II OSK 2280/22

II OSK 2280/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 321/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 321/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2021 r. znak DOA.7110.334.2021.MML w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 1157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 321/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2021 r. znak DOA.7110.334.2021.MML w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Wnioskiem z 29 czerwca 2021 r., Fundacja [...] z siedzibą w K. na podstawie art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.; zwanej dalej: u.z.o.z.z.) wystąpiła o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów: ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, w celu realizacji przedsięwzięcia mającego na celu działalność leczniczą polegającą na przeciwdziałaniu COVlD-19, to jest dostosowania do potrzeb walki z pandemią COVID-19 hali nad kortem tenisowym, o wymiarach 35,76 m x 15,02 m, na działce nr ew. [...] obr. [...] położnej przy ulicy L. w K.
Pismem z 24 sierpnia 2021 r., znak: IR.I.780.59.2021, Wojewoda Świętokrzyski nie wyraził zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z..
Pismem z 6 września 2021 r. skarżąca złożyła odwołanie.
Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2021 r. znak: DOA.7110.334.2021.MML, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania. GINB stwierdził, że art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. nie przewiduje, aby zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. Pismo Wojewody Świętokrzyskiego z 24 sierpnia 2021 r, znak: IR.1.780.59.2021, nie ma charakteru decyzji, w szczególności nie jest decyzją, od której służyłoby odwołanie. Tym samym niemożliwe jest jego zaskarżenie w trybie przewidzianym dla odwołań.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja [...] z siedzibą w K. zarzuciła postanowieniu GINB naruszenie:
- art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, pomimo że de facto Wojewoda Świętokrzyski wydał decyzję administracyjną;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niekompletne, nielogiczne i niespełniające wymogów tego przepisu uzasadnienie faktyczne jak i prawne decyzji, z którego to nie można dowiedzieć się, jakie tak naprawdę motywy przemawiały za oddaleniem wniosku inwestora o odstąpienie od przepisów budowlanych i planistycznych poza rzekomym brakiem obowiązku wyrażenia zgody o to odstąpienie przez wojewodę i rzekomym "obejściem prawa" przez inwestorów;
- art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku;
- art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 46c ust. 3 in fine u.z.o.z.z. poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu i nierozstrzygnięcie na korzyść Fundacji wątpliwości związanych z wykładnią przepisów art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z.;
- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który narusza zaufanie skarżącej do władzy publicznej oraz procesu stosowania prawa w demokratycznym państwie prawa;
- art. 140 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., art. 127 § 2 k.p.a., art. 17 pkt 2 k.p.a., art. 19 k.p.a. poprzez przekazanie bez podstawy prawnej treści odwołania GINB przez Ministra Infrastruktury, pomimo że w myśl art 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej prawa do wniesienia odwołania, pomimo że Wojewoda Świętokrzyski powinien był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej, co nastąpiło w orzeczeniu wydanym w dniu 24 sierpnia 2021 r.;
- art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w I instancji nie została wydana decyzja administracyjna i skarżącej nie przysługuje prawo wniesienia odwołania, w związku z czym wniesienie odwołania przez skarżącą jest niedopuszczalne;
- art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. poprzez uznanie, że wskazany przepis nie obliguje wojewody do wydania zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 741, z późn. zm.), mimo, że nic takiego z przepisu nie wynika, organ działa tutaj w sferze związania, a nie uznania administracyjnego i jeśli tylko spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z., tj. inwestycja budowlana jest realizowana przez podmiot wykonujący działalność leczniczą i ma związek z przeciwdziałaniem epidemii, wojewoda jest zobowiązany taka zgodę wydać;
- art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 2095, z późn. zm. – dalej: specustawa) w związku z § 3 oraz § 6 lit. a), f), g), j), k), m) Statutu Fundacji poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ocenie zasadności wniosku o odstąpienie od stosowania przepisów budowlanych i planistycznych w oparciu o pozaustawowe przesłanki, rzekome "obejście prawa".
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 321/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd podzielił stanowisko GINB, iż przepisy prawa materialnego nie przewidują, aby zgoda o jakiej mowa w art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. Wobec braku przepisu kompetencyjnego, nie można w takim stanie wymagać, aby zgoda udzielana przez wojewodę miała formę decyzji administracyjnej ze wszelkimi procesowymi skutkami takiej formy - w tym możliwością skutecznego zaskarżenia odmowy wydania takiej zgody do organu II instancji w postaci odwołania. Jeśli bowiem rozstrzygnięcie określonej sprawy z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązane z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania. Dyspozycja z art. 104 § 1 k.p.a., dotycząca załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, odnosi się wyłącznie do takiej sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Natomiast niewątpliwie, skoro zgoda wojewody, o której mowa w art. 46c ust. 3 ustawy dotyczy uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa, może być zakwalifikowana, jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stąd też GINB prawidłowo uznał, że odwołanie wniesione przez skarżącą Fundację od pisma Wojewody Świętokrzyskiego z 24 sierpnia 2021 r., znak: IR.1.780.59.2021 jest niedopuszczalne.
W skardze kasacyjnej Fundacja [...] z siedzibą w K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 329, z późn.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a, art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 46c ust. 3 in fine u.z.o.z.z., art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i błędne przyjęcie, że w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę zarzutów sformułowanych w treści skargi oraz oddalił złożoną skargę, pomimo że:
- organy naruszyły obowiązek należytego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku;
- organy naruszyły zasadę in dubio pro libertate, która jest zawarta w art. "7a § k.p.a." i rozstrzygnięcie na niekorzyść Fundacji wątpliwości związanych z wykładnią przepisów art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z.;
- organy przeprowadziły postępowania w sposób, który narusza zaufanie skarżącej do władzy publicznej oraz procesu stosowania prawa w demokratycznym państwie prawa;
- organ odmówił skarżącej prawa do wniesienia odwołania, pomimo że Wojewoda Świętokrzyski powinien był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej, co nastąpiło w orzeczeniu wydanym w dniu 24 sierpnia 2021 r.;
- organ uznał, że nie została wydana decyzja administracyjna i skarżącej nie przysługuje prawo wniesienia odwołania, w związku z czym wniesienie odwołania przez skarżącą było niedopuszczalne.
2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., art 107 § 3 k.p.a., art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 46c ust. 3 in fine u.z.o.z.z., art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych skarga zasługiwała na uwzględnienie. Naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wziął pod uwagę zarzuty sformułowane w treści skargi, wydałby wyrok uwzględniający skargę oraz uchylił wydaną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego oraz zobowiązał organ do wydania decyzji administracyjnej zgodną z wnioskiem skarżącej lub ewentualnie skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez organy;
3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie obowiązku przeprowadzenia należytej kontroli działalności administracji publicznej, co przyczyniło się do pozbawienia skarżącej konstytucyjnego prawa do wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania, oraz naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów dotyczących decyzji administracyjnej Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 24 sierpnia 2021 r., znak IR.1.780.59.2021 i całkowite pominięcie tych kwestii w uzasadnieniu wyroku. Naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wszechstronna analiza zarzutów skierowanych pod adresem decyzji administracyjnej organu l instancji powinna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, które uzasadnia uchylenie wydanej decyzji administracyjnej w całości.
5) art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. poprzez uznanie, że wskazany przepis nie obliguje wojewody do wydania zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 741, z późn. zm.), mimo, że nic takiego z przepisu nie wynika, organ działa tutaj w sferze związania, a nie uznania administracyjnego i jeśli tylko spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z., tj. inwestycja budowlana jest realizowana przez podmiot wykonujący działalność leczniczą i ma związek z przeciwdziałaniem epidemii, wojewoda jest zobowiązany taką zgodę wydać;
6) art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 2095, z późn. zm. – dalej: specustawa) w związku z § 3 oraz § 6 lit. a), f), g), j), k), m) Statutu Fundacji poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ocenie zasadności wniosku o odstąpienie od stosowania przepisów budowlanych i planistycznych w oparciu o pozaustawowe przesłanki, rzekome "obejście prawa", w szczególności mając na uwadze fakt, że:
a) ustawowymi przesłankami odstąpienia od stosowania ww. przepisów są:
- wykonywanie określonego działania przez inwestora, to jest: budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, rozbiórka obiektu budowlanego, w tym zmiana sposobu użytkowania,
- posiadanie przez inwestora statusu podmiotu wykonującego działalność leczniczą,
- związek inwestycji z przeciwdziałaniem epidemii, w tym COVID- 19; a
Fundacja we wniosku wyczerpująco wykazała spełnienie powyższych przesłanek;
b) organ wskazuje, że wniosek dotyczy obiektu budowlanego, wobec którego orzeczony został nakaz rozbiórki, gdy tymczasem art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. wprost wyłącza stosowanie przepisów budowlanych i planistycznych także wobec rozbiórki obiektu budowlanego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 24 sierpnia 2021 r., znak IR.1.780.59.2021, jako wydanej z naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu I instancji, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania decyzji administracyjnej wyrażającej zgodę na odstąpienie od stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 741, z późn. zm.), zgodnie z wnioskiem skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było w niniejszej sprawie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie GINB stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą kasacyjnie Fundację od pisma Wojewody Świętokrzyskiego z 24 sierpnia 2021 r., znak: IR.1.780.59.2021 informującego o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów: ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, w celu realizacji przedsięwzięcia mającego na celu działalność leczniczą polegającą na przeciwdziałaniu COVlD-19, to jest dostosowania do potrzeb walki z pandemią COVID-19 hali nad kortem tenisowym, o wymiarach 35,76 m x 15,02 m, na działce nr ew. [...] obr. [...] położnej przy ulicy L. w K. GINB uznając, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej uznał, że właściwym sposobem załatwienia złożonego odwołania było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie z kolei stoi na stanowisku, że jej wniosek powinien zostać załatwiony poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a cechy takiej decyzji nosi pismo Wojewody, co otwierało możliwość do rozpatrzenia odwołania.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a.. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwu wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną - np. stanowi czynność materialnotechniczną.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie Fundacja powołując się na art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. zwróciła się do Wojewody Świętokrzyskiego o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania wskazanych tam przepisów. Zgodnie z art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 340), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, z późn. zm.) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 oraz z 2023 r., poz. 951, 1688 i 1904), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Ustawodawca w ww. przepisie nie określił formy w jakiej wyrażona powinna zostać zgoda wojewody. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem czy zgoda na odstąpienie od stosowania ww. przepisów następuje w formie decyzji administracyjnej, czy jest to czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustalenia zatem wymaga w jakich przypadkach przyjąć załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej, a kiedy w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i czym się kierować, bo wprawdzie każda z tych form gwarantuje jednostce prawo do sądu, to jednak jedynie ustalenie, że występuje sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. załatwiana w drodze decyzji administracyjnej daje jednostce prawo do procesu rozumiane jako przyznanie jej prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego z zagwarantowaniem prawa do wysłuchania i czynnego udziału w ustalaniu stanu faktycznego (B. Adamiak [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń, 15-16 listopada 2005, s. 15 – 20).
Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygania indywidualnej sprawy jednostki, ale nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W razie gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej (por wyroki NSA z 9 marca 2023 r. II OSK 1840/22, z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyroku z dnia 5 października 2021 r. I OSK 596/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny analizując przedmiotowe zagadnienie stwierdził, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane w formie decyzji tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia.
Jednocześnie dodać trzeba, że w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż decyzją administracyjną jest jednostronny, władczy akt organu administracji publicznej rozstrzygający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu nie wynikającą z organizacyjnego lub służbowego podporządkowania organowi, który go wydał, niezależnie od nazwy nadanej w przepisach temu aktowi (J. Borkowski, A. Krawczyk w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Krawczyk, W. Piątek, W. Sawczyn, M. Sieniuć, A. Skoczylas, A. Wróbel, Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego, INP PAN 2020, t. 9, s. 194). O tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy i treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyroki NSA z: 20 lipca 1981 r. SA 1163/81; z 6 marca 2014 r., II OSK 2436/12; z 25 marca 2022 r., III OSK 2585/21; postanowienia NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 3739/21 oraz z 5 września2023 r. III OSK 1460/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Aby natomiast mówić o formie rozstrzygnięcia wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akt lub czynność powinna charakteryzować się następującymi cechami: 1) powinna, pomimo że nie jest decyzją administracyjną, mieć charakter władczy, 2) być podjęta w sprawie indywidualnej, 3) mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, 4) powinna dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwała składu 7 sędziów z 3 września 2013 I OPS 2/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właśnie ta ostatnia cecha, że uprawnienie lub obowiązek "wynika z przepisu prawa", a tym samym nie wymaga złożonej konkretyzacji norm prawa materialnego wymagającej przyznania stronie prawa do procesu (z jego dwuinstancyjnością i szeregiem gwarancji procesowych) pozwala na odróżnienie formy decyzji od aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok NSA 7 czerwca 2023 r. III OSK 2303/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. w znaczący sposób ogranicza skomplikowaną procedurę inwestycyjną. Zgoda wojewody pozwala podmiotom wykonującym działalność leczniczą albo innym podmiotom w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, na realizację inwestycji bez uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy (ewentualnie wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Wymaga jedynie niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 4), określając rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych; dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania (ust. 5). Natomiast w przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem epidemii, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy (ust. 7).
Powołany przepis art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. przewidujący niezwykle daleko idące uprawnienia (przywileje) w porównaniu do inwestorów działających w "zwykłych rygorach", należy traktować jako "wyjątek", który wymaga rygorystycznej i ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae) (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., II OSK 2108/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną odstąpienie od stosowania przepisów z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 oraz z 2023 r. poz. 951, 1688 i 1904) wymaga konkretyzacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej, gdyż zależy od szeregu okoliczności faktycznych, wymagających oceny organu administracji. Koniecznym jest m.in. ustalenie czy z wnioskiem o odstąpienie stosowania przepisów wystąpił uprawniony do tego podmiot, czy zamierzenie inwestycyjne realizowane będzie w związku z przeciwdziałaniem epidemii, a także koniecznym będzie szczegółowe określenie zamierzenia inwestycyjnego zwolnionego z obowiązków wynikających z ww. przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2108/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż mimo, że ustawodawca nie wskazał trybu w jakim zgoda ma zostać udzielona, to nie ulega wątpliwości, że aby wojewoda mógł jej udzielić musi ocenić czy podmiot ubiegający się o zgodę mieści się w katalogu wymienionym w art. 46c ust. 3 oraz czy inwestycja jest związana z przeciwdziałaniem epidemii. Wydana przez Wojewodę zgoda, bądź jej odmowa będzie rozstrzygnięciem dla konkretnego podmiotu dotyczące konkretnej inwestycji. Dlatego mając na uwadze, że sama ustawa nie wskazuje formy rozstrzygnięcia, zasadnym wydaje się przyjęcie, że właśnie decyzja administracyjna będzie właściwą formą do wyrażenia stanowiska w sprawie zgody na zwolnienie ze stosowania przepisów na podstawie art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z.
Trzeba też mieć przy tym na uwadze, że na rzecz poglądu o konieczności wydania decyzji w sprawie zgody na odstąpienia od stosowania przepisów o jakich mowa w art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. przemawiają względy ochrony interesu innych podmiotów, których nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a których interes prawny mógłby zostać naruszony zgodą wydaną przez wojewodę. Nie można bowiem wykluczyć, iż prawo własności nieruchomości tych osób zostałoby w znacznym stopniu ograniczone w wyniku realizacji inwestycji w oparciu o zgodę wojewody, a osoby te pozbawione byłyby kodeksowych uprawnień udziału w postępowaniu, tak zwykłym jak i nadzwyczajnym, a o wydanej zgodzie dowiedziałyby się zapewnienie w momencie rozpoczęcia robót budowlanych.
Okoliczność braku wyraźnego wskazania w art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z., iż sprawa jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, nie stanowi wystarczającego argumentu za przyjęciem, iż zgoda wojewody stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podobną konstrukcją posłużył się ustawodawca w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82), w przypadku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zgoda na nierolnicze przeznaczenie gruntów rolnych zapada w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. II OPS 1/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ze wskazanych powyżej powodów uznać należało, że niezbędnym okazało się uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia GINB. Nie przesądzając o przyszłym sposobie załatwienia odwołania złożonego przez skarżącą kasacyjnie Fundację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ mając na uwadze wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko, iż zgoda o jakiej mowa w art. 46c ust. 3 u.z.o.z.z. winna zostać wyrażona w formie decyzji administracyjnej, ponownie powinien ocenić charakter pisma Wojewody Świętokrzyskiego z 24 sierpnia 2021 r. i w konsekwencji czy można mu przypisać cechy decyzji administracyjnej. Dopiero tak dokonana analiza powoli organowi na ocenę, czy w tym zakresie złożone przez Fundację odwołanie było dopuszczalne i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.