II OSK 2287/22

II OSK 2287/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 348/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-05-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, 174, 183, 188, 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 37a, 37d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2024 poz 1292
art. 17
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, 21
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 61, 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.), sędzia NSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 348/22 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wywieszenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 20 sierpnia 2021 r., znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz C. S. kwotę 1.600 (tysiąc sześćset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 348/22, oddalił skargę C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 listopada 2021 r., znak [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wywieszenie tablic reklamowych.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją Wójta Gminy K. z dnia 20 sierpnia 2021 r., znak: [...], orzeczono o wymierzeniu C. S. - dalej: "skarżąca", administracyjnej kary pieniężnej za niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej umieszczenie trzech szyldów reklamowych na budynkach na dz. nr [...] w K. przy ul. ul. [...] i [...].
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu złożyła skarżąca.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 listopada 2021 r. orzeczono o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Oceniając decyzję organu I instancji Kolegium wskazało, że w decyzji tej organ podał szczegółowo podstawę prawną wymiaru kary, przedstawił okoliczności i tok postępowania oraz dokładne wyliczenia wynikowe. Okoliczności sprawy zostały udokumentowane m.in. wizualizacją fotograficzną oraz wykazem czynności administracyjnych organu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła skarżąca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazano, że sądowa kontrola skarżonej decyzji wykazała, że była ona prawidłowa. W sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny. Na obiektach budowlanych zlokalizowanych na dz. [...] w K. stwierdzono występowanie dwóch szyldów w formie banerów reklamowych oraz szyldu usytuowanego prostopadle do ściany budynku. Na budynku garażowym zlokalizowanym od strony ul. [...] znajdowały się dwa obiekty reklamowe: na bocznej (zachodniej ścianie) baner reklamowy o wymiarach 2 m x 5 m oraz szyld prostopadły wykonany z materiału trwałego o wymiarach 0, 50 x 0, 80 m. Na drewnianym budynku garażowym od strony ul. [...] na ścianie szczytowej umieszczono szyld wykonany z baneru reklamowego oprawionego w drewnianą ramkę o wymiarach 1 m x 1, 2 m. Działka nr [...] w K. stanowi współwłasność C. S. oraz W. S. C. S. prowadzi działalność gospodarczą pn. "X" w K. przy ul. [...], dz. [...].
Sąd Wojewódzki uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje na naruszenie przepisów uchwały krajobrazowej przez umieszczenie więcej niż jednego szyldu na ścianie budynku (budynku garażowego zlokalizowanego od strony ul. [...] w K.), co stanowi naruszenie § 6 ust. 2 uchwały krajobrazowej. Umieszczenie banerów reklamowych na budynkach garażowych (zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...]) narusza § 7 ust. 1 uchwały krajobrazowej. Umieszczenie baneru reklamowego o wymiarach 2 m x 5 m na bocznej (zachodniej) ścianie budynku garażowego od strony ul. [...] stanowi naruszenie § 9 pkt 1 lit. b uchwały krajobrazowej.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu meriti, organy zasadnie uznały, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Kara jest naliczana od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 30 czerwca 2021 r.. Podczas kontroli w dniu 13 sierpnia 2021 r. ustalono, że przystąpiono do usuwania reklam, wobec powyższego administracyjna karę pieniężną naliczano do dnia 12 sierpnia 2021 r.
Jako podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej ustalono wymiary tablic reklamowych podczas wizji w dniu 20 lipca 2021 r. W protokole z wizji wskazano, że wobec tego, że skarżąca odmówiła zmierzenia obiektów reklamowych, ich wymiary zostały oszacowane. Baner reklamowy od strony ul. [...] określono jako obiekt o wymiarach 1m x 1, 5 m, przy czym R. S., syn skarżącej, upoważniony przez nią do udziału w wizji, obecny podczas wizji skorygował jego wielkość wskazując, że ma wymiary 1 m x 1, 20 m. Baner reklamowy na budynku garażowym od strony ul. [...] zajmuje cała jego ścianę, a zatem jego wymiar to 2 m x 5 m, co potwierdził obecny podczas wizji R. S. Szyld reklamowy na budynku garażowym od strony ul. [...] ma wielkość 50 x 80 cm, co także potwierdził R. S. W oparciu o te informacje zgodnie z art. 37d ust. 8 u.p.z.p w zw. z § 6 ust. 2 uchwały o opłatach reklamowych, ustalono wysokość administracyjnej kary pieniężnej.
W kwestii zarzutu, że to nie skarżąca umieściła obiekty reklamowe, albowiem z uwagi na podeszły wiek nie byłaby w stanie tego zrobić Sąd pierwszej instancji wskazał, że podmiotem, który umieścił reklamę jest także podmiot, na polecenie którego reklamę umieszczono. W szczególności w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (jak skarżąca) nie sposób przyjąć, że osobą umieszczającą tablicę lub urządzenie reklamowe jest osoba fizyczna lub osoby (np. pracownicy firmy montażowej), którzy na zlecenie przedsiębiorcy posadowili, tj. dokonali fizycznego przytwierdzenia tablicy lub urządzenia na nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że taka tablica lub urządzenie ma na celu promowanie osoby, przedsiębiorstwa, a więc to przede wszystkim reklamodawca jest zainteresowany umieszczeniem tablicy lub urządzenia reklamowego. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wskazują na to, że taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pn. "X" na nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. [...] w K. Umieszczone obiekty reklamowe taką właśnie działalność reklamowały. Zrozumiałe jest, że z różnych powodów jak np. choroba, czy podeszły wiek, reklamodawca nie zawsze jest w stanie fizycznie umieścić reklamę osobiście. Ale to on czerpie korzyści z reklamy i ponosi konsekwencje naruszenia prawa przez umieszczenie reklam niezgodnie z prawem.
Odnosząc się do zarzutu, że wymiary obiektów reklamowych zostały jedynie "oszacowane" bowiem nie dopuszczono do ich pomiaru Sąd Wojewódzki stwierdził, że z powołanego protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu 20 lipca 2021 r. wszystkie szacowane wymiary zostały potwierdzone jako rzeczywiste przez R. S. upoważnionego przez skarżącą do udziału w wizji, korygującego na bieżąco te szacunki, co odnotowano w protokole.
Odnosząc się do zarzutu braku dowodu, jakoby cały czas przez okres 43 dni urządzenia reklamowe były umieszczone z naruszeniem przepisów uchwały krajobrazowej Sąd meriti wskazał, że to powołane powyżej przepisy prawa, w szczególności art. 37d ust. 8 u.p.z.p. określają moment, od którego nalicza się i z którym kończy się naliczanie administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczności te zaś zostały ustalone i udokumentowane w aktach administracyjnych przez organ I instancji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest również podstaw do kwestionowania legalności art. 37d u.p.z.p. Powołany przez skarżącą wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12 dotyczył innych przepisów prawa. Przepis art. 37d ust. 8 u.p.z.p wskazuje sposób liczenia administracyjnej kary pieniężnej, a obrana metoda (m.in. uwzględniająca czas trwania naruszenia prawa) motywowana jest skłonieniem do jak najszybszego zapewnienia zgodności z prawem. W pewnym zakresie wysokość kary jest zatem zależna od zachowania podmiotu, wobec którego kara taka ma być orzeczona.
Za niezasadny uznać należy zarzut, że uchwała krajobrazowa nie ma zastosowania, bowiem weszła ona w życie w dniu 19 czerwca 2019 r., natomiast okoliczność, że obiekty reklamowe zostały umieszczone przed jej wejściem w życie, jak zdaje się wskazywać skarżąca, pozostaje bez wpływu na ocenę okoliczności, że po wejściu w życie uchwały krajobrazowej skarżąca nie dostosowała się do jej postanowień. Wskazać należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie było możliwości odstąpienia od naliczenia administracyjnej kary pieniężnej. Możliwe jest natomiast wnioskowanie przez skarżącą, o czym informował organ I instancji w toku postępowania, o wystąpienie z odrębnym wnioskiem o umorzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj.
a) art. 37d ust. 1, 3, 4 i 8 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 pkt 1, § 9 pkt 1 lit. b) i § 11 uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Gminy K. ([...]) - dalej: "uchwała krajobrazowa" w zw. z § 6 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie opłaty reklamowej ([...]) (dalej: uchwała o opłatach reklamowych) w zw. z art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że znajdujące się na budynkach posadowionych na działce nr [...] w K., należącej do skarżącej C. S., urządzenia reklamowe stanowią niedopuszczalne banery reklamowe, co skutkowało przyjęciem, że wymierzona w wyniku przeprowadzonego postępowania jurysdykcyjnego administracyjna kara pieniężna w wysokości 11.730, 40 zł jest uzasadniona, w sytuacji w której tylko jeden z trzech umieszczonych na budynkach szyldów stanowił niedozwolony baner w rozumieniu powołanych przepisów;
b) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że administracyjna kara pieniężna powinna być naliczana za okres od wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 30 czerwca 2021 r. do dnia 12 sierpnia 2021 r., który to dzień organ wskazał jako dzień dostosowania się do przepisów uchwały krajobrazowej, w sytuacji w której dostosowanie się skarżącej do przepisów uchwały krajobrazowej nastąpiło dnia następnego po rozpoczęciu naliczania kary poprzez
- przykrycie czarną folią dwóch urządzeń reklamowych, na skutek trudnych górskich warunków atmosferycznych została zerwana przez wiatr (po raz pierwszy w dniu 19 lipca 2021 r. - na nowo przykryte w dniu 21 lipca 2021 r., po raz drugi w dniu 10 sierpnia 2021r. - na nowo przykryte w dniu 11 sierpnia 2021 r.), co zostało uznane za niedostosowanie się do przepisów uchwały i skutkowało wydłużeniem okresu naliczania kary o cały okres, w którym urządzenia te były zasłonięte, a przez to nie powinny być objęte administracyjną karą pieniężną
- nadto jedno z urządzeń reklamowych (uprzednio przykryte) zostało przeniesione w dniu 11 sierpnia 2021r. pod okap, a przez to nie było sprzeczne z obowiązującą uchwałą Gminy K. (obecnie zmienioną, która na nowo zezwala na posadowienie reklam w sposób pierwotnie zamontowany przez skarżącą)
c) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że urządzenie stworzone z twardego podłoża, obite dookoła drewnianą ramą, wykonane w sposób zgodny z uchwałą, a nadto estetycznym można zakwalifikować jako reklamę niedozwoloną w rozumieniu uchwały krajobrazowej, w sytuacji gdy takie urządzenie nie kwalifikuje się jako niedozwolone, a przez to brak jest podstaw do naliczania kary pieniężnej
d) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że administracyjna kara pieniężna powinna być naliczana za okres od wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 30 czerwca 2021 r. do dnia 12 sierpnia 2021 r., w sytuacji gdy organ nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi istnienie reklam wbrew przepisów uchwały krajobrazowej przez cały okres naliczania kary, a nadto tylko jeden z szyldów można by ewentualnie zaliczyć jako niedozwolony w rozumieniu uchwały krajobrazowej Gminy K.
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 8 K.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi C. S. w sytuacji, w której w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym przyjęto błędnie, że znajdujące się na nieruchomości skarżącej urządzenie reklamowe stanowi baner w rozumieniu uchwały krajobrazowej Gminy K., podczas gdy urządzenie to nie odpowiada banerowi w rozumieniu tej uchwały i nie spełnia jego definicji ustawowej, a przez to brak jest podstaw do obciążenia C. S. karą pieniężną za wywieszenie tablic nie wypełniających definicji tablic reklamowych w rozumieniu uchwały krajobrazowej Gminy K.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 8 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi C. S., w sytuacji w której przyjęta przez organy administracji państwowej wysokość kary w żadnym stopniu nie odpowiada stanowi faktycznemu, ponieważ za okres naliczania kary przyjęto błędnie okres od dnia 30 czerwca 2021 r. do dnia 12 sierpnia 2021 r., podczas gdy w rzeczywistości nie można zaliczyć całego okresu jako podstawy do naliczania kary, albowiem banery były przykryte folią.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła:
1. w pierwszej kolejności na podstawie art. 179a P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na oczywistą zasadność podstaw skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym poprzez uwzględnienie skargi C. S. i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2021 r. znak [...];
2. na zasadzie art. 188 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2021 r. znak [...];
Ewentualnie:
3. na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez Sąd I instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
4. w każdym wypadku - o zasądzenie na rzecz strony skarżącej C. S. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych.
5. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zadany okazał się zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej (ust.1). Natomiast karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (ust. 4 cyt. przepisu).
W tym miejscu wskazać należy, że regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (OTK-A 2023 r., poz. 102). Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., na naruszeniu którego opierają się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Ustawodawca w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń, albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.
W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. uznać należy, że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.
W wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, (opubl. [w:] CBOSA), wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, LEX 374491). Oznacza to tym samym, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przedstawione rozważania dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Jak wynika z treści uchwały Rady Gminy K. z dnia 23 maja 2019 r. nr [...], w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Gminy K. uchwała ta znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie wyjaśniły, czy przedmiotowe tablice reklamowe umieszczone na budynku należącym do skarżącej, zostały zrealizowane przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Z tego też powodu procesowy zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. uznać należy za zasadny. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi stosownie do art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Gdyby bowiem okazało się, że tablice reklamowe zostały zrealizowane legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). W przeciwnym wypadku, gdyby tablice reklamowe zostały zrealizowana przez skarżącą nielegalnie, wówczas dopiero organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej związanego z rozumieniem daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej należy wskazać, że stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Powołany przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności objęty podstawami kasacyjnymi art. 61 § 1 K.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawcy było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a K.p.a. zasada rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto zauważyć należy, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postepowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. w szczególności wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10, LEX nr 1151992).
Z tych powodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1386/23, LEX nr 3831384).
Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej organ winien rozstrzygnąć kwestię, czy będące przedmiotem niniejszego postępowania tablice (szyldy) reklamowe umieszczone zostały na nieruchomości skarżącej legalnie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń ukierunkowane zostanie dalsze postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a., przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Zasądzona kwota wpisuje się w "uzasadniony przypadek" miarkowania kosztów postępowania, o którym mowa w art. 206 P.p.s.a. Z uwagi bowiem na to, że zasadniczym powodem rozstrzygnięcia jest stan normatywy ukształtowany wyrokiem TK z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 Sąd miarkował wysokość zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.