II OSK 2288/22

II OSK 2288/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 505/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 884
art. 46 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 505/22 w sprawie ze skargi P. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XLVIII/864/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rynek Krowoderski" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 505/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2016 r., nr XLVIII/864/16, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rynek Krowoderski" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2016 r. poz. 4049), zwanej dalej "MPZP".
Sąd I instancji w pierwszej kolejności przesądził, że skarżąca Spółka była legitymowana do wniesienia skargi na MPZP na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884), zwanej dalej "specustawą". Następnie przywołał treść § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a MPZP kwestionowanego przez skarżącą Spółkę, a także przywołał treść § 18 ust. 3 i 4 MPZP. Ponadto powołując się na treść art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p", oraz art. 2 Konstytucji RP wskazał na charakter prawny planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego, do którego mają zastosowanie zasady dobrej legislacji. W ocenie Sądu, zakaz, o którym stanowi § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a MPZP, został sformułowany z poszanowaniem zasad prawidłowej legislacji. Zakaz ten został wyrażony za pomocą dwóch elementów: lokalizacji na elewacjach i dachach budynków frontowych oraz w miejscach widocznych od strony przestrzeni publicznej. Oba elementy sformułowane zostały dostatecznie precyzyjnie i pozwalają ustalić, jakiego rodzaju zachowania nie są dozwolone w odniesieniu do lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności. Nie nastręcza trudności interpretacja pojęcia budynków frontowych, tj. budynków zlokalizowanych od frontu działki. W kontekście przywołanego przepisu i całości uregulowań MPZP nie nastręcza również większych trudności interpretacja pojęcia miejsc widocznych od strony przestrzeni publicznej. Po pierwsze, w § 4 pkt 13 MPZP zdefiniowano pojęcie przestrzeni publicznej, przez którą należy rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. Po drugie, określono osobno wymagania wynikające z kształtowania przestrzeni publicznych i główne przestrzenie publiczne w obrębie planu (vide: § 10 MPZP). Po trzecie, na właściwe rozumienie tego sformułowania naprowadza określony w § 3 cel MPZP, wskazujący na dążenie do utworzenia przy ul. Królewskiej dzielnicowego centrum – tzw. Rynku Krowoderskiego, jako miejsca skupiającego aktywność lokalnej społeczności oraz określenie zasad jego zagospodarowania i scalenia z układem urbanistycznym, a przy tym na dążenie do wykluczenia form zagospodarowania obniżających wartość przestrzeni oraz do ochrony kompozycji urbanistycznej i formy architektonicznej kwartałów zabudowy wraz z istniejącą zielenią. Zdaniem Sądu, wartość przestrzeni, opisana przekonująco w odpowiedzi na skargę, może zostać obniżona przez urządzenia telekomunikacyjne umieszczane na budynkach frontowych. Wobec czego za uzasadnione i usprawiedliwione należy oceniać postanowienia wyłączające możliwość ich umieszczania tak by były widoczne w miejscach ogólnodostępnych, jakimi ze swej istoty są miejsca opisane jako przestrzeń publiczna. Prawodawca lokalny podobnie jak urządzenia telekomunikacyjne traktuje inne urządzenia techniczne. W § 7 ust. 5 pkt 3 MPZP sformułowano bowiem podobny do punktu 2 lit. a, zakaz dotyczący takich urządzeń technicznych, jak m.in. maszynownie, szyby windowe, klimatyzatory, zbiorniki, na dachach budynków frontowych i w miejscach widocznych od strony przestrzeni publicznej.
Dlatego zaskarżona część planu miejscowego nie jest obarczona żadnym z naruszeń, o których stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności organ gminy nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego, granic władztwa planistycznego, ani też innych przepisów przywołanych w skardze. Z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminę prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury technicznej, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. W ocenie Sądu, art. 46 ust. 1 i 2 specustawy, chociaż niewątpliwie wprowadza daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to nie pozbawiają organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w planie miejscowym ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej, będących w zgodzie z przywołanymi przepisami specustawy. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga jednakowoż uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który znowu mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej. W ocenie Sądu, treść § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a MPZP stanowi wynik właściwego ważenia interesów oraz wartości, i również z tej przyczyny należało go uznać za niewadliwy.
Z tych względów Sąd I instancji zastosował art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", i oddalił skargę "zwykłą".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 specustawy przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie MPZP stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 specustawy:
- nieostre, niezdefiniowane pojęcie "miejsca widoczne od strony przestrzeni publicznej;
- ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji;
- wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na całym terenie objętym MPZP;
2) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;
3) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 specustawy przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;
4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), zwanej dalej "P.p.", w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576), zwanej dalej "P.t.") przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;
5) art. 46 ust. 1-2 specustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 670), zwanej dalej "ustawą o informatyzacji") przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP i w rezultacie uznanie za dopuszczalne:
- ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym MPZP;
- naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;
- naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
6) art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień MPZP z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;
7) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej "u.s.g.", przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;
8) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia MPZP są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie wyłożył treść art. 46 ust. 1 i 2 specustawy. Otóż należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że z ww. przepisów nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury technicznej, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. W tym miejscu należy wskazać skarżącej Spółce, że w żadnym razie tego rodzaju ocena nie dowodzi, iż plan miejscowy może wprowadzać rozwiązania wyłączające możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na całym terenie objętym MPZP. Czym innym jest możliwość ustanawiania zakazów, a czym innym wyłączenie możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na całym terenie objętym MPZP. Zresztą w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją, ponieważ w § 18 ust. 4 MPZP wprost dopuszczono lokalizację urządzeń budowlanych z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) na budynku o którym mowa w ust. 3 do maksymalnej wysokości zabudowy 58 m (wysokość bezwzględna 266 m n.p.m.), jak i to, że możliwe jest na podstawie MPZP lokalizowanie stacji bazowych ale w taki sposób aby były one niewidoczne od strony przestrzeni publicznej. Nie jest więc tak, że w ogólności ustalenia MPZP wyłączają możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na całym terenie objętym MPZP. W związku z treścią art. 46 ust. 1 i 2 specustawy należy bowiem uwzględnić treść planu miejscowego (jako całości) i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie stanowi przeszkody (bariery) dla zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1935/19). Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy. W tej zaś sprawie nie wykazano w skardze kasacyjnej aby w kontekście postanowień planu i określonej wykładni art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy można było stwierdzić, że ocena Sądu I instancji miałaby prowadzić do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc, że plan miejscowy stanowi barierę dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19). Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zaskarżony MPZP dotyczy terenu o powierzchni około 14 ha, który to teren zamyka się w kwartale zabudowy o wymiarach około 375 m x 375 m. Chodzi zatem o niewielki teren, co wymaga spojrzenia na problematykę "zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych" w szerszej perspektywie, tj. także możliwości zagospodarowania sąsiednich terenów względem Rynku Krowoderskiego, a więc np. wykazania, że nie ma innej możliwości zapewnienia dla terenu objętego MPZP niż realizacja stacji bazowej wyłącznie na terenie objętym MPZP tak aby możliwe w ogóle byłoby stwierdzenie, że zaskarżony MPZP na pewno wyklucza dostęp ludności do usług telekomunikacyjnych. Tego w skardze kasacyjnej także nie wykazano, ponieważ jeżeli chodzi o cele specustawy, to chodzi przecież o realność (fizyczność) zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych, a nie spór o treść planu miejscowego.
Mając powyższe na względzie, brak jest też podstaw do twierdzenia, że ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń uzależnione było od uznania organów administracji. Otóż w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia MPZP co do kwestii lokalizacji urządzeń budowlanych z zakresu łączności publicznej podyktowane były nie tyle uznaniem organu planistycznego, co ochroną krajobrazu (co potwierdza treść wskazywanych przez Sąd I instancji §§ 3 i 10 MPZP; zaś uwzględnienie walorów krajobrazowych w procedurze planistycznej wynikało z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu; Dz. U. z 2015 r. poz. 774, zaś po tej nowelizacji – art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3 i 3a u.p.z.p.), w tym krajobrazu kulturowego (o jakim mowa w art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i w tym względzie brak jest podstaw do przyjęcia, że jakoby lokalny prawodawca posłużył się nieostrym, niezdefiniowanym pojęciem "miejsca widoczne od strony przestrzeni publicznej". W tym zakresie Sąd I instancji uwzględnił zdefiniowane w § 4 pkt 13 MPZP pojęcie "przestrzeni publicznej" jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np.: ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. Chodzi tu zatem o brak widoczności stacji bazowej dla ogółu użytkowników z poziomu terenów takich jak: ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka zaś nie wykazała aby uchwycenie takiej perspektywy – brak widoczności stacji bazowej dla ogółu użytkowników z "przestrzeni publicznej", czyniło niemożliwym realizację stacji bazowej telefonii komórkowej poza miejscem wskazanym wprost w § 18 ust. 4 MPZP. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych pojęcie "budynku frontowego" jako budynków zlokalizowanych od frontu działki. W istocie argumentacja skargi kasacyjnej tej ocenie nie przeczy skoro w innych planach miejscowych uchwalonych w Krakowie różnie definiowano pojęcie "budynku frontowego" na potrzeby tych planów. W realiach niniejszej sprawy dotyczącej problematyki zagospodarowania przestrzennego pojęcie "budynku frontowego" w istocie należy łączyć z zabudową od strony frontu, czy od strony granicy działki z miejscami publicznymi, jak np. droga. Poza tym użycie w definicji zwrotów nieostrych nie może być poczytywane za błąd, ponieważ definicje zawarte w aktach normatywnych mają charakter przepisu prawa i tak jak pozostałe przepisy są poddawane procesowi interpretacji przy użyciu przyjętych w systemie prawa reguł wykładni (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 312-313). Również brak definicji ww. określeń użytych w § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a MPZP, nie może prowadzić do uznania tego przepisu za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w tej części. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (Ibidem, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli (por. wyroki NSA: z 22 stycznia 2025 r., II OSK 1512/22; z 26 marca 2025 r., II OSK 2026/22).
Tym samym brak jest podstaw do ferowania stanowiska jakoby MPZP został wydany z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy jeśli chodzi o obowiązkowość określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W żadnym razie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżony MPZP w sposób arbitralny i nieuzasadniony ogranicza rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej. Można by rzec, że jest wręcz przeciwnie. Dlatego też nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 specustawy, ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia, że MPZP został uchwalony z pominięciem ww. regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego. Poza tym w związku tym, że plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa należy dostrzec, że kwestie techniki tworzenia norm prawa w planach miejscowych uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie przytoczono żadnego przepisu tego rozporządzenia, który miałby zostać naruszony przy tworzeniu MPZP i tym samym aby nastąpiła dyskwalifikacja danego przepisu MPZP jako normy prawa (por. wyrok NSA z 16 października 2024 r., II OSK 1337/22).
Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. oraz art. 46 ust. 1-2 specustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji – są nieusprawiedliwione. A mianowicie, kwestionowane ustalenia MPZP ograniczają, ale nie prowadzą – nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z ograniczeniami wynikającymi z ustaleń ujętych w § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a i § 18 ust. 4 MPZP. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca Spółka została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w przedmiotowym planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Nadto wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji podmioty mają obowiązek stosowania norm tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że zasada równego traktowania przez władze publiczne (tutaj organy samorządu terytorialnego) technologii teleinformatycznych i tworzenia warunków do ich uczciwej konkurencji, w tym zapobiegania możliwości eliminacji technologii konkurencyjnych przy rozbudowie i modyfikacji eksploatowanych systemów teleinformatycznych lub przy tworzeniu konkurencyjnych produktów i rozwiązań (neutralność technologiczna) - w niniejszej sprawie została naruszona. Ograniczeń bowiem doznały na zasadzie równości wszystkie podmioty świadczące usługi dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych za pomocą fal radiowych. Także ograniczeń doznali ci przedsiębiorcy, którzy przy prowadzeniu działalności telekomunikacyjnej korzystają z sieci przewodowych, co wyraźnie wynika z § 12 ust. 7 pkt 2 MPZP. Nie występuje zatem możliwość eliminacji technologii konkurencyjnych, a warunki konkurencji zarówno między podmiotami telekomunikacji mobilnej, jak i między mobilnej oraz stacjonarnej – nie zostały naruszone regulacjami skarżonego planu (por. wyrok NSA z 19 marca 2025 r., II OSK 1959/22).
Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania również okazały się całkowicie nieusprawiedliwione w okolicznościach tej sprawy.
Przechodząc do omówienia pozostałej grupy zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia prawa procesowego, należy wskazać, że przedstawiona powyżej ocena prawa wyklucza możliwości stwierdzenia, iż doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a.; art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.; oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. A mianowice, art. 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny i wynikowy, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę "zwykłą" odpowiednio w całości lub w części, w razie jej nieuwzględnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu tylko wtedy okazałby się zasadny, gdyby usprawiedliwione były inne podstawy kasacyjne, z których wynikałoby, że skargę należało uwzględnić. Podobnie charakter wynikowy ma przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., a dotyczy on wyłącznie formy orzekania w sprawie ze skargi m.in. na akt prawa miejscowego, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę "zwykłą". Jak już wyżej podniesiono, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności w zakresie zaskarżonym skargą "zwykłą" i w sposób trafny zastosował w tym zakresie konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając ją. Nie było uzasadnionych przesłanek do tego by w odniesieniu do zaskarżonych rozwiązań planistycznych zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony także w zw. z art. 151 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Ten drugi przepis został powołany w skardze kasacyjnej w sposób nieprecyzyjny albowiem składa się z dwóch odrębnych norm dotyczących różnych stanów prawnych. Niewskazanie, którego z dwóch paragrafów dotyczy podniesiony zarzut sprawia, że nie jest możliwe odniesienie się do tak wadliwie skonstruowanego zarzutu.
Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2017 r., II OSK 528/17; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania WSA w Krakowie są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono przyczyny, dla których oddalono skargę, w szczególności ustosunkowano się do kwestionowanego § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a MPZP, a przede wszystkim w sposób właściwy z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśniono istotę regulacji art. 46 ust. 1 i 2 specustawy. Analiza regulacji MPZP doprowadziła do wniosku, że nastąpiło ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, ale nie zakaz takich inwestycji. Fakt, że skarżąca Spółka nie akceptuje tych wywodów nie może zostać zwalczony przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz przez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu Administracyjnego, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skutecznie zwalczane.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ w związku z tym, że argumentacja odpowiedzi na skargę kasacyjną oparta jest na odmiennej treści przepisu MPZP niż wynika to z zaskarżonej MPZP (nawiązuje do treści innych planów miejscowych i pojęcia "miejsc widocznych z poziomu przechodnia", w sytuacji gdy w niniejszej sprawie przedmiotem oceny było pojęcie "miejsc widocznych od strony przestrzeni publicznej") – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi inny uzasadniony przypadek uprawniający do odstąpienia od zasądzenia na rzecz Gminy Kraków zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.