II OSK 2290/22

II OSK 2290/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Gd 439/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-05-11
II OSK 439/21 - Wyrok NSA z 2023-11-15
II SA/Wr 840/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-09-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.N. i Z.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 439/21 w sprawie ze skargi C.N. i Z.N. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 maja 2021 r. nr WOP.7722.100.2018.HB w przedmiocie zaliczki na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy technicznej przeprowadzonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 11 maja 2022 r., II SA/Gd 439/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę C.N. i Z.N. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 21 maja 2021 r., nr WOP.7722.100.2018.HB w przedmiocie zaliczki na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy technicznej przeprowadzonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (PINB) przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] położonym przy ul. [...] w G. PINB stwierdził, że w przedmiotowym lokalu, znajdującym się na poddaszu budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w G. (budynek z lat 30-tych XX w. podpiwniczony, posiada parter, piętro i poddasze), jego właściciele – C.N. i Z.N. (inwestorzy), wykonali roboty budowlane, polegające na przebudowie stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] (zlokalizowanym na poddaszu budynku), a lokalem mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym poniżej, tj. na pierwszym piętrze budynku, wyburzeniu ścianki działowej pomiędzy kuchnią a korytarzem, wymianie okien w wykuszach dachowych, wstawieniu okna dachowego w pokoju od strony ul. [...], przebudowie instalacji wodnej i centralnego ogrzewania, wyburzeniu i przebudowie ścianek przy wykuszach dachowych. Przedmiotowe roboty wykonane zostały w 2005 r. bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym PINB w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb) postanowieniem z 7 października 2014 r., (następnie sprostowanym) zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do 20 grudnia 2014 r. ekspertyzy technicznej w 2 egzemplarzach, wszystkich samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych pod kątem bezpieczeństwa i użytkowania obiektu oraz zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i stosownymi przepisami. Zaznaczono, że ekspertyza techniczna winna zawierać raport z badań akustycznych dotyczących izolacyjności akustycznej przebudowanego stropu. W postanowieniu tym wskazano szczegółowy zakres elementów ekspertyzy.
2.2. Jak dalej w wyroku przywołano, 19 lutego 2015 r. inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną dot. robót budowlanych sporządzoną przez mgr inż. M.G.. Analizując jej treść PINB stwierdził, że nie jest ona kompletna, nie zawiera bowiem wymaganych badań dotyczących izolacyjności akustycznej stropu, inwentaryzacji uzgodnionej z konserwatorem zabytków, nie obejmuje przebudowy instalacji wodnej i co., została sporządzona na skopiowanych rysunkach z projektu (które nie oddają aktualnego stanu przebudowanego lokalu), a także zawiera odmienne ustalenia w zakresie stwierdzenia, czy warstwa polepy została usunięta we wszystkich pomieszczeniach. W związku z tym organ powiatowy zwrócił inwestorom przedłożoną ekspertyzę techniczną i zobowiązał te strony do jej uzupełnienia i poprawy, wyznaczając termin. W terminie tym strony zobowiązane nie przedłożyły uzupełnionej ekspertyzy technicznej. Wobec niewykonania nałożonego w/w pismem obowiązku PINB pismem z 7 kwietnia 2017 r. poinformował strony zobowiązane, że przystąpił do zlecenia wykonania nakazanej ekspertyzy technicznej na ich koszt, stosownie do art. 81c ust. 4 uPb. Po rozpatrzeniu złożonych ofert komisja ofertowa do dalszego postępowania wybrała jedną z ofert, złożoną przez eksperta budowlanego na łączną kwotę 29.520 zł. Następnie z uwagi na konieczność zawarcia umowy z oferentem na wykonanie ekspertyzy technicznej, PINB postanowieniem z 27 lutego 2018 r. zobowiązał inwestorów do wpłacenia kwoty 29.520 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania żądanej ekspertyzy technicznej na rachunek bankowy organu powiatowego, w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia. Postanowienie to zażalili inwestorzy.
2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Gd 439/21 kolejno wskazano, że organ II instancji postanowieniem z 4 stycznia 2019 r. uchylił w/w postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jego uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że PINB nie wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego przedłożona przez zobowiązanych ekspertyza techniczna nie spełnia wymogów przepisu art. 81c ust. 2 uPb oraz dlaczego uznał, że do oceny omawianych robót budowlanych zakres przedłożonej ekspertyzy jest niewystarczający.
2.4. Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że rozpatrując sprawę ponownie PINB kolejnym postanowieniem z 11 czerwca 2019 r. zobowiązał inwestorów do wpłacenia kwoty 29.520 zł na rachunek bankowy organu powiatowego, tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania żądanej ekspertyzy technicznej wyznaczając termin 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia. Inwestorzy zażalili to postanowienie, a PWINB postanowieniem z 7 listopada 2019 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji z 11 czerwca 2019 r. w zakresie nałożonego obowiązku oraz uchylił w/w postanowienie organu I instancji w części dot. terminu dokonania wpłaty i wyznaczył nowy termin wpłaty wymaganej kwoty zaliczki do 31 grudnia 2019 r.
2.5. Jak dalej ustalił sąd pierwszej instancji, WSA w Gdańsku w następstwie skargi inwestorów wyrokiem z 16 kwietnia 2020 r. II SA/Gd 12/20, uchylił w/w postanowienie organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu tego prawomocnego wyroku sąd wojewódzki wskazał, że podziela opinię organów nadzoru budowlanego obu instancji, że w sytuacji nie przedłożenia przez stronę zobowiązaną wymaganej ekspertyzy, zlecenie jej wykonania, na koszt strony zobowiązanej uznać należy za zasadne. Natomiast uzasadniając swoje stanowisko w przedmiocie uchylenia postanowienia PWINB z 7 listopada 2019 r. sąd wojewódzki wskazał, że do wydania powyższego postanowienia doszło, ponieważ inwestorzy nie przedłożyli ekspertyzy zawierającej wszystkie elementy wskazane w postanowieniu z 7 października 2014 r. (w tym raportu z badań akustycznych). Brak tych elementów wygenerował konieczność zlecenia wykonania raportu akustycznego i uzupełnienia ekspertyzy o brakujące elementy dokumentacji rysunkowej, sporządzone na podstawie aktualnego układu pomieszczeń, jak również uzyskanie opinii technicznej zawierającej ocenę dokonanej przebudowy i uzupełnienia o ocenę zgodności instalacji wodnej i co. z przepisami technicznymi w tym zakresie. W ocenie tegoż sądu jednakże PINB niezasadnie objął zleceniem wykonanie całości zakresu ekspertyzy, skoro nie można całej jej treści zdyskwalifikować. Wyjaśniając powyższe sąd wojewódzki wskazał, że przepis art. 81c ust. 4 uPb wprost dopuszcza możliwość wykonania dodatkowych ocen i ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Oznacza to, że brakujący raport akustyczny w już sporządzonej ekspertyzie może zostać zlecony odrębnie od ekspertyzy z zakresu prac budowlanych w ramach dodatkowej ekspertyzy. Rozdzielenie to, zdaniem orzekającego w sprawie II SA/Gd 12/20 sądu, poszerzy zakres rzeczoznawców uprawnionych do wykonania takiej ekspertyzy i być może pozwoli obniżyć koszty jej wykonania. Dlatego w ocenie WSA w Gdańsku nie do końca uzasadnione jest poszukiwanie jednej osoby do zlecenia mu całości koniecznych jeszcze do wykonania badań. W związku z tym zakres konieczny do uzupełnienia przedstawionej ekspertyzy, wykonanej na zlecenie inwestorów "otwiera skarżącym możliwość wnioskowania o przedłożenie opinii uzupełniającej". Ponadto dokonując porównania przedłożonej ekspertyzy z wymaganiami organu nadzoru budowlanego sąd wojewódzki stwierdził, że tak szerokie zakreślenie treści żądanej ekspertyzy stanowi przekroczenie treści wydanego postanowienia z 7 października 2014r., w którym zobowiązano inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej dot. oceny wszystkich samowolnie przeprowadzanych robót budowlanych w ich lokalu. WSA w Gdańsku zwrócił też uwagę, że wydane na podstawie art. 81c ust. 2 uPb postanowienie ma charakter dowodowy, zatem postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część toczącego się już innego postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania. Sąd wojewódzki zwrócił również uwagę, że postanowienie PWINB z 7 października 2014 r., nie zawierało obowiązku wskazania w ekspertyzie jakiego rodzaju roboty muszą zostać wykonane, celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, a ustalenie takie należy do zadań organów nadzoru budowlanego. Oprócz tego sąd za bezpodstawne uznał żądanie dołączenia inwentaryzacji uzgodnionej z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, ponieważ "postanowienie z 7 października 2014 r. nie zawierało takiego wymogu, ponadto nie zostało ustalone czy w ramach pozwolenia na budowę w 2001r. nie dokonano uzgodnień z organem ochrony zabytków i w jakim zakresie. Co więcej organy nadzoru budowlanego w ogóle pominęły ustalenie, jakie roboty zostały ujęte w tym pozwoleniu. Zaś żaden przepis Prawa budowlanego nie wymaga uzgodnienia inwentaryzacji powykonawczej z konserwatorem zabytków". Ponadto w ocenie tegoż sądu również kwestionowanie oświadczeń o wymianie wypełnienia stropu pomiędzy kondygnacjami nie powoduje zasadności zarzutu o niekompletności ekspertyzy.
2.6. Ponownie rozpoznający zażalenie PWINB wezwał inwestorów do udzielenia odpowiedzi, czy strony zobowiązują się do przedłożenia uzupełnionej ekspertyzy w zakresie wskazanym przez sąd administracyjny. W piśmie tym pouczono jednocześnie, że w przypadku braku odpowiedzi zostanie przyjęte, że strony rezygnują z samodzielnego uzupełnienia ekspertyzy. W odpowiedzi na powyższe zapytanie, inwestorzy pismem z 7 września 2020 r. wskazali, że: "podtrzymujemy w całości stanowisko w zakresie adekwatności wykonanych przez nas ekspertyz". W dalszej części powyższego pisma strony wyjaśniły, że "przedmiotem badania sądu w zakończonej prawomocnym wyrokiem sprawie, nie była kwestia niezbędnych ekspertyz lecz legalność zobowiązania ich do złożenia zaliczki na wydatki we wskazanej przez PWINB kwocie. W świetle powyższego organ wojewódzki przyjął, że inwestorzy nie wyrazili woli uzupełnienia ekspertyzy we własnym zakresie. W związku z tym podjęto działania mające na celu ustalenie orientacyjnego kosztu badania pomiaru hałasu oraz wykonania ekspertyzy akustycznej przez uprawnionego rzeczoznawcę. W tym celu PWINB mając na uwadze oferty firm wykonujących takie usługi zwrócił się do dwóch rzeczoznawców z zapytaniem, jaki byłby ewentualny przykładowy koszt badań akustycznych obejmujący pomiar izolacyjności od dźwięków uderzeniowych i powietrznych stropu o pow. ok. 60 m². Analogiczne zapytanie organ skierował do Instytutu Techniki Budowlanej w Warszawie (ITB). W odpowiedzi na powyższe wystąpienie uzyskano informację od jednego z rzeczoznawców, że przybliżony koszt usługi badania izolacyjności akustycznej stropu od dźwięków uderzeniowych i powietrznych wynosi całościowo około 12 tys. zł netto. Również ITB wskazało, że koszt wykonania pomiarów izolacyjności od dźwięków uderzeniowych i powietrznych wynosi po 6.170 zł netto tj. kwotę 12.340 zł. Jakkolwiek wskazana przez w/w kwota jest jedynie wartością szacunkową, w ocenie organu wojewódzkiego dowodzi, że wobec ograniczenia zakresu ekspertyzy, kwota zaliczki ustalona w postanowieniu PINB, wymaga korekty. Organ II instancji w oparciu o uzyskane oferty cenowe w zakresie akustyki ustalił, że przybliżony koszt sporządzenia raportu z badań akustycznych dot. izolacyjności stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] usytuowanym bezpośrednio pod lokalem nr [...] wynosi około 15 000 zł. Podkreślono, że sporządzenie raportu akustycznego stanowi dominującą pozycję całości kosztów uzupełnienia dokumentacji. W przypadku, gdy rzeczywiste koszty uzupełnienia ekspertyzy o brakujące elementy ostatecznie okażą się wyższe, organ I instancji zobowiązany będzie do wydania kolejnego postanowienia. Organ wojewódzki przypomniał, że w przywołanym wcześniej wyroku WSA w Gdańsku zalecono organowi nadzoru budowlanego uwzględnienie już sporządzonej ekspertyzy technicznej, zaś wymagania organu ograniczyć do uzupełnienia powyższej ekspertyzy o: raport akustyczny z pomiarów hałasu, prawidłowo sporządzoną dokumentację rysunkową (wykonaną na podstawie aktualnego układu pomieszczeń) oraz uzyskanie opinii technicznej zawierającej ocenę dokonanej przebudowy instalacji (wodnej i centralnego ogrzewania) z przepisami technicznymi. Ograniczenie zakresu ekspertyzy skutkuje również zmniejszeniem kwoty zaliczki, ustalonej przez organ na pokrycie kosztów jej sporządzenia.
2.7. Dalej w wyroku II SA/Gd 439/21 przywołano, że w związku z powyższym po ponownym rozpatrzeniu zażalenia inwestorów PWINB powołanym na wstępie postanowieniem, uchylił postanowienie PINB z 11 czerwca 2019 r. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735; K.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 20202, poz. 1333; uPb) oraz zobowiązał C. i Z.N., w związku z samowolnymi robotami budowlanymi, wykonanymi w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G. do wpłacenia kwoty 15.000 zł złotych tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania uzupełnienia ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez mgr inż. M.G. w zakresie: badania izolacyjności akustycznej stropu znajdującego się pomiędzy lokalem nr [...] i [...], wykonania dokumentacji rysunkowej na podstawie aktualnego układu pomieszczeń w lokalu nr [...] oraz sporządzenia opinii technicznej dot. przebudowy instalacji wodnej i co., wyznaczając termin do dnia 31 lipca 2021 r.
3.1. We wniesionej skardze na w/w postanowienie PWINB C.N. i Z.N. zarzucili naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 81c ust. 2 i 4 uPb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne nałożenie na skarżących obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na ich koszt, podczas, gdy okoliczności przedmiotowej sprawy oraz treść wydanej na jej potrzeby wcześniejszej, jednoznacznej ekspertyzy, nie czynią zasadnym powzięcia postanowienia w takim kształcie;
- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. przepisu art. 262 § 1 i 2 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że koszty wykonania ekspertyzy powstały z winy skarżących, ewentualnie miałyby być poniesione na ich wniosek lub w ich interesie, jak również, iż uzasadnione jest wystąpienie do nich o zaliczkę na ich pokrycie, podczas, gdy w rzeczywistości przedmiotowe koszty zostały sprokurowane przez arbitralne działania organu.
3.2. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli skarżący o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.
4.2. W uzasadnieniu powyższego wyroku przywołano treść art. 81c ust. uPb wedle którego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W sprawie za bezsporne uznano, że zostały spełnione przesłanki z art. 81c ust. 2 uPb, a więc że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, w którym skarżący dokonali samowolnie prac budowlanych, w odniesieniu do którego organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie, w szczególności w zakresie robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Konieczne stało się zatem nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dla ustalenia, jakie roboty budowlane winny zostać nakazane celem przywrócenia budynku do należytego stanu technicznego. Skarżący w toku postępowania toczącego się od 2014 r. przedstawili ekspertyzę sporządzoną na ich zlecenie, jednak z uwagi na brak objęcia jej opracowaniem całości wymogów wynikających z postanowienia PINB z 7 października 2014 r., w którym wskazano jakie elementy powinna ona zawierać oraz wobec braku ich woli do uzupełnienia owej ekspertyzy na własny koszt, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do ustalenia wysokości zaliczki na poczet wykonania ekspertyzy na koszt skarżących na podstawie art. 262 § 2 i art. 263 § 2 K.p.a.
W wyroku przywołano, że sprawa była już przedmiotem kontroli WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 16 kwietnia 2020 r., II SA/Gd 12/20 uchylił poprzednie postanowienie PWINB z 7 listopada 2019 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nakładające na skarżących obowiązek uiszczenia zaliczki na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej w przedmiotowej sprawie. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ (sąd) nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (sądem). Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że brak jest możliwości i podstawy prawnej do ponownych ocen w kwestiach, które we wspomnianym już wyroku zostały przesądzone. Dotyczyło to m. in. zarzutów skarżących co do okoliczności czy organ zasadnie powziął uzasadnione wątpliwości co do zrealizowanych przez nich robót budowlanych, wykorzystanych materiałów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Takie oceny znajdą się w decyzji kończącej postępowanie organów nadzoru budowlanego.
4.3. W dalszych motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wojewódzki prawidłowo wykonując wytyczne wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2020 r., II SA/Gd 12/20, zasadnie przyjął, iż przedstawiona przez skarżących ekspertyza nie była kompletna w porównaniu do treści postanowienia PINB z 7 października 2014 r. nakładającego obowiązek jej sporządzenia oraz prawidłowo zakreślił zakres jej uzupełnienia i koszt tego uzupełnienia.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 153 w zw. z art. 170 Ppsa poprzez bezzasadne przyjęcie, że wobec wydania przez WSA w Gdańsku wyroku z 16 kwietnia 2020 r. II SA/Gd 12/20, sąd nie ma formalnych możliwości rozpoznania merytorycznych zarzutów skargi, podczas gdy ww. wyrok i – w konsekwencji – jego moc wiążąca, odnosiły się do jedynie o bezprawności nałożenia na skarżących obowiązku uiszczenia zaliczki w kwocie 30.000 zł, przy jednoczesnym przyjęciu, że nałożenie na skarżących obowiązku uiszczenia zaliczki w kwocie 15.000 zł nie narusza oceny prawnej zaprezentowanej w ww. wyroku;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia, pomimo że zostało ono wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów przez organ poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przy ocenie dowodów i ustaleniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie faktu, że skarżący przedstawili do akt sprawy ekspertyzę techniczną, która czyniła bezprzedmiotową ewentualną kolejną ekspertyzę;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia, pomimo że zostało ono wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów przez organ poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się wydając zaskarżone postanowienie, w tym w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego, zdaniem organu, konieczne jest uzyskanie kolejnej ekspertyzy, w tym na czym polegały rzekome uzasadnione wątpliwości co do stanu obiektu budowlanego;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 w zw. z § 3 i art. 126 K.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia, pomimo że zostało ono wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów przez organ poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia bez merytorycznego i prawnego uzasadnienia przyczyn jego wydania oraz motywów powziętego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności niemal całkowite pominięcie analizy w przedmiocie wyjaśnienia w sposób precyzyjny, wyczerpujący i merytoryczny przyczyn uznania konieczności uzyskania przez organ ekspertyzy technicznej w zakresie raportu z badań izolacyjności akustycznej stropu.
5.3. Niezależnie od wyżej wskazanych zarzutów proceduralnych, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także, w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa:
1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 81c ust. 2 i 4 uPb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne nałożenie na skarżących obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na ich koszt, podczas gdy okoliczności przedmiotowej sprawy oraz treść wydanej jej potrzeby wcześniejszej, jednoznacznej ekspertyzy, nie czynią zasadnym powzięcia postanowienia w takim kształcie;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. przepisu art. 262 § 1 i 2 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że koszty wykonania ekspertyzy powstały z winy skarżących, ewentualnie miałyby być poniesione na ich wniosek lub w ich interesie, jak również, iż uzasadnione jest wystąpienie do nich o zaliczkę na ich pokrycie, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowe koszty zostały sprokurowane przez arbitralne działania organu.
5.4. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpatrzenie sprawy na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, nadto zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
5.5. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną nie sposób uznać, że czynności, ulepszenia czy naprawy, wykonane w lokalu mieszkalnym, będącym przedmiotem ekspertyzy, uznać można w jakimkolwiek stopniu za roboty budowlane, podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia, czy dokonania ich zgłoszenia. Co więcej, podkreślają, że działania w zakresie wykończenia lokalu podjęto jedynie w części stropu, bez ingerencji w drewniane belki konstrukcyjne. W konsekwencji prace budowlane nie naruszały w żadnym stopniu statyki i nośności stropu i tym samym – bezpieczeństwa konstrukcji. Nadto, w ich przekonaniu, WSA w Gdańsku pominął, że z ustaleń przeprowadzonych w trakcie wizji lokalnej i na podstawie obliczeń statycznych wynika, że stan stropu po remoncie jest dobry i brak jest zarysowań i pęknięć na istniejących posadzkach, a sporządzona dokumentacja fotograficzną świadczy o braku nadmiernych ugięć.
5.6. Na rozprawę wyznaczoną w tej sprawie nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
6.2. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 Ppsa w takim zakresie, w jakim skarga kasacyjna zawiera de facto polemikę z motywami prawomocnego wyroku II SA/Gd 12/20. W uzasadnieniu tak skonstruowanego zarzutu skarżący sformułowali oczywiście błędny pogląd, jakoby nie mogli powyższego wyroku zwalczać, np. skargą kasacyjną, skoro uwzględniono nim ich skargę. Skarżący kasacyjnie mogli wszak – jeżeli nie zgadzali się z motywami tegoż wyroku – kwestionować właśnie jego uzasadnienie, skoro stanowiskiem tam zawartym nastąpiło związanie wykładnią prawa w dalszym toku rozpoznawania sprawy na etapie postępowania zażaleniowego, które miał ponowić PWINB. Obecne kwestionowanie stanowiska meriti zajętego w wyroku II SA/Gd 12/20 jest działaniem spóźnionym i niedopuszczalnym. Wyrokiem tym przesądzono już samą zasadność nałożenia na inwestorów ekspertyzy technicznej
6.3. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77, art. 80, art. 11, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 w zw. z § 3 i art. 126 K.p.a. Podnosząc te zarzuty w istocie skarżący kasacyjnie podważają samą zasadność nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy, ta zaś kwestia została już przesądza w prawomocnym wyroku II SA/Gd 12/20. Podobnie przesądzono już samą dopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów wykonania żądanej ekspertyzy, skoro uprzednio rozpoznano skargę na tego typu postanowienie, wydane na podstawie art. 262 § 2 K.p.a. Niezależnie zatem od przekonania Sądu w tym składzie co do trafności rozstrzygnięcia oznaczonych kwestii przesądzonych prawomocnym wyrokiem II SA/Gd 12/20, to skoro wiąże on aktualnie orzekający Sąd – na zasadzie art. 170 Ppsa – jako prawomocny wyrok wydany w granicach tej samej sprawy, podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutów sprzecznych z tam wyrażoną oceną prawną, nie może zostać ocenione jako skuteczne. Wyrokiem tym przesądzono, że inwestorzy nie przedłożyli takiej ekspertyzy, która zawierałaby wszystkie elementy wskazane w postanowieniu PINB z 7 października 2014 r., a uzasadnione jest jej uzupełnienie o brakujący raport akustyczny. W tej sytuacji trafnie sąd pierwszej instancji ocenił, że wywodzenie przez skarżących, że dotychczas przedłożona przez inwestorów ekspertyza jest wystarczająca do oceny wykonanych przez nich robót budowlanych, jest niezasadne. Zaskarżone postanowienie posiada elementy określone w przepisach art. 107 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a., sama zaś skarga kasacyjna nie zawiera w uzasadnieniu takiej argumentacji, która stanowić miałaby rozwinięcie zarzutu naruszenia tych przepisów przez organy orzekające w sprawie, nadto przepisów art. 7 i 80 K.p.a. w odniesieniu do zagadnienia zobowiązania skarżących do złożenia stosownej zaliczki na poczet kosztów wykonania ekspertyzy.
Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 77 K.p.a., to nie dostrzeżono, że jest to unormowanie o złożonej konstrukcji, składające się z czterech paragrafów. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr [...]91371; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr [...]95809; 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17; 22 marca 2022 r., II OSK 946/21; 5 lipca 2022 r., II OSK 2723/21; CBOSA.nsa.gov.pl). Tym samym zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. nie poddaje się kontroli, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
6.4. W konsekwencji poprzednich uwag dotyczących związania prawomocnym wyrokiem II SA/Gd 12/20, chybiony jest zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 i 4 uPb, skoro przesądzono przywołanym wyrokiem prawidłowość nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Dodać przy tym wypadnie, że z akt sprawy i ustalonego stanu faktycznego wynika, że postanowienie PINB z 7 października 2014 r., którym zobowiązano inwestorów do przedłożenia ekspertyzy, nie było przedmiotem zażalenia, a w konsekwencji kontroli sądowej.
6.5. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 262 § 1 i 2 K.p.a. Niesporne jest, że inwestorzy wykonali oznaczone roboty budowlane w lokalu budynku wielorodzinnego, bez uprzedniej zgody budowlanej, a roboty te wywołują wątpliwości, co do oceny ich zgodności z przepisami. Prawomocnym wyrokiem II SA/Gd 12/20 przesądzono konieczność uzupełnienia ekspertyzy przedłożonej uprzednio przez inwestorów. Niesporne jest, że organ wojewódzki wzywał inwestorów do uzupełnienia ekspertyzy, czego skarżący nie uczynili. W tych okolicznościach nie doszło z winy stron do koniecznego – w świetle w/w prawomocnego wyroku – uzupełnienia ekspertyzy technicznej, a właściwy organ mógł zażądać zaliczki, której wysokość PWINB reformatoryjnie skorygował, na pokrycie kosztów jego sporządzenia. Tym samym nie doszło – wskutek oddalenia skargi – do naruszenia przywołanych w analizowanym zarzucie przepisów K.p.a.
7. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie okazały się usprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.