92/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-11
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 52 ust. 2 pkt 1, pkt 1a i 2 lit. b w zw. art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 92/24 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy znak: UD-III-WAB.6730.125.2023.JWI/AOS oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 11 lipca 2024 r., VII SAB/Wa 92/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Spółdzielnia) na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy znak: UD-III-WAB.6730.125.2023.JWI/AOS. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 22 września 2023 r. do Urzędu Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy.
2.1. Wyrokując w sprawie VII SAB/Wa 92/24 kolejno wskazano, że w związku z wnioskiem Spółdzielni, w dniu 4 października 2023 r. doręczono stroniej wezwanie do usunięcia, w terminie 7 dni, następujących braków w złożonym wniosku:
1) dostarczenia oryginalnej mapy zasadniczej pobranej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, np. z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, ul. [...], w skali 1:500 lub 1:1000 bez naniesień projektowych, w postaci elektronicznej lub papierowej, obejmującą obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, umożliwiającej wykonanie analizy obszaru, zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.;
2) określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawione w formie graficznej;
3) wykazania dostępu do drogi publicznej w sposób graficzny i opisowy, ze wskazaniem obrębów i numerów działek, przez który planowana jest obsługa komunikacyjna;
4) określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie graficznej i opisowej;
5) dostarczenia dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej;
6) dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej – jeżeli obowiązek uiszczenia takiej opłaty wynika z ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej.
2.2. W piśmie stanowiącym wezwanie do usunięcia ww. braków wniosku, pouczono jednocześnie Spółdzielnię, że nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 9 października 2023 r. do Urzędu Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy wpłynął wniosek Spółdzielni o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 i 101 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572, K.p.a.), do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków wniosku.
2.4. Pismem z 11 października 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącą, że braki formalne jej wniosku nie zostały usunięte, dlatego zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wniosek pozostawia się bez rozpoznania.
2.5. Dalej w wyroku VII SAB/Wa 92/24 przywołano, że pismem z 6 listopada 2023 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO lub Kolegium) ponaglenie z uwagi na pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania, a SKO postanowieniem z 28 listopada 2023 r. znak: KOC/7104/Ar/23 orzekło na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 K.p.a. uznając, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności.
3.1. W skardze do sądu wojewódzkiego, skarżąc bezczynność organu polegającą na pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania, Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 35 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 98 § 1 K.p.a. i art. 101 § 1 K.p.a. poprzez:
a) niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.,
b) pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo wcześniejszego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.
3.2. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.
3.3. Odpowiadając na skargę organ gminy wyjaśnił, że skarżąca w dniach 21-22 września 2023 r. złożyła osiemdziesiąt wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wnioski nie spełniały wymogów formalnych, dlatego – po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu – zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. pozostawione zostały bez rozpoznania. Organ wyjaśnił też, że przepisy nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych we wniosku. Jedyną konsekwencją niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie braków formalnych jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
4.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że częściowo błędne pismo organu, a więc wezwanie skarżącej do usunięcia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymienionych w pkt 3 i 5 tegoż pisma, nie wpłynęło na zasadność rozpoznawanej skargi. Niezależnie bowiem od ww. wadliwości pisma organu, skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków wniosku (w tym określonych prawidłowo w punktach 1, 2 i 4 pisma) w żaden sposób; czy inaczej: po wystosowaniu prawidłowego wezwania, wniosek nie został uzupełniony - w zakreślonym terminie 7 dni - o elementy wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, pkt 1a i 2 lit. b w zw. z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm., Upzp). Tym samym zakończenie przez organ sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe (choć zaznaczył, że winno to nastąpić po upływie siedmiu dni, a nie w dniu upływu tego terminu; pismo doręczono skarżącej 4 października 2023 r., a pozostawiono wniosek bez rozpoznania pismem organu z 11 października 2023 r.). Konsekwencją powyższego stwierdzenia musi być zaś uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny. Poza tym, sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu co do tego, że wniosek o fakultatywne zawieszenie postępowania, które ma być prowadzone na żądanie, nie może być skutecznie złożony na etapie "wstępnym", polegającym na uzupełnianiu braków formalnych wniosku o wszczęcie postępowania, przed formalnym zawiadomieniem stron o jego prowadzeniu i ustaleniem kręgu stron.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółdzielnia – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa), zaskarżyła w całości wyrok VII SAB/Wa 92/24 i wnosi o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,
2) przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,
3) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi Spółdzielnia zarzuca naruszenie art. 61 § 1, art. 64 § 2 i art. 98 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez przyjęcie, że:
a) z uwagi na braki formalne wniosku Spółdzielni z 22 września 2023 r.. zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a.,
b) "wobec nieuzupełniania braków formalnych wnioski o ustalenie warunków zabudowy, powstała konieczność zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawieniu podania bez rozpoznania; inaczej mówiąc: wobec niewykonania Pisma, nie doszło do skutecznego uruchomienia postępowania i w takich okolicznościach o stosowaniu art. 98 § 1 K.p.a. nie mogło być mowy",
c) organ mógł pozostawić w piśmie z 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wniosek Spółdzielni, zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez rozpoznania z uwagi na nie usunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 4 października 2023 r. i to pomimo nie rozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku Spółdzielni o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu - Prezydenta m. st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi.
5.3. Skarżąca zrzekła się rozprawy.
5.4. Spółdzielnia nie kwestionuje dokonanej przez WSA w Warszawie oceny zasadności wezwania jej przez organ gminy do usunięcia braków wniosku z 22 września 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy, dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 11 lipca 2024 r. Dalej skarżąca kasacyjnie podnosi, że konsekwentnie stała i stoi ona na stanowisku, że jej wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinien być rozpatrzony w drodze postanowienia, bez względu na to, czy nastąpiło uzupełnienie braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Nie dostrzegając z urzędu przesłanek nieważności postępowania, ocenić przyjdzie, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a wyrok sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
6.3. Na wstępie wskazać należy, że w wyrokach: z 12 grudnia 2024 r., II OSK 1218/24, II OSK 1219/24, II OSK 1781/24, II OSK 1782/24, II OSK 1783/24, II OSK 1784/24, II OSK 1699/24, II OSK 1700/24, II OSK 1711/24, II OSK 1714/24, II OSK 1715/24, II OSK 1716/24, II OSK 1779/24, II OSK 1823/24, II OSK 2133/24; II OSK 2107/24; czy z 29 października 2024 r. II OSK 1480-1481/24 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA) NSA wypowiadał się w tożsamych sprawach Spółdzielni, oddalając skargi kasacyjne. W dalszej części skład orzekający odpowiednio odwoła się do argumentacji powołanej w pierwszym z ww. wyroków, która podziela w całości i przyjmuje jako własną.
6.4. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a K.p.a.). W sytuacji gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 K.p.a.) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że organ podejmuje czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. już w toku wszczętego postępowania (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; opubl. ONSAiwsa 2014/1/2). Błędne stanowisko sądu pierwszej instancji w tym zakresie, nie jest jednak równoznaczne z uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Sąd wojewódzki prawidłowo bowiem ocenił, że wniosek skarżącej kasacyjnie należało pozostawić bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych w zakreślonym przez organ terminie.
6.5. Istotnym w sprawie było to, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy i że braków tych we wskazanym terminie nie uzupełniła, co skutkowało pozostawieniem tego podania bez rozpoznania. Zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania oraz ocena charakteru tych braków nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej.
6.6. Równie kluczowa w świetle podniesionych zarzutów okazała się kwestia stopnia związania organu wnioskiem strony o zawieszenie prowadzonego przezeń postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, z której wynika, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., według którego, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że organ prowadzący postępowanie działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyty w przytoczonym przepisie zwrot "może zawiesić", wskazujący na uznaniowość zastosowania konstrukcji zawieszenia postępowania na wniosek strony (por. wyroki NSA: z 12 września 2023 r., II OSK 942/22; z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2330/22; z 18 września 2024 r., II OSK 2642/21; CBOSA). Przeciwne stanowisko, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z K.p.a., albowiem strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić.
6.7. Mając powyższe na względzie, należało przyjąć, że w sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie, co też prawidłowo stwierdził sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
7. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.