II OSK 2282/23

II OSK 2282/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 292/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-07-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20 art. 28 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2 art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 4/2024, poz. 48
Tezy
Obowiązek zachowania norm wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) dotyczy każdego inwestora i nie może być traktowany jako wprowadzający ograniczenia w zabudowie w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 292/23 w sprawie ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r. znak IF-O.7840.564.2021.KMB-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę szeregu budynków mieszkalnych jednorodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 292/23 oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r. znak IF-O.7840.564.2021.KMB-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę szeregu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Dolnośląski ww. decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania J. B., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia 27 września 2021 r. Nr 567/2021, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę zespołu domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, realizowanej w trzech etapach na działkach nr A, B, C, D, E, F, G, H w obrębie [...] oraz projekt architektoniczno-budowlany szeregu nr 1, 2 i 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z wiatami garażowymi i murami oporowymi i infrastrukturą techniczną (Etap I) i udzielono [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej "inwestor") pozwolenia na budowę na przeprowadzenie robót budowlanych w zakresie: budowa szeregu nr 1, 2 i 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (12 budynków), dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z wiatami garażowymi, murami oporowymi i infrastrukturą techniczną – I Etap inwestycji w ramach budowy zespołu domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr A, B, C, D, E, F, G, H, obręb [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą kwestią, którą należy ustalić w niniejszej decyzji, jest status prawny odwołującego się, tzn. to, czy przysługuje mu - czy nie - status strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Powołując się na przepisy art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Wojewoda wskazał, że określenie obszaru oddziaływania inwestycji należy do obowiązków projektanta, zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego. Natomiast strony postępowania ustala organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzący postępowanie. Projektant stwierdził (projekt zagospodarowania terenu, s. 23 ust. 8), że obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w granicach nieruchomości stanowiących teren inwestycji (z wyłączeniem działki nr H), tj. działek o numerach: A, B, C, D, E, F, G. Jak wynika z dokumentacji projektowej oraz akt sprawy, teren inwestycji to działki o numerach A, B, C, D, E, F, G i H. Działki o numerach: A, B, C, D, E, F, w przybliżeniu prostokątne, usytuowane są w jednym szeregu (w przybliżeniu) wzdłuż osi północ-południe i przylegają do siebie dłuższymi bokami. Działka nr G ma kształt sugerujący przeznaczenie na drogę. Biegnie wzdłuż wschodnich boków działek nr A, B, C, D, E i kończy się przy granicy z działką nr F. Wszystkie działki o numerach A, B, C, D, E, F, G są gruntami klasy IV i V, łąkami i pastwiskami. Tylko część działki nr G to grunty orne klasy IVb. Wszystkie te działki należą do inwestora. Działka nr H to działka drogowa należąca do Gminy [...], przylegająca od południa do działki nr A. Działka nr I, której właścicielem jest odwołujący, położona jest na wschód od terenu inwestycji - graniczy bezpośrednio z działkami nr F i G. Działka nr I to grunty klas IV-VI, łąki, pastwiska i grunty orne. Na działce tej brak jest zabudowy w pobliżu terenu inwestycji. Zabudowania na tej działce zlokalizowane są w jej południowo-wschodniej części, nie bliżej niż 180 m od wschodniej granicy terenu inwestycji (pomiar własny). Wszystkie te działki, tj. teren inwestycji oraz działka nr I, usytuowane są na zboczu wzgórza, przy czym najwyżej położone są tereny północne (działka nr F), najniżej - tereny południowe (działka nr H). Zarówno obszar inwestycji, jak i działka odwołującego, objęte są uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2006r. Nr [...], poz. [...], dalej "plan miejscowy") i położone są na terenie oznaczonym symbolem 15 MN. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej, której wysokość nie może przekroczyć 9 m (§ 22 ust. 1 planu miejscowego). Jak ponadto podkreślił Wojewoda, zakwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy inwestycji, która ma być wykonana w trzech etapach. Projekt zagospodarowania terenu, stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, przedstawia całe zamierzenie budowlane, natomiast projekt architektoniczno-budowlany, jedynie etap I. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (projekt zagospodarowania terenu, s. 27-28, rys. PZT i rys. PZT/1), projektowana zabudowa to pięć budynków mieszkalnych lub zespół budynków tworzących architektonicznie jedną bryłę, z których jeden to budynek wielorodzinny, a pozostałe to budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Ponadto, projektuje się komunikację wewnętrzną (podjazdy, chodniki) oraz parkingi: jeden naziemny niezadaszony dla 8 samochodów osobowych, dwa zadaszone naziemne dla samochodów osobowych po 8 miejsc postojowych każdy, oraz budynek garażowy ("wbity w zbocze") z sześcioma miejscami postojowymi. Etap I obejmuje budowę trzech zespołów zabudowy szeregowej oraz trzech parkingów naziemnych. Z projektu zagospodarowania terenu (projekt zagospodarowania terenu, s. 27-28, rys. PZT i rys. PZT/1) wynika także, że zabudowa mieszkaniowa oddalona będzie o nie mniej niż 6,82 m od granicy z działką nr I (zabudowa na działce nr F). Projektowany budynek garażu podziemnego (ukrytego w skarpie), odległy będzie o nie mniej niż 4,1 m od granicy z działką nr I (garaż G5). Jego wschodnia ściana boczna będzie zagłębiona w gruncie. Miejsca postojowe odległe będą o nie mniej niż 5,5 m od granicy z działką nr I (miejsca postojowe W/2 i W/3).
Jak wykazano powyżej, istniejąca na działce nr I zabudowa usytuowana jest tak daleko, że nie jest możliwe oddziaływanie projektowanej inwestycji na te obiekty. Objęte niniejszym pozwoleniem na budowę budynki (zabudowa szeregowa, jednorodzinna) będą miały wysokość nie większą niż 9 m. Zważywszy, że ich odległość od granicy z działką nr I jest nie mniejsza niż 6 m, przy lokalizacji ewentualnej zabudowy na działce nr I w odległości 4 m od granicy z terenem inwestycji, nie jest możliwe przesłanianie przez nie potencjalnej zabudowy gdyż wysokość budynków (9 m) jest mniejsza niż odległość od ewentualnych obiektów przesłanianych (6 + 4 = 10 m). Odległość 4 m od granicy z działką sąsiednią wymagana jest przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Bliżej sytuować można jedynie ściany bez otworów okiennych, a wtedy przesłanianie nie będzie miało miejsca. Natomiast w przypadku planowania zabudowy na działce nr I, przyszły inwestor (projektant) ma obowiązek zanalizować inwestycję pod kątem przesłaniania istniejącej zabudowy. Projektowana zabudowa nie wpływa także na ograniczenie dostępu światła słonecznego do ewentualnej zabudowy na działce nr I. Jak wykazano powyżej, teren inwestycji usytuowany jest po zachodniej (a nawet: północno-zachodniej) stronie działki odwołującego. Wobec powyższego, zacienienie tej działki może się pojawić dopiero w godzinach popołudniowych. Zważywszy, że zgodnie z przepisem § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700, nie ma możliwości, aby projektowana zabudowa nadmiernie ograniczała nasłonecznienie ewentualnej zabudowy na działce nr I. Projektant przedłożył rysunek poglądowy, z którego wynika, że cienie pochodzące od projektowanej zabudowy pojawią się w dniu równonocy (20 kwietnia) na działce nr I dość płytko przy jej zachodniej granicy dopiero po godzinie 16. Przepisy dotyczące odległości ze względów przeciwpożarowych nie znajdują zastosowania w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działce nr I, bowiem usytuowana jest ona w dużej odległości od granicy z terenem inwestycji, a brak danych o innych obiektach podlegających szczególnej ochronie ze względów przeciwpożarowych.
Jeżeli chodzi o potencjalną zabudowę działki nr I, organ nadmienił, że - jak wynika z przepisu § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - odległość między dwoma budynkami charakteryzowanymi kategorią zagrożenia ludzi (§ 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) winna być nie mniejsza niż 8 m w przypadku, gdy żadna z najbliżej siebie położonych ścian zewnętrznych nie jest ścianą oddzielenia pożarowego. W projekcie brak danych, czy ściany wschodnie wszystkich przewidzianych projektem zagospodarowania terenu budynków mieszkalnych są ścianami oddzielenia pożarowego. Co do zasady ewentualna zabudowa działki nr I, usytuowana zgodnie z przepisami, winna być odległa od projektowanej zabudowy o nie mniej niż 9 m (6 m + 3 m, gdyby usytuować budynek na działce nr I ścianą bez okien w stronę zachodniego sąsiada w odległości minimalnej, czyli 3 m od zachodniej granicy działki), wymagana przepisami techniczno-budowlanymi odległość budynków mieszkalnych od ewentualnej zabudowy na działce nr I zawsze będzie zachowana. Tym niemniej, w przypadku zabudowy jednorodzinnej (a taka też jest dopuszczalna na terenie 15 MN) dopuszcza się sytuowanie budynków gospodarczych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto, w przypadku obiektów garażowych, które zaliczają się do kategorii PM (§ 209 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), minimalne odległości pomiędzy obiektami określone przepisem § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mogą być jeszcze większe (nawet 15 m i 20 m). Odległości te określone są dla przypadków, gdy żadna ze ścian nie jest ścianą oddzielenia pożarowego. W związku z powyższym nie można uznać, że projektowana na terenie inwestycji zabudowa nie będzie miała wpływu na (potencjalną) zabudowę działki nr I.
Poza ww. budynkami mieszkalnymi na działce zaprojektowano także garaż oznaczony symbolem G/5. Będzie to budynek zagłębiony w zboczu w taki sposób, że tylko jedna ściana - południowa, z bramami wjazdowymi - będzie odsłonięta. Pozostałe będą się stykać z gruntem. Ponadto, ściana wschodnia oraz strop będą przegrodami oddzielenia pożarowego z klasą odporności ogniowej REI 240 (rysunek nr A-09 z projektu garażu G/5 przysłany mailem z dnia 12 września 2022 r.), co oznacza najwyższą klasę odporności ogniowej "A" (§ 216 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Odległość ściany wschodniej tego garażu od granicy z działką nr I, jest równa 4,06 m. Ponieważ ściana ta jest ścianą oddzielenia pożarowego, znajduje zastosowanie przepis § 271 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym, inny budynek może być usytuowany w dowolnej odległości od takiej ściany (oddzielenia pożarowego). Wynika z powyższego, że niezależnie od rodzaju ewentualnej zabudowy na działce nr I - zgodnej jednak z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego - oraz jej odległości od granicy z terenem inwestycji, spełnione będą przepisy § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zatem ten aspekt nie wpływa na objęcie działki nr I obszarem oddziaływania planowanej inwestycji.
Na terenie inwestycji przewidziano 3 parkingi naziemne po 8 miejsc dla samochodów osobowych każdy, w tym 1 otwarty i 2 zadaszone. W myśl przepisu § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 7 m. Jak wspomniano powyżej, najbliżej zlokalizowany na działce nr I budynek winien być odległy o 3 m od granicy tej działki, zatem od usytuowanych na terenie inwestycji miejsc parkingowych odległy będzie o nie mniej niż 8,5 m. Wynika z powyższego, że usytuowanie tych miejsc nie będzie miało wpływu na ewentualną zabudowę na działce nr I, a więc także ten aspekt nie skutkuje objęciem działki nr I obszarem oddziaływania omawianej inwestycji.
Odnosząc się do twierdzeń odwołującego, który uzasadniając swoje stanowisko, że działka nr I znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wskazał, na użytkowanie jej jako rolniczej i możliwość obniżenia plonów oraz, że planowana inwestycja emitować będzie szkodliwe dla środowiska związki, hałas, zanieczyszczenia; że błędnie zaprojektowano odprowadzanie wód opadowych i ścieków; że nastąpi niszczenie gleby itd.; że wszystko to może spowodować, iż przenikną one [wymienione powyżej oddziaływania] na teren innych nieruchomości i utrudnią korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 472/10), a ponadto ograniczą zabudowę tego terenu, Wojewoda wskazał, że z definicji obszaru oddziaływania zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, iż aspektu wpływu inwestycji na rolnicze użytkowanie terenów nie bierze się pod uwagę. Zauważył również, że odwołujący powołuje się na wyrok z 2011 r., który wydany został w innym stanie prawnym - inna obowiązywała wówczas definicja obszaru oddziaływania obiektu.
Podsumowując powyższe rozważania, Wojewoda stwierdził, że wprawdzie przy obecnym stanie zagospodarowania, projektowana inwestycja nie oddziałuje na istniejącą zabudowę działki nr I, jednakże - w przypadku projektowania takowej w pobliżu zachodniej granicy tej działki (czyli granicy z terenem inwestycji) - niezbędne będzie określenie oddziaływania tej zabudowy na obecnie projektowaną inwestycję, przede wszystkim w zakresie ewentualnego przesłaniania i zacieniania (§ 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) bowiem projektowana zabudowa mieszkaniowa będzie miała otwory okienne w elewacjach szczytowych (projekt architektoniczno-budowlany, s. 24, rys. A-08, s. 34, rys. A-18, s. 44 rys. A-28), oraz spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej (Dział VI rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Tym sposobem planowana inwestycja oddziałuje na zabudowę (potencjalną) działki nr I, a zatem działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. W tym stanie rzeczy, posiadacz tytułu prawnego do tej nieruchomości winien być stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji powinien mieć także na względzie, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wiąże się z tytułem prawnym do nieruchomości, który może zostać przeniesiony na inny podmiot. Powyższe ustalenia Wojewody nie zwalniają więc organu pierwszej instancji z obowiązku weryfikacji w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy krąg stron nie uległ zmianie.
Wobec pominięcia strony postępowania, organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien zweryfikować krąg stron postępowania w oparciu o przedstawione powyżej uwagi. Należy także zweryfikować zarzuty odwołującego dotyczące gospodarki wodami opadowymi w planowanej inwestycji i ewentualnego zagrożenia zalewania jego działki tymi wodami.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego oraz § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret trzecie planu miejscowego a także § 209 ust. 3 w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych polegające na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wobec uznania, że z uwagi na wskazane przepisy ustalony obszar oddziaływania inwestycji determinujący zakres stron postępowania w niniejszym postępowaniu, obejmuje również działkę nr I, bowiem projektowana na terenie inwestycji zabudowa będzie miała wpływ na potencjalną zabudowę działki nr I, podczas gdy przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz planu miejscowego zostały w niniejszej sprawie przytoczone wybiórczo, nie uwzględniając, że ograniczenia w zabudowie działki nr I nie wynikają z faktu realizacji przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji w sprawie nie było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Mając na względzie podniesiony zarzut w pierwszej kolejności, na podstawie art. 64b § 5 p.p.s.a. strona wniosła o uwzględnienie sprzeciwu w całości i w związku z tym, uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania – o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wnoszącego sprzeciw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W ocenie skarżącego stanowisko organu, że z uwagi na określone w planie miejscowym możliwości zagospodarowania terenu, odwołujący powinien był zostać uznany za stronę postępowania, jest nieprawidłowe i nie uwzględnia wszystkich uregulowań prawnych związanych z zasadami zabudowy odnoszącymi się do działki nr I. Jedyne zastrzeżenie, jakie zostało poczynione przez organ drugiej instancji, a które przesądziło o uznaniu odwołującego za stronę, to kwestia zachowania odpowiednich odległości między obiektami, które mogą powstać w przyszłości na działce nr I zgodnie z planem miejscowym. W § 19 ust. 2 pkt 1 lit b tiret trzecie planu miejscowego – jak wskazała strona – dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garaży przy granicy działki. Określa się następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania i modernizacji zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) dla terenów oznaczonych symbolami RM, MN i MW: w zakresie lokalizacji nowej zabudowy: dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garażu bezpośrednio przy granicy działki (nie dotyczy granic z drogami lub ciągami pieszo-jezdnymi). Niemniej jednak, wbrew temu co stwierdził organ, przepis planu miejscowego nie stanowi o możliwości lokalizacji tego typu budynków w odległości mniejszej niż 3 m (w treści całego planu ani razu nie pada takie sformułowanie), lecz o lokalizacji bezpośrednio przy granicy działki. Nie są to sformułowania równoznaczne, a mają diametralne znaczenie dla oceny możliwości realizacji zabudowy na działce nr I i ustalonego obszaru oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Organ nie wziął pod uwagę, że przepisy techniczno-budowlane przewidują określone wymogi związane z faktem dopuszczenia lokalizowania obiektów bezpośrednio przy granicy działki i pominął ten fakt, jak i pełną treść § 19 ust. 2 pkt 1 lit b tiret trzecie planu miejscowego, w której wyraźnie wskazano, że lokalizacja budynków gospodarczych i garaży bezpośrednio przy granicy działki jest dopuszczalna, o ile nie narusza to ustalonych planem nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, a w szczególności dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. W tym kontekście strona wskazała, że ewentualne usytuowanie budynku gospodarczego bądź garażu bezpośrednio przy granicy działki będzie musiało sprostać wymogowi określonemu w § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w którym wskazano, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Natomiast jak wskazał sam organ w dalszej treści decyzji, w sytuacji, gdy ściana jest ścianą oddzielenia pożarowego, znajduje zastosowanie przepis § 271 ust. 10 i 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym, inny budynek może być usytuowany w dowolnej odległości od takiej ściany (oddzielenia przeciwpożarowego). Tym samym, dopuszczenie w planie miejscowym możliwości sytuowania obiektów bezpośrednio na granicy działki rodzi dla właściciela działki nr I ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające z przepisów prawa dotyczących ochrony przeciwpożarowej, a nie z faktu określonego usytuowania budynków w ramach inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie.
Podobnie strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że w przypadku realizacji obiektów garażowych stanowiących kategorię PM minimalne odległości między obiektami wynikające z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogą wynosić nawet 15 m i 20 m. Budynki, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji, to budynki, które zalicza się do budynków kategorii ZL. Natomiast budynki garażowe, które dopuszcza się w planie miejscowym to obiekty kategorii PM, dla których maksymalna gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM wynosi Q < 1000. Wynika to z charakterystyki tego typu obiektów. Maksymalna gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM o wartości 1000 < Q ≤ 4000 lub Q > 4000, dla których odległości od budynków wynoszą kolejno 15 i 20 m, do których odnosił się organ drugiej instancji, jest typowa dla magazynów i obiektów produkcyjnych a nie garaży. Miejscowy plan nie dopuszcza możliwości realizacji na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej magazynów lub obiektów produkcyjnych. Stanowisko organu jest zatem błędne, ponieważ nie jest zgodne z faktycznymi możliwościami zabudowy działki nr I, na której, w ramach obowiązujących przepisów, nie mogą powstać obiekty o maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM o wartości 1000 < Q ≤ 4000 lub Q > 4000. Tym samym, budynek garażowy, który można byłoby zrealizować na działce nr I, zgodnie § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych musiałby zachować odległość 8 m od budynków zrealizowanych w ramach inwestycji. Taka odległość zostanie zachowana, bowiem obiekty realizowane w ramach inwestycji będą znajdować się 6 m od granicy z działką nr I, natomiast zgodnie z przepisami prawa, minimalna odległość od granicy z działką, która będzie obowiązywać przy nowej zabudowie na działce nr I, wynosi 3 m, tym samym między budynkami zostanie zachowana odległość 9 m, która jest wystarczająca. To samo z resztą stwierdził organ, analizując możliwość realizacji budynków zabudowy mieszkaniowej na działce nr I.
Na koniec, z ostrożności, strona odniosła się także do podsumowania zawartego w treści uzasadnienia decyzji (s. 7 akapit trzeci). Akapit ten został napisany w sposób niezrozumiały i niejednoznaczny. Pierwszą wątpliwość rodzi sformułowanie "takowa zabudowa" - należy przypuszczać, że dotyczy ono potencjalnej zabudowy działki nr I, bowiem we wcześniejszej treści decyzji organ jednoznacznie przesądził, że kwestia przesłaniania i zacieniania nie daje podstaw do stwierdzenia ograniczeń w istniejącej i potencjalnej zabudowie działki nr I (s. 5 decyzji). Tymczasem w tym fragmencie decyzji, organ wskazuje na konieczność uwzględnienia § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz przepisów przeciwpożarowych. Skarżący odczytuje ten fragment decyzji w ten sposób, że fakt, iż działka nr I znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji wynika również z okoliczności, że w przyszłości, w przypadku realizowania zabudowy na działce nr I, projektowana obecnie inwestycja znajdzie się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr I. W ocenie strony skarżącej fakt, że w przyszłości być może obecnie realizowana inwestycja znajdzie się w strefie oddziaływania obiektu, który być może zostanie kiedyś wybudowany na działce nr I, nie daje podstaw do stwierdzenia, że obecnie rodzi to ograniczenia w potencjalnej zabudowie działki nr I. Przyszłe, potencjalne postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr I jest postępowaniem zupełnie niezależnym od obecnie prowadzonego postępowania. Fakt, iż obecnie zostanie zrealizowana zabudowa, która być może w przyszłości sprawi, że zabudowa będzie w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr I, nie determinuje obszaru oddziaływania, a tym samym stron postępowania w sprawie. Konieczność określenia oddziaływania potencjalnej, przyszłej zabudowy na obecnie projektowaną inwestycję nie stanowi zresztą realnego i obiektywnego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, które mogłoby determinować zakres oddziaływania obiektu.
Podsumowując zatem, należy uznać – w ocenie strony skarżącej - że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania, uchylając decyzję i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia, ponieważ błędnie uznał, że działka nr I znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, która jest przedmiotem postępowania. Wynika to z faktu, że organ nieprawidłowo zastosował przepisy prawa poprzez niedokładne przytoczenie treści zapisów planu miejscowego, nieuwzględnienie wymogów ochrony przeciwpożarowej związanej z sytuowaniem budynków bezpośrednio przy granicy działki oraz nieprawidłowym zakwalifikowaniem garażu jako obiektu o maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM większej bądź równej niż 4000. Prawidłowa analiza obowiązujących w tej materii przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania nie wprowadza ograniczeń ani co do istniejącej ani też w stosunku do potencjalnej zabudowy. Tym samym działka nr I nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a jej właściciel nie powinien był zostać uznany za stronę postępowania, natomiast decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać utrzymana w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd powołał art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie.
Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 k.p.a. Strony, które dopiero w postępowaniu odwoławczym zyskałyby taki status, pozbawione byłyby możliwości obrony swych praw już przed organem pierwszej instancji, co stanowiłoby oczywiste złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyroki: NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 194/11; WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1185/17). Ustalenie dopiero na poziomie postępowania przed organem drugiej instancji poprawnego kręgu stron, które winne od początku uczestniczyć w postępowaniu, umożliwienie im dopiero wówczas udziału w postępowaniu i wyjaśnienie dopiero wówczas okoliczności faktycznych, od których zależeć może przyjęcie od początku właściwego trybu postępowania oznaczałoby w konsekwencji, że organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części.
Za kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność faktyczną warunkującą przedmiot i zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego Sąd uznał ustalenie kręgu stron postępowania. Wpływ na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji pominął strony postępowania (odwołującego się), miały przeanalizowane przez Wojewodę następujące okoliczności prawne i faktyczne.
W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na przepisy k.p.a. oraz Prawa budowlanego odnoszące się do pojęcia "strony". Sąd powołał art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie wskazał, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Sąd wskazał, że z powyższej regulacji wynika, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji każdorazowo należy ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu, i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Jak wskazuje się w doktrynie wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego (ustawodawca użył pojęcia nieostrego, niewyraźnego i niedookreślonego), przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa (przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego), które, co najważniejsze, wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zabudowy tego terenu. Konieczne jest przy tym, by oddziaływanie inwestycji było indywidualne, konkretne, aktualne i sprawdzalne obiektywnie, a jego istnienie znajdowało potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (tzw. oddziaływanie kwalifikowane). Od tak rozumianego oddziaływania należy bowiem odróżnić oddziaływanie faktyczne, czyli oddziaływanie, które nie może być poparte żadnym przepisem prawa. Ponadto, trzeba zaakcentować, że prawnie relewantne ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości nie są tożsame z ewentualnymi uciążliwościami wygenerowanymi przez realizację spornej inwestycji (mowa tu o kurzu, hałasie, wzmożonym ruchu pieszych i samochodów, sposobie obsługi komunikacyjnej projektowanego zamierzenia, spalinach, zniszczeniu nawierzchni drogi publicznej itp., w tym samym procesie realizacji inwestycji, a także kwestiach związanych z ewentualnym zmniejszeniem walorów użytkowych, obniżeniem wartości nieruchomości, czy odczuciach estetycznych, a więc oddziaływaniu opartym na przypuszczeniach, stanach hipotetycznych). Ponadto, na fakt znajdowania się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu nie zawsze wpływ będzie miał sam charakter inwestycji i mającej być w niej wykonywanej funkcji, ponieważ te kwestie w ogólności już były przedmiotem oceny, ale na innym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie planowania przestrzennego, które zadecydowało o przeznaczeniu terenu, na którym jest realizowana inwestycja (M. Bursztynowicz, Komentarz do Lex). Sąd wskazał, że słusznie również organ drugiej instancji zauważył, że po zmianie Prawa budowlanego (ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji, brane są pod uwagę ograniczenia w zabudowie terenu (a nie "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu"). Jak wynika z powyższego, istotne są zatem jedynie takie oddziaływania, które wpływają - lub mogą wpływać - na zabudowę. Ponieważ ustawodawca nie określił, czy chodzi o istniejącą zabudowę, czy hipotetyczną (możliwą w przyszłości), należy rozpatrzyć oba aspekty tego pojęcia. Przy czym, zdaniem Sądu, pojęcie to należy rozumieć szeroko zgodnie z sugestią zawartą w uzasadnieniu projektu nowelizacji Prawa budowlanego z 2020 r., tj. w projekcie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.). Zgodnie z nią przedmiotowe ograniczenia (a więc ograniczenia, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi.
Powyższe uwagi, w ocenie Sądu, już pozwalają na uznanie za niesłuszne twierdzenia strony skarżącej, iż "fakt, że w przyszłości być może obecnie realizowana inwestycja znajdzie się w strefie oddziaływania obiektu, który być może zostanie kiedyś wybudowany na działce nr I, nie daje podstaw do stwierdzenia, że obecnie rodzi to ograniczenia w potencjalnej zabudowie działki nr I". Zdaniem Sądu, przyszłe, potencjalne postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji, która miałaby być realizowana na działce nr I, jest wprawdzie postępowaniem odrębnym, ale nie niezależnym – w kontekście definicji "obszaru oddziaływania obiektu" - od obecnie prowadzonego postępowania. Zrealizowanie badanej w rozpoznawanej sprawie inwestycji może bowiem doprowadzić do ograniczenia w zabudowie działki nr I, a to ma wpływ na określenie obszaru oddziaływania tej inwestycji i kręgu stron obecnie kontrolowanego postępowania.
W ocenie Sądu, po wnikliwym przeanalizowaniu zakresu planowanej inwestycji, istniejącej i potencjalnej zabudowy działki nr I należącej do odwołującego oraz ich wzajemnego oddziaływania, organ odwoławczy słusznie w konkluzji uznał, że wprawdzie przy obecnym stanie zagospodarowania projektowana inwestycja nie oddziałuje na istniejącą zabudowę działki nr I, jednakże - w przypadku projektowania takiej w pobliżu zachodniej granicy tej działki (czyli przy granicy z terenem planowanej w niniejszej sprawie inwestycji) - niezbędne będzie określenie oddziaływania tej zabudowy na obecnie projektowaną inwestycję, przede wszystkim w zakresie ewentualnego przesłaniania i zacieniania (§ 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), bowiem projektowana zabudowa mieszkaniowa będzie miała otwory okienne w elewacjach szczytowych (projekt architektoniczno-budowlany, s. 24, rys. A-08, s. 34, rys. A-18, s. 44 rys. A-28), oraz spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej (Dział VI rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Wskazując na możliwość w przyszłości planowania zabudowy na działce nr I, organ słusznie zauważył, że przyszły projektant będzie miał obowiązek przeanalizować projektowaną przez siebie inwestycję pod kątem przesłaniania już istniejącej (a więc obecnie projektowanej) zabudowy. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na dopuszczenie na terenie 15 MN sytuowania budynków gospodarczych, których odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie powinna być mniejsza niż 3 m. W tym miejscu Sąd odniósł się do zarzutu skargi, że Wojewoda nie uwzględnił dokładnego brzmienia obowiązujących przepisów prawa kształtujących zabudowę. Ten zarzut, w ocenie Sądu, jest nieuzasadniony, bowiem organ drugiej instancji w żadnym miejscu nie stwierdził (jak sugeruje strona skarżąca), że to przepis planu miejscowego stanowi o możliwości lokalizacji budynków gospodarczych i garaży w odległości mniejszej niż 3 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się jedynie na możliwość usytuowania budynków gospodarczych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, bo tak należy odczytać sfomułowanie - w kontekście rozważań całego akapitu trzeciego na s. 6 decyzji i przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – "w przypadku zabudowy (a taka też jest dopuszczalna na terenie 15 MN) jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynków gospodarczych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną". To w konkluzji doprowadziło do wniosku, że projektowana inwestycja będzie miała wpływ na potencjalną zabudowę działki nr I. Tym samym, zdaniem Sądu, stwierdzenia strony skarżącej, że organ nie wziął pod uwagę, że przepisy techniczno-budowlane przewidują określone wymogi związane z faktem dopuszczenia lokalizowania obiektów bezpośrednio przy granicy działki, oraz, że pominął pełną treść § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret trzecie planu miejscowego, są nieuprawnione.
Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji, w przypadku obiektów garażowych, które zaliczają się do kategorii PM (§ 209 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), minimalne odległości pomiędzy obiektami określone przepisem § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogą być jeszcze większe, bo nawet 15 m i 20 m. Odległości te określone są dla przypadków, gdy żadna ze ścian nie jest ścianą oddzielenia pożarowego. W związku z powyższym – jak dalej wskazał Wojewoda - nie można uznać, że projektowana na terenie inwestycji zabudowa nie będzie miała wpływu na potencjalną zabudowę działki nr I. W odniesieniu do powyższych twierdzeń również zostały postawione przez stronę skarżącą zarzuty. Sąd za niezrozumiałe uznał brak akceptacji strony dla stwierdzenia, "że w przypadku realizacji obiektów garażowych stanowiących kategorię PM minimalne odległości między obiektami wynikające z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogą wynosić nawet 15 m i 20 m" – organ w tym zakresie wyraźnie wskazał na przepis (§ 209 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), zgodnie z którym wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz części budynków stanowiących odrębne strefy pożarowe, określanych jako PM, odnoszą się również do garaży. Sąd wskazał, że strona skarżąca zdaje się pomijać całkowicie ten zapis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zarzutu, że stanowisko organu jest niezgodne z faktycznymi możliwościami zabudowy działki nr I, na której, w ramach obowiązujących przepisów, nie mogą powstać obiekty o maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM o wartości 1000 < Q ≤ 4000 lub Q > 4000, oraz błędnego stwierdzenia, że budynek garażowy, który można byłoby zrealizować na działce nr I, zgodnie § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, musiałby zachować odległość 8 m od budynków zrealizowanych w ramach inwestycji. Z § 209 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika bowiem, że do garaży odnosi się wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz części budynków stanowiących odrębne strefy pożarowe, określanych jako PM, a więc również wymagania odległościowe, o których mowa w § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis powyższy nie oznacza jednak, że garaż, który spełnia te wymagania, "staje się" magazynem lub obiektem produkcyjnym, których lokalizacja na terenie 15 MN nie jest dopuszczona. Tym samym, choć słuszne są twierdzenia strony skarżącej, że budynki, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji, to budynki, które zalicza się do budynków kategorii ZL, oraz, że miejscowy plan nie dopuszcza możliwości realizacji na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej magazynów lub obiektów produkcyjnych, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że planowana inwestycja oddziałuje na potencjalną zabudowę działki nr I, a zatem działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym właściciel tej nieruchomości winien był zostać uznany przez organ pierwszej instancji za stronę prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę postępowania.
W ocenie Sądu, wskazane powyżej okoliczności już dowodzą prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. To zaś prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu skargi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego oraz § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret trzecie planu miejscowego a także § 209 ust. 3 w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł., zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151a § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 138 § 2 oraz art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), polegające na bezzasadnym oddaleniu sprzeciwu z uwagi na uznanie, że organ II instancji prawidłowo uznał, iż organ I instancji naruszył przepisy postępowania nieprawidłowo ustalając zakres stron postępowania, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ II instancji błędnie ustalił, że właściciel działki nr I jest stroną postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę;
2. art. 151a § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 28, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na bezzasadnym oddaleniu sprzeciwu wobec zaakceptowania nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ II instancji, uznających właściciela działki nr I za stronę postępowania z uwagi na zaliczenie działki nr I do obszaru oddziaływania inwestycji, podczas gdy:
a. zarówno z treści decyzji organu II instancji, jak i zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że przy obecnym stanie zagospodarowania projektowana inwestycja nie oddziałuje na istniejącą zabudowę działki nr I, a wymagana przepisami techniczno-budowlanymi odległość budynków mieszkalnych od ewentualnej zabudowy na działce nr I zawsze będzie zachowana, co oznacza, że działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu;
b. istnieją ograniczenia w zabudowie obiektów gospodarczych i garażowych na działce nr I niewynikające z budowy zamierzonej inwestycji, co ma wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i strony postępowania w sprawie;
c. Sąd I instancji błędnie zaakceptował ustalenie organu II instancji, że istnieje możliwość wybudowania obiektu, który zostanie zakwalifikowany jako garaż i jednocześnie będzie miał maksymalną gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM o wartości 1000 < Q ≤ 4000 lub Q > 4000, co ma wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i strony postępowania w sprawie.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 151a § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na rozszerzającym rozumieniu pojęcia obszaru oddziaływania obiektu obejmującą fakt, że w przyszłości inwestor z działki nr I będzie musiał uwzględnić inwestycję, której dotyczy postępowanie przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania, podczas gdy obowiązek ten nie jest zależny od zabudowy działki, a pojęcie obszaru oddziaływania powinno być intepretowane w sposób ścisły, ponieważ przez wadliwą wykładnię w sprawie doszło do błędnego uznania, że właściciel działki nr I jest stroną postępowania, a organ zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało bezzasadnym oddaleniem sprzeciwu;
2. art. 151a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powołany przepis w pełnym zakresie, zgodnie z którym przy budowie obiektów gospodarczych czy garażowych na działce nr I konieczne będzie zachowanie odległości nawet 15 i 20 metrów od budynków na działce sąsiedniej, podczas gdy tabela określona w treści wskazanego przepisu nie odnosi się wyłącznie do obiektów garażowych wobec czego wskazuje również różne wartości maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM, tym samym nie wszystkie wartości mają zastosowanie do wszystkich obiektów i konieczne jest w tym zakresie uwzględnienie charakterystyki obiektu i zasad wiedzy architektoniczno-budowlano-konstrukcyjnej, co w niniejszej sprawie skutkuje brakiem podstaw do uznania, że obiekt garażowy, który miałby powstać na działce nr I musiałby wymagać odległości 15 i 20 m od budynków na działkach, na których realizowana jest inwestycja, co wpływa na określony obszar oddziaływania obiektu, a skutkowało bezzasadnym oddaleniem sprzeciwu;
3. art. 151a § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, w zw. z § 272 ust. 3 i § 271 ust. 10 i 12 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret trzecie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dalej: "plan miejscowy", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:
a. pominięciu zasad zabudowy określonych w § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret trzecie planu miejscowego, w którym dla przedmiotowej działki wskazano, że zabudowa musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej i ograniczono zabudowę budynkami gospodarczymi i garażowymi do możliwości ich budowy bezpośrednio przy granicy działki;
b. pominięciu określonych w § 272 ust 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych warunków sytuowania obiektów przy granicy działki;
co skutkowało bezzasadnym oddaleniem sprzeciwu wobec błędnego ustalenia, że inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie działki nr I w zakresie możliwości budowy obiektów gospodarczych i garażowych przy granicy z działką, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja, co miało wpływ na określony obszar oddziaływania obiektu.
W konsekwencji wyżej podniesionych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W niniejszej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania, pomijając jako stronę postępowania właściciela działki nr I, znajdującej się, w ocenie organu odwoławczego, w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.
Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (s. 7) stwierdził, że "wprawdzie przy obecnym stanie zagospodarowania, projektowana inwestycja nie oddziałuje na istniejącą zabudowę działki nr I, jednakże - w przypadku projektowania takowej w pobliżu zachodniej granicy tej działki (czyli granicy z terenem inwestycji) - niezbędne będzie określenie oddziaływania tej zabudowy na obecnie projektowaną inwestycję, przede wszystkim w zakresie ewentualnego przesłaniania i zacieniania (§ 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), bowiem projektowana zabudowa mieszkaniowa będzie miała otwory okienne w elewacjach szczytowych (projekt architektoniczno-budowlany, s. 24, rys. A-08, s. 34, rys. A-18, s. 44 rys. A-28), oraz spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej (Dział VI rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Tym sposobem planowana inwestycja oddziałuje na zabudowę (potencjalną) działki nr I, a zatem działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji". Powyższego stanowiska dotyczącego oddziaływania planowanej inwestycji na zabudowę (potencjalną) działki nr I, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, nie sposób podzielić.
Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, błędnie uznając, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynikało to z dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegającej na rozszerzającym rozumieniu pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, co doprowadziło do uznania, że właściciel działki nr I powinien być uznany za stronę postępowania przed organem I instancji.
W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca obecnie zawęził definicję obszaru oddziaływania obiektu. W wyniku dokonanej zmiany Prawa budowlanego ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji, brane są pod uwagę "ograniczenia w zabudowie terenu", a nie jak przed ww. zmianą "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Wskazana nowelizacja wśród wielu zmian mających na celu usprawnienie i uproszczenie procesu inwestycyjnego wprowadziła zatem zmianę o charakterze fundamentalnym, mającą wpływ na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą obecnie powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1085/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że w związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Chodzi bowiem nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy.
Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek projektowania (budowy) zgodnie z wymaganiami technicznymi nie stanowi sam w sobie ograniczenia w zabudowie. Obowiązek zachowania norm wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) dotyczy każdego inwestora i nie może być traktowany jako wprowadzający ograniczenia w zabudowie w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, warunki techniczne w nim ustalone zapewniają spełnienie wymagań art. 5 i 6 Prawa budowlanego.
Rozważania organu odwoławczego oraz Sądu I instancji dotyczące nasłonecznienia oraz kwestii bezpieczeństwa pożarowego są dowolne. Wynika z nich ogólnie, że planowana inwestycja oddziałuje na potencjalną zabudowę działki nr I. Należy jednak mieć na względzie, że w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie chodzi o oddziaływanie jako takie, ale o wynikające z przepisów realne ograniczenia w zabudowie terenu, w rozpoznawanym przypadku działki nr I. Fakt, że planując zabudowę na działce nr I przyszły inwestor będzie musiał uwzględnić kwestie przesłaniania i zacienienia nie świadczy o tym, że z tego tytułu wynikają ograniczenia w zabudowie tej działki. Również, oderwane od rzeczywistości projektowej, rozważania dotyczące usytuowania budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe nie prowadzą do wskazania konkretnego, wynikającego z parametrów technicznych projektowanej inwestycji, ograniczenia w zabudowie działki nr I. Należy zauważyć, że przepis § 272 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych normuje odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki. Wprawdzie na działce nr I znajdują się budynki, ale - z uwagi na odległość tej zabudowy od projektowanej inwestycji - rozważania organu odwoławczego oraz Sądu I instancji prowadzone były w kontekście potencjalnej przyszłej zabudowy jak na działce niezabudowanej. Wskazany przykład pokazuje tylko, że rozważania związane z odległościami mającymi zapewnić bezpieczeństwo pożarowe były dowolne i z całą pewnością nie wynikają z nich jakiekolwiek ograniczenia w potencjalnej zabudowie działki nr I w części sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji.
Ponadto, w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, aby realizacja planowanej inwestycji ograniczała możliwość zabudowy na działce nr I zgodną z obowiązującym planem miejscowym.
Stwierdzić należy, że tylko, jeżeli inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania wprowadzałaby realne ograniczenia w zabudowie na działce nr I, to działka ta znalazłaby się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Nieprawidłowe było zatem stanowisko organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, że zaliczenie działki nr I do obszaru oddziaływania inwestycji wynika z faktu, że w przyszłości, w przypadku projektowania zabudowy na działce nr I w pobliżu granicy z terenem inwestycji niezbędne będzie określenie oddziaływania tej zabudowy na zabudowę będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Taka wykładnia w sposób nieuprawniony rozszerza definicję pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem postępowania, nie zaś o oddziaływaniu ewentualnych przyszłych inwestycji na działkach sąsiednich na ten obiekt.
Wobec powyższego, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do twierdzenia, że realizacja spornej inwestycji spowoduje ograniczenia w zabudowie działki nr I, a tym samym, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił obszar oddziaływania obiektu. W konsekwencji, brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 i art. 151a § 1 oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.