II OSK 2282/22

II OSK 2282/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 685/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 182 § 2, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 3 pkt 1, 6 ust. 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 685/22 w sprawie ze skargi I. O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lutego 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1350.2021.MPU w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 685/22, oddalił skargę I. O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 15 lutego 2022 r. w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia budowlanego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta Tomaszowski wystąpił do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: ŁWKZ) o uzgodnienie planowanego przez I. O. (dalej: skarżąca) zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] na działce ewid. nr [...], obr. [...], w T.
Postanowieniem z 15 września 2021 r. ŁWKZ nie uzgodnił opisanego zamierzenia budowlanego uznając, że rozbiórka budynku naruszy wartości zabytku.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister), postanowieniem z 15 lutego 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie ŁWKZ.
W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że budynek objęty inwestycją został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Obiekt ten jest przykładem architektury drewnianej z I połowy XX wieku. O jego wartości artystycznej, historycznej i naukowej świadczy dopracowany detal architektoniczny w postaci m.in. pazdurów, dekoracyjnego wykończenia szalowania ścian szczytowych czy laubzekinowej dekoracji szczytu. Minister podkreślił, że budynek spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, dalej: u.o.z.o.z.).
Minister dodał, że 10 września 2021 r. ŁWKZ przeprowadził oględziny obiektu, podczas których ustalono, że jest to budynek drewniany, usytuowany kalenicą prostopadle do drogi. Część budynku, tj. przybudówka od strony wschodniej, uległa zawaleniu. Ściany zewnętrzne budynku są oszalowane deskami bez ubytków, lecz z widoczną korozją biologiczną, podmurówka ceglana z ubytkami cegieł i spoin. Belka podwalinowa jest spróchniała, dach kryty papą z widocznymi uszkodzeniami poszycia oraz deskowania. Brak dostępu do więźby dachowej. Zachowana oryginalna stolarka okienna i drzwiowa, z zachowanymi częściowo klamkami i okuciami w stanie dostatecznym. Zachowane elementy snycerskie oraz detal architektoniczny. We wnętrzu na sufitach odnotowano wykwity pleśni i grzybów oraz widoczne zarysowania. Stan tynków i podłóg oceniono jako dobry.
Podzielając stanowisko ŁWKZ, Minister stwierdził, że planowana rozbiórka, wobec bezspornych wartości historycznych, naukowych oraz walorów architektonicznych obiektu, jest niedopuszczalna. Materiał dowodowy nie wskazuje na konieczność jej przeprowadzenia. Możliwa jest wymiana belki podwalinowej, poszycia dachu oraz innych zniszczonych i porażonych korozją biologiczną elementów. Prace te, w ocenie Ministra, nie spowodują utraty wartości zabytkowych. Konieczność zachowania obiektu wynika z autentyzmu formy i substancji zabytkowej, m.in. w postaci zachowanej bryły, gabarytów, kształtu dachu. Stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej obiektu jest duży i należy wobec niego podejmować działania o charakterze konserwatorsko-restauratorskim i zachowawczym. Rozbiórka tego budynku byłaby sprzeczna z podstawową zasadą ochrony zabytków, tj. ich trwałego zachowania i zagospodarowania w sposób niepowodujący uszczerbku dla wartości zabytkowej. Zachowana bryła budynku nadal jest nośnikiem wartości historycznych i naukowych. Budynek zachował w całości swoją formę architektoniczną, oryginalną konstrukcję oraz stolarkę otworową, w związku z czym możliwa jest wymiana elementów najbardziej zniszczonych z odtworzeniem ich formy, materiału i sposobu obróbki, bez uszczerbku dla wartości zabytkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę I. O., stwierdzając, że w sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny, a zaskarżone rozstrzygnięcie uwzględnia cały, zgromadzony w niej, materiał dowodowy.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdził, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: Prawo budowlane) w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten nie określa przesłanek uzgodnienia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organów ochrony zabytków, których pracownicy posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu. Sąd stwierdził, że organ uzgadniający nie bada ponownie zasadności tego wpisu. Zarzuty skarżącej, natomiast, wskazujące na brak wartości artystycznych, historycznych i naukowych, sprowadzają się do zakwestionowania wpisu budynku do ewidencji, który nastąpił dwa lata przed złożeniem wniosku o rozbiórkę budynku. W sprawie organy obu instancji uznały, że sporny budynek, pomimo złego stanu zachowania, jest w dalszym ciągu nośnikiem wartości historycznych i naukowych, ponieważ zachował w całości formę architektoniczną, oryginalną konstrukcję oraz stolarkę otworową. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw, by tę ocenę prawną, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, podważyć.
Sąd pierwszej instancji odniósł się też do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprzeprowadzenia przez Ministra dowodu z opinii biegłego z listy rzeczoznawców tego organu w dziedzinie architektura i budownictwo na okoliczność ustalenia, czy celowe jest wykonanie konkretnych prac remontowo-konserwatorskich, mających na celu zachowanie zabytkowej struktury omawianej nieruchomości, remont kapitalny budynku jest możliwy do realizacji pod względem technicznym, obiekt nie posiada uszkodzeń o charakterze konstrukcyjnym. Zdaniem Sądu, skarżąca, kwestionując ustalenia organów, nie przedstawiła żadnych innych dowodów, które mogłyby je podważyć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. O., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art 80 k.p.a., polegającym na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji publicznej prawidłowo ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny, czego skutkiem była odmowa uzgodnienia zamierzenia budowlanego, co z kolei uniemożliwia rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego;
2) art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 178 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na wydaniu orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji w ramach podległości zarządzeniu organu wykonawczego gminy (Prezydenta Miasta T.), dotyczącego włączenia do gminnej ewidencji zabytków budynku jako aktowi wewnętrznemu administracji publicznej, który nie może stanowić podstawy władczego rozstrzygnięcia wobec obywatela;
3) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8 § 1 art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., polegającym na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, mimo naruszenia podstawowych zasad postępowania (w tym prawa strony do brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów) poprzez niewskazanie przyczyn zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy z listy rzeczoznawców Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie architektura i budownictwo, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziło do nieustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do wszystkich zarzutów zawartych w skardze;
II. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj.:
5) art. 3 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowalnego poprzez niesłuszne przyjęcie, że budynek mieszkalny jednorodzinny spełnia przesłanki umożliwiające uznanie go za zabytek nieruchomy, co w konsekwencji przyczyniło się do udzielenia budynkowi ochrony i opieki niezależnie od stanu jego zachowania.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
2. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Z akt sprawy wynika, że budynek, przeznaczony do rozbiórki, jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Dla terenu nieruchomości, na której znajduje się budynek, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Budynek jest przykładem architektury drewnianej z I połowy XX wieku (według karty adresowej, wybudowany w 1900 r.), a o jego wartości artystycznej, historycznej i naukowej świadczy dopracowany detal architektoniczny. Organy w sposób wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko, odnosząc się także do stanu technicznego budynku w kontekście ochrony zachowanej w dużym stopniu substancji zabytkowej.
3. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 8 § 1, 10 § 1 i 11 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy w jego wyniku strona nie mogła dokonać konkretnych czynności procesowych. Aby zarzut ten był skuteczny, strona musi wykazać, jakich czynności nie dokonała lub o przeprowadzenie jakich dowodów nie mogła wnieść. Oceniany w odniesieniu do realiów tej sprawy zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania (w tym prawa strony do brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów) nie mógł odnieść skutku już z tej przyczyny, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu (np. uczestniczyła w oględzinach budynku, przeprowadzonych 10 września 2021 r., co odnotowano w protokole). Z kolei do kwestii nieprzeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy (co do którego skarżąca zawarła sugestię w zażaleniu), w sposób wyczerpujący odniósł się Sąd pierwszej instancji, podkreślając zwłaszcza wyspecjalizowany charakter organów konserwatorskich (por. art. 89 u.o.z.o.z.). Wbrew oczekiwaniom skarżącej, organ administracji nie jest zobowiązany do przeprowadzenia w sprawie wszelkich możliwych dowodów, jeśli podjęte już czynności w postępowaniu pozwalają na prawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, co miało miejsce w sprawie.
4. Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 2 p.u.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy te określają kognicję sądów administracyjnych i podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie ich ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia, lub np. dokona jej, ale w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony, ponieważ zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na postanowienie Ministra z 15 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie uzasadnia zarzutu naruszenia tych przepisów.
5. Niezrozumiały, natomiast, był zarzut naruszenia art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 i art. 93 ust. 2 Konstytucji RP, skoro przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było wydane w sprawie postanowienie Ministra, odmawiające uzgodnienia zamierzenia budowlanego.
6. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że Sąd opiera swoją ocenę zaskarżonego aktu na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego i bierze pod uwagę okoliczności z niego wynikające. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zależy od tego, czy przyjęty przez Sąd stan faktyczny sprawy pozostaje w sprzeczności z jej aktami. W sprawie do takiej sprzeczności nie doszło. Należy też podkreślić, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1388/21, LEX nr 3580779). Podniesiony przez skarżącą zarzut i jego uzasadnienie zdaje się dążyć właśnie do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, jak również podaje w wątpliwość kompletność zgromadzonego materiału dowodowego.
7. Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wyszczególnione w tym przepisie wymogi i zawiera wskazane tam elementy – zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do wydania zaskarżonego orzeczenia. Brak wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. nie wpływa na prawidłowość sporządzonego w sprawie uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem na prawidłowość oceny organów dotyczącą konieczności zachowania budynku z uwagi na jego wartości zabytkowe.
8. W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego.
Przede wszystkim, prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Fakt umieszczenia budynku w gminnej ewidencji zabytków zobowiązywał organ administracji architektoniczno-budowlanej do działania w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Postanowienie wydawane przez wyspecjalizowany organ konserwatorski, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, opiera się na uznaniu. Nie budzi zatem wątpliwości, że kontrola takiego postanowienia dotyczy przede wszystkim prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym zgromadzonego materiału dowodowego oraz tego, czy jego wynik nie przekracza granic uznania. Jeżeli organ konserwatorski w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadni swoje stanowisko, sąd administracyjny nie ma podstaw, by zaskarżone rozstrzygnięcie uchylić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2342/18, LEX nr 3279759). Sąd administracyjny nie ma też możliwości, kontrolując postanowienie wydane w przywołanym wyżej trybie, rozstrzygać w kwestii zasadności samego ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków, do czego zdaje się też dążyć skarga kasacyjna. Nie można tu skutecznie kwestionować umieszczenia obiektu w tej ewidencji – prawidłowość działania organów konserwatorskich w tym zakresie podlega zaskarżeniu w innym postępowaniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1819/21, LEX nr 3593590).
W sprawie nie zostały też naruszone art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Poprzez umieszczenie zabytku w gminnej ewidencji zabytków właściwy organ stwierdził, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jak wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. zabytek nieruchomy będący, w szczególności, dziełem architektury i budownictwa (w sprawie – budynek mieszkalny jednorodzinny skarżącej), podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Nie można zatem zarzucić organowi, że naruszył przywołany przepis, skoro wszystkie jego działania zmierzały do zapewnienia zabytkowi ochrony. Podnoszona ponadto argumentacja dotycząca złego stanu budynku, z jednej strony nie ma znaczenia dla sprawy, skoro zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w aktach możliwe jest podejmowanie wobec budynku działań o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Z drugiej strony obciąża ona skarżącą, która jako właściciel budynku jest zobowiązana do dbania o jego stan techniczny.
Jeszcze raz należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w granicach uznania administracyjnego, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Stanowisko skarżącej w rzeczywistości kwestionuje walory zabytkowe budynku, co nie mogło być przedmiotem kontrolowanego postępowania. Taka argumentacja ma znaczenie w postępowaniu dotyczącym wpisu budynku do gminnej ewidencji zabytków.
9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.