II OSK 2291/11

II OSK 2291/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Elżbieta Kremer
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 825/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-06-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 188 w zw. a art. 155
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art 28 ust 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art 49 par 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 825/11 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 825/11), po rozpoznaniu skargi W. G., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Wojewoda Łódzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady A2 Stryków-Konotopa, odcinek B od km 394+500 do km 411+465,80 wraz z budową i przebudową odcinka drogi krajowej nr 70 w km A2 - 398+095. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał m.in. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. na to, iż w toku prowadzonego postępowania w dniu 31 maja 2010 r. do organu wpłynęło pismo W. G., w którym wnoszący stwierdził, iż jest właścicielem wodociągu kolidującego z projektowanym odcinkiem autostrady A2 oraz, że nie zgadza się na jego przebudową, a jedynie na rozbiórkę. W związku z powyższym w dniu 29 lipca 2010 r. organ wystąpił do Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Łodzi o ustosunkowanie się do podniesionych w ww. piśmie kwestii. W dniu 18 sierpnia 2010 r. do akt sprawy wpłynęła odpowiedź inwestora, z której wynikało, że działki wymienione w akcie notarialnym przedłożonym przez W. G. nie należą do pasa drogowego projektowanej autostrady A2 oraz, że przedstawione przez W. G. dokumenty nie świadczą, iż posiada on prawo własności do części rurociągu kolidującego z projektowaną autostradą A2. W dniu 27 lipca 2010 r. wpłynęło do organu kolejne pismo W. G., w którym domagał się on uzależnienia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wypłaty odszkodowania za wodociąg oraz uznania go w przedmiotowym postępowaniu za stronę. W dniu 26 sierpnia 2010 r. organ wezwał pełnomocnika W. G. do złożenia dokumentów potwierdzających, iż jest on właścicielem kolidującego z inwestycją wodociągu. W wyznaczonym terminie wpłynęła odpowiedź, która zawierała jedynie fakty już znane organowi, a przedstawione w poprzednich wystąpieniach do Wojewody Łódzkiego. Pismem z 10 września 2010 r. inwestor poinformował Wojewodę, że W. G. nie jest właścicielem przedmiotowego wodociągu. W piśmie z 14 września 2010 r. pełnomocnik W. G. zwrócił jeszcze raz uwagę, że jego mocodawca jest właścicielem przedmiotowego wodociągu. Wojewoda Łódzki w konsekwencji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż W. G. nie przedłożył dokumentów, z których by wynikało, iż opisywany wodociąg znajdujący się w granicach planowanej inwestycji, jest jego własnością.
Od powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł W. G.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze podnosząc, że zgodnie z orzecznictwem do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ta ma miejsce między innymi w przypadku, gdy wnoszący podanie nie jest stroną. Organ odwoławczy powołał się na art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a przez obszar ten należ rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Następnie, organ odwoławczy wskazał na złożony przez W. G. do akt sprawy akt notarialny z [...] lipca 2002 r. Rep. [...] i stwierdził, że działki wymienione w tym akcie notarialnym stanowiące własność lub będące w użytkowaniu wieczystym odwołującego się, nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał też, że zdaniem W. G. przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż jest on właścicielem rurociągu wody rzeki R. przebiegającego przez działki inwestycyjne, co według skarżącego wynika z ww. aktu notarialnego. W kontekście powyższej okoliczności organ wskazał na art. 46 § 1 i art. 49 Kodeksu cywilnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 stycznia 2011 r. wniósł W. G. zarzucając naruszenie:
-art. 28 k.p.a. poprzez odebranie skarżącemu przez organ prawa strony postępowania administracyjnego,
-art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez brak ochrony prawa własności skarżącego ze strony organu administracyjnego i bezprawną ingerencję w to prawo, wbrew woli właściciela,
-art. 140 k.c. poprzez niezgodną z treścią tego przepisu ingerencje organu administracji w sferę uprawnień przysługujących wyłącznie skarżącemu jako właścicielowi rurociągu, a polegającą na odgórnym narzucaniu przebudowy rurociągu, wbrew woli skarżącego,
-art. 65 § 2 k.c. poprzez błędną interpretację aktu notarialnego – umowy sprzedaży z [...] lipca 2002 r., nieuwzględniającą zgodnego zamiaru stron i celu umowy, którym była sprzedaż wodociągu DN 300 mm wraz z innym nieruchomościami i urządzeniami jako zorganizowanego zespołu urządzeń,
-art. 363 k.c. poprzez nieuwzględnienie bezwzględnego prawa skarżącego do możliwości wyboru sposobu naprawienia szkody pomiędzy przebudową a zapłatą kosztów przebudowy,
-art. 6 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady legalności,
-art. 7 k.p.a. poprzez działanie nieuwzględniające interesu społecznego, narażające Skarb Państwa na niepotrzebne straty oraz nie uwzględnienie słusznego i zgodnego z prawem interesu obywatela,
-art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzącą w konsekwencji do niedokładnego wyjaśnienia sprawy,
-art. 89 k.p.a. poprzez nie wyznaczenie obligatoryjnej w zaistniałych okolicznościach sprawy rozprawy administracyjnej,
-decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A2 odcinek B z dnia [...] czerwca 2010 r. pkt III, 6 poprzez wydanie decyzji pomimo tego, iż wniosek inwestora obarczony był brakiem formalnym w postaci braku wymaganych uzgodnień warunków przebudowy od gestora sieci – W. G.,
-decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A2 odcinek B z dnia [...] czerwca 2010 r. pkt IV poprzez wydanie decyzji pomimo tego, że skarżąc przedstawił dowód na to, iż inwestor nie uzyskał przed wydaniem pozwolenia na budowę wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, co stanowiło ewidentny brak formalny wniosku inwestora.
Jednocześnie skarżący wniósł o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z Konstytucją RP w zakresie wynikającym z niniejszej skargi.
W uzasadnieniu skargi wskazano na to, że W. G. jest właścicielem i jedynym dysponentem kolidującego z budową autostrady A2 wodociągu DN 300 mm. Podniósł, że okoliczność tę we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wskazał również inwestor, tj. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który następnie -już w toku postępowania- zmienił zdanie. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie przeprowadził dowodów w postaci zeznań świadków tj. osób, które sprzedały mu przedmiotowy wodociąg, na okoliczność sprzedaży wskazywanego wodociągu. Tego typu dowód powinien być przeprowadzony z uwagi na zaistniałe okoliczności sprawy. Tymczasem organ naruszając przepisy procedury administracyjnej odmówił przeprowadzenia dowodów i w całości uznał w decyzji stanowisko inwestora, pomimo istnienia wątpliwości co do prawdziwości jego twierdzeń, (z uwagi na to, iż wielokrotnie ten podnosił, że W. G. jest właścicielem wodociągu). Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, iż nie jest stroną postępowania administracyjnego. Wskazał, że podstawą prawną działania organu w tym zakresie był art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który w jego ocenie jest niezgodny z Konstytucją RP. Przepis ten niebezpiecznie ogranicza bowiem krąg uczestników postępowania administracyjnego. Nie odnosi się on do podmiotów, które są właścicielami urządzeń przesyłu w rozumieniu art. 49 k.c., art. 305 ze zn. 1 tej ustawy i następnych, i którym przysługuje służebność przesyłu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 825/11), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2011 r.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w postępowaniu przed Wojewodą Łódzkim skarżący nie został uznany jako strona postępowania, chociaż już na tym etapie podnosił, iż jest właścicielem kolidującego z inwestycją wodociągu i z tego też wywodził swój udział w sprawie w charakterze strony. Wojewoda Łódzki pomimo podnoszonych przez skarżącego przed wydaniem decyzji w I instancji okoliczności, nie uznał W. G. za stronę postępowania. To zaś oznacza, że przed rozpatrzeniem odwołania Główny Inspektor obowiązany był ustalić, czy W. G. ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody Łódzkiego, tj. czy jest stroną postępowania.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy wprawdzie uznał za konieczne w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołujący się ma przymiot strony w sprawie, ale analiza jaką w tym zakresie przeprowadził nie była wyczerpująca. W konsekwencji organ odwoławczy nie ustalił w sposób bezsporny (bo nie wynika to z uzasadnienia decyzji tego organu), że skarżący nie jest stroną postępowania. W ocenie Sądu Główny Inspektor słusznie oceniał przymiot strony odwołującego się w oparciu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji orzekał w sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2008 r. Wniosek o pozwolenie na budowę został wprawdzie złożony 2 czerwca 2010 r., ale inwestor uzyskał decyzję o lokalizacji autostrady w dniu [...] czerwca 2005 r., a więc przed dniem 10 września 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Dlatego też należało uwzględnić art. 6 ust. 2 wskazanej ustawy zmieniającej, który stanowi, że dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji. Przepis art. 24 ust. 1 w/w ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału, tj. rozdziału 4. Przepisy rozdziału 4 omawianej ustawy nie wyłączały zastosowania w takich sprawach art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a to oznacza, iż krąg stron w niniejszej sprawie należało ustalić w oparciu o ww. art. 28 ust. 2. W oparciu o ten przepis należało też ocenić interes prawny skarżącego, który wniósł odwołanie od w/w decyzji Wojewody Łódzkiego.
Jednakże, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, aby organ odwoławczy wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne, które przy tej analizie mogłyby mieć znaczenie ponieważ W. G. podnosił (już na etapie postępowania przed organem I instancji), że jest właścicielem wodociągu kolidującego z planowaną inwestycją – autostradą A2 na odcinku B. Złożył na tę okoliczność akt notarialny umowy sprzedaży z [...] lipca 2002 r. Rep. [...]. Organ odwoławczy nie wyjaśnił o jaką część rurociągu w istocie skarżącemu chodzi i z czego wynika wskazywana przez niego kolizja z inwestycją (tj. czy wodociąg znajduje się na działkach inwestycyjnych, czy też na działkach sąsiadujących z działkami inwestycyjnymi), nie wyjaśnił także przez jakie działki ten wodociąg przebiega. W efekcie organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy działki, na których zlokalizowany jest wodociąg stanowią własność lub znajdują się w użytkowaniu wieczystym skarżącego (ewentualnie są przez niego zarządzane) i czy są to tylko te działki, które wymienia złożony do akt sprawy akt notarialny. Nie wyjaśnił również, czy wskazywana przez skarżącego część wodociągu jest to ta sama część wodociągu, która koliduje z planowaną inwestycją. Akta sprawy (pisma inwestora) wskazują bowiem na to, że planowana inwestycja koliduje z rurociągiem W-25 i w przypadku odcinka B rurociąg ten ma długość 3.729 m.
Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był wszystkie te kwestie w sposób bezsporny wyjaśnić poprzez podjęcie odpowiednich czynności dowodowych. Winien był w sposób niewątpliwy ustalić, czy skarżący jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji drogowej. Skoro skarżący swój przymiot strony w sprawie upatruje przede wszystkim we władaniu wodociągiem kolidującym z planowaną inwestycją, to należało ustalić dokładne położenie tego wodociągu, na który wskazuje skarżący, a tym samym, czy jest to ta część wodociągu, która wymaga przebudowy w związku z realizacją inwestycji, a następnie - przez jakie działki (i do kogo należące) ten wodociąg przebiega oraz, czy stanowi on część składową gruntu, czy odrębny od gruntu przedmiot własności. Dopiero pełne ustalenia faktyczne można było odnieść do stanu prawnego mającego w sprawie zastosowanie. Takich ustaleń jednak organ odwoławczy w sprawie nie poczynił, czym naruszył - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a nadto – wydał decyzję nie spełniającą wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor wskazał jedynie na to, iż zdaniem W. G. odwołującemu się przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż jest on właścicielem wodociągu przebiegającego przez działki inwestycyjne. Organ odwoławczy przywołał więc tylko stanowisko skarżącego, a następnie wskazał na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 46 i 49 Kodeksu cywilnego nie wyciągając przy tym żadnych wniosków i nie dokonując żadnej oceny sprawy w kontekście wskazanych przepisów.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z Konstytucją RP Sąd I instancji podniósł, iż stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przyjmuje się, że ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi konieczność wystąpienia przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest pozostawiona uznaniu sądu i to skład orzekający ocenia - na gruncie konkretnej rozstrzyganej sprawy - czy zachodzi taka konieczność (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, Lex nr 236849). Zatem, sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa - stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku - mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 22 maja 2009 r., sygn. akt FSK 88/09, lex nr 549455). Sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie wątpliwości skarżącego co do zgodności art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z Konstytucją RP nie podzielił i nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011 r. złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Odział w Łodzi wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędna wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydał decyzję z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości ustalił okoliczności faktyczne sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz czyniąc zadość przepisom prawa w sposób rzetelny i wyczerpujący sporządził uzasadnienie faktyczne i w jego następstwie uzasadnienie prawne decyzji. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło o materiał dowodowy z którego jednoznacznie wynikało, iż W. G. nie legitymuje się stosownym tytułem prawnym potwierdzającym fakt, iż posiada jakiekolwiek uprawnienia do wodociągu kolidującego z realizowaną inwestycją.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie
Istotą sprawy w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie, czy W. G. posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia przez Wojewodę Łódzkiego projektu budowlanego i udzielenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady A2 Stryków-Konotopa, odcinek B. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu odwoławczego przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oceniony został w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
W przedmiotowej sprawie W. G. wywodzi przymiot strony wskazując, iż jest właścicielem rurociągu wody rzeki R. przebiegającego przez działki inwestycyjne na odcinku od km 408+006 do km 411+466. Skarżący powołuje się na akt notarialny z dnia [...] lipca 2002 r. Rep. [...], z którego wynika iż nabył on prawo użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...] położonych w miejscowości B. W. oraz znajdujących się na nich budynków i budowli oraz urządzeń stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, w tym rurociągu wody rzeki R. o długości 16,5 km. Skarżący jest również współwłaścicielem działek o nr ew. [...], [...],[...] i [...] położonych w miejscowości B. W.
Należy zauważyć, iż w/w działki, jak bezspornie ustalono w przedmiotowej sprawie, nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dlatego też W. G. przymiot strony wywodzi z prawa własności rurociągu, który koliduje z planowaną inwestycją. W związku z tym twierdzeniem należy rozważyć, czy własność wodociągu (na co wskazuje skarżący) może stanowić podstawę do uznania go za stronę postępowania. Kwestię prawa własności regulują przepisy kodeksu cywilnego.
Zgodnie z art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych; § 2. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. W art. 48 k.c. wskazano, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Natomiast art. 49 § 1 k.c. stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa.
Dlatego też w doktrynie podniesiono, że w świetle art. 49 § 1 k.c. urządzenia wchodzące w skład przedsiębiorstwa nie należą do części składowych nieruchomości, a więc nie działa zasada superficies solo cedit wyrażona w art. 191 k.c. Oznacza to, że własność urządzeń nie jest pochłaniana przez własność nieruchomości na której są posadowione. W konsekwencji urządzenia muszą być kwalifikowane jako rzeczy ruchome (zob. G. Bieniek, S. Rudnicki "Nieruchomości" Warszawa 2011 s. 801). Oznacza to, że nawet gdyby uznać, iż W. G. stał się właścicielem przedsiębiorstwa zgodnie z art. 551 k.c., przedmiotowy rurociąg należało uznać, za część ruchomą tego przedsiębiorstwa, co w świetle art. 28 Prawa budowlanego nie daje mu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2002 r. Rep. [...] wynika jednak, że skarżący nabył jedynie prawo użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości B. W. oraz znajdujących się na nich budynków i budowli oraz urządzeń stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, w tym rurociągu wody rzeki R. oraz udział we współwłasność działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości B. W. Oznacza to, że stał się on właścicielem części rurociągu rzeki R. posadowionej na w/w działkach, ponieważ z art. 49 a contrario wynika, że jeżeli urządzenia takie nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa, wówczas stanowią części składowe gruntu, a w konsekwencji przedmiot własności właściciela nieruchomości gruntowej, na której urządzenia te są posadowione. Jak już wyżej wskazano, nieruchomości W. G. nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, dlatego też nie posiada on legitymacji do bycia stroną postępowania w świetle art. 28 Prawa budowlanego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., Celem wskazanego przepisu jest zawężenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do osób wymienionych w tym przepisie, dla których planowania inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.
Powyższe rozważania oznaczają, iż skarżący, jako nie posiadający legitymacji procesowej, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, pozbawiony został możliwości ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym, jednakże może on żądać ochrony swojego prawa w postępowaniu cywilnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zasadnie uznał, iż W. G. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędna wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydał decyzję z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości ustalił okoliczności faktyczne sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz czyniąc zadość przepisom prawa w sposób rzetelny i wyczerpujący sporządził uzasadnienie faktyczne i w jego następstwie uzasadnienie prawne decyzji należy wskazać, że w przedmiotowym postępowaniu stan faktyczny sprawy jest bezsporny, nie kwestionuje go ani organ administracji ani sam skarżący.
Dlatego też, oparcie zaskarżonego wyroku na naruszeniu zarzutów procesowych tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. jest bezpodstawne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ustalić dokładne położenie wodociągu, na który wskazuje skarżący oraz czy jest to ta część wodociągu, która wymaga przebudowy w związku z realizacją inwestycji, a następnie - przez jakie działki (i do kogo należące) ten wodociąg przebiega oraz, czy stanowi on część składową gruntu, czy odrębny od gruntu przedmiot własności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący, jak wynika z akt administracyjnych, nie domagał się przebudowy rurociągu, lecz jedynie odszkodowania, za jego demontaż. Nigdy też skarżący nie podnosił aby był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych przedmiotową inwestycją lub znajdujących się w sferze jej oddziaływania. Konsekwentnie twierdził, iż jest jedynie właścicielem rurociągu (pisma z dnia 25.01.2010 r., 25.05.2010 r., 6.09.2010 r. i 5.10.2010 r.). Domagając się demontażu rurociągu potwierdził fakt, że przedmiotowy rurociąg nie stanowi części składowej przedsiębiorstwa.
Za niecelowy uznać należy obowiązek organu odwoławczego ustalania, czy wskazany wodociąg (rurociąg) stanowi część składową gruntu, czy odrębny od gruntu przedmiot własności, gdyż jak już wyżej podniesiono, kwestie tą regulują przepisy prawa cywilnego.
Konkludując powyższe rozważania, należało podzielić wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu i co zostało powyżej wykazane, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciu, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).
Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z Konstytucją RP Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Sąd orzekając w niniejszej sprawie wątpliwości skarżącego co do zgodności art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z Konstytucją RP nie podzielił i nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 188 w związku z art.151 p.p.s.a. Uznając natomiast, że w sprawie miał miejsce szczególny przypadek, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia kosztów.