II OSK 2283/24

II OSK 2283/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Go 169/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-06-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 169/24 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2024 r., nr WOK.7721.5.2024.MKrz w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 1 i 2 i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od M.N. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 169/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpatrzeniu skarg M.N. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lutego 2024 r., nr WOK.7721.5.2024.MKrz w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz zwrócił skarżącemu nadpłacony wpis sądowy od skargi.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żarach w decyzji z 15 grudnia 2023 r., znak: PINB-7140/12/23 wydanej na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: "p.b.") zalegalizował T.B. garaż zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w L.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.N.
Decyzją z 7 lutego 2024 r., nr WOK.7721.5.2024.MKrz Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze.
Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB była kwestia oceny zgodności z prawem budowy garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. WINB wskazał, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L. funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. Natomiast inwestorem budowy przedmiotowego budynku garażowego jest T.B. – właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku. Wobec powyższego podmiotem uprawnionym do występowania w tym jest zarząd wspólnoty, który za tą wspólnotę składa oświadczenia woli. Natomiast członek wspólnoty (każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość) może być stroną postępowania administracyjnego, niemniej jednak wyłącznie, gdy wykaże własny, zindywidualizowany interes prawny, znajdujący oparcie w przepisie prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z dokumentów sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem jednego z lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku (lokal mieszkalny nr [...]). Natomiast interes prawny w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości wspólnej posiada wspólnota mieszkaniowa budynku. W szczególności wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych realizowanych na nieruchomości wspólnej. M.N. – jako właściciel stanowiącego odrębną nieruchomość lokalu mieszkalnego nr [...] nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym legalizacji przedmiotowego garażu.
Mając na względzie powyższe okoliczności WINB stwierdził, że wniesione przez skarżącego odwołanie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim, we wskazanym na wstępie wyroku z 26 czerwca 2024 r. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przedmiotem postępowania przed PINB była legalizacja garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L., którego właścicielem jest T.B., natomiast skarżący jako właściciel lokalu wchodzącego w skład wspólnoty mieszkaniowej może wykazywać własny, odrębny od wspólnoty interes prawny. Wykonanie garażu na nieruchomości wspólnej – może chociażby potencjalnie – wiązać się z ograniczeniem praw skarżącego z uwagi na zakłócenie korzystania z nieruchomości. Wystarczy bowiem potencjalność oddziaływania inwestycji, aby uznać współwłaściciela nieruchomości za stronę postępowania administracyjnego. Skarżący nie był zatem zobligowany do wykazywania, że wszystkie wspomniane przez niego prawa, których źródłem są przepisy prawa materialnego, zostały w sposób definitywny naruszone i wywołały szkodę skoro nie jest konieczne (dla przyjęcia przymiotu strony) wykazanie naruszenia interesu prawnego lecz tylko jego istnienie, co z kolei jest związane z potencjalnym negatywnym oddziaływaniem na prawo własności skarżącego. W ocenie Sądu I instancji rację ma skarżący stwierdzając, że postawienie na nieruchomości wspólnej garażu, może uniemożliwiać posiadanie garażu przez skarżącego w ewentualnej przeszłości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez wadliwą ocenę, że postępowanie organu nadzoru budowlanego II instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem ww. przepisów procesowych w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wydanego wyroku i oddalenie skargi. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę kasacyjną organ zauważył, że przedstawione przez Sąd I instancji stanowisko odnośnie "potencjalności" zakłócenia przez legalizowany garaż praw skarżącego – z powodu hipotetycznego uniemożliwienia posiadania przez niego w ewentualnej przyszłości garażu na nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot współwłasności – jest chybione. Podkreślono, że ewentualny zamiar budowy nowego garażu na gruntowej nieruchomości wspólnej niewątpliwie wymagałby zgody wspólnoty mieszkaniowej, aby inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Z kolei prawo takie mógłby próbować uzyskać nie tylko podmiot będący członkiem tej wspólnoty (jak skarżący) ale każdy, kto wyraziłby zamiar budowy garażu. Przykładowo, możliwość taka zaistniałaby w sytuacji, gdyby wspólnota mieszkaniowa oddała grunt pod taki garaż w odpłatną dzierżawę jako pożytek dla wspólnoty, a dzierżawcą (i inwestorem) byłaby osoba spoza wspólnoty mieszkaniowej. W rezultacie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, akceptacja stanowiska Sądu I instancji w powyższej kwestii oznaczałaby, że każdy podmiot posiadający zdolność do czynności prawnych, a przy tym nie związany żadnym prawem władania z nieruchomością wspólną, na której usytuowany jest przedmiot decyzji legalizacyjnej, mógłby powoływać się na "potencjalny" zamiar posiadania swojego garażu, jako okoliczność potwierdzającą swój interes prawny w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu tak określona przez Sąd I instancji "potencjalność" interesu prawnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych na nieruchomości wspólnej oznacza de facto dowolność w stosowaniu obowiązującego prawa, powodującą przede wszystkim nieuzasadnione ograniczenie roli wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie takich robót.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Osią sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kontekście członka wspólnoty mieszkaniowej i postępowania dotyczącego obiektu budowlanego wzniesionego na nieruchomości wspólnej.
Poza sporem jest bowiem, że w budynku przy ul. [...] w L. ukonstytuowała się wspólnota mieszkaniowa.
Wobec ukonstytuowania się wspólnoty mieszkaniowej stosownie do art. 6 oraz w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019 r., poz. 737 – dalej u.w.l.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową, a w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. W takim układzie właściciele poszczególnych lokali nie mogą reprezentować praw wspólnoty mieszkaniowej, gdyż ta ma odrębną podmiotowość.
Na stosunki administracyjne, takie jak zaistniałe w niniejszej sprawie, przekłada się to tak, że w postępowaniach administracyjnych dotyczących części wspólnych nieruchomości stronami nie będą właściciele poszczególnych lokali w budynku, ale wspólnota mieszkaniowa, którą oni z mocy prawa tworzą i która reprezentuje ich interes w ww. zakresie.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się możliwość występowania właścicieli poszczególnych lokali samodzielnie i we własnym interesie prawnym związanym z prawem do lokalu. Są to jednak przypadki wyjątkowe i dotyczą z reguły sytuacji, gdy postępowanie dotyczy jednoznacznego, zindywidualizowanego oddziaływania na "substancję" konkretnego lokalu, prowadząc do naruszenia indywidualnego prawa jego właściciela. Na przykład stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być właściciel lokalu, jeżeli projektowane w sąsiedztwie zamierzenie prowadziłoby, np. do zacienienia okna w jego pomieszczeniu lub gdy postępowanie dotyczyłoby uszkodzenia budynku powodującego zalanie lokalu. Właściciel lokalu musi wykazać, że planowana lub istniejąca zabudowa na nieruchomości wspólnej wpływa na jego sferę prawną w sposób szczególny i odmienny od wpływu na pozostałych członków wspólnoty. Interes prawny musi być konkretny, realny i osobisty. Zazwyczaj znajduje on swoje źródło w przepisach prawa materialnego, które chronią jego odrębną nieruchomość lokalową przed immisjami (np. art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego) lub w przepisach techniczno-budowlanych gwarantujących odpowiednie warunki użytkowania lokalu (np. w zakresie nasłonecznienia, odległości czy bezpieczeństwa pożarowego).
Sąd I instancji błędnie uznał, że sam fakt bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej i potencjalna możliwość ograniczenia praw w przyszłości wystarczają do przyznania przymiotu strony. Stanowisko to jest zbyt daleko idące i nie znajduje pełnego oparcia w ugruntowanym orzecznictwie. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali, wspólnota mieszkaniowa tworzona przez ogół właścicieli lokali może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, a co za tym idzie, posiada zdolność do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, które nie oddziałują w sposób zindywidualizowany i szczególny na poszczególne lokale, to właśnie wspólnota jest podmiotem reprezentującym interesy wszystkich właścicieli. WSA w zaskarżonym wyroku oparł interes prawny M.N. na argumencie czysto hipotetycznym – "uniemożliwieniu posiadania garażu przez skarżącego w ewentualnej przyszłości". Taki "potencjalny" interes nie wynika z żadnej konkretnej, istniejącej normy prawnej, która gwarantowałaby prawo do budowy garażu w określonym miejscu. Prawo do korzystania z nieruchomości wspólnej jest realizowane w ramach zasad określonych przez wspólnotę, a ewentualne spory dotyczące sposobu zarządu tą nieruchomością (np. ważności uchwały) podlegają rozstrzygnięciu przez sądy powszechne, a nie organy nadzoru budowlanego. Skarżący organ słusznie podnosi, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, czy nawet twierdzeń, by legalizowany garaż istniejący od 1982 r., w jakikolwiek sposób negatywnie oddziaływał na M.N. Akceptacja stanowiska Sądu I instancji prowadziłaby do paraliżu postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości wspólnych, gdyż każdy z kilkudziesięciu lub kilkuset członków wspólnoty mógłby, powołując się na dowolny, hipotetyczny interes, domagać się statusu strony.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wobec braku wykazania przez M.N. ww. indywidualnego interesu prawnego, wniesione przez niego odwołanie pochodziło od podmiotu niebędącego stroną, co skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.