II OSK 2280/21

II OSK 2280/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 278/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 278/21 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 13 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na stały wywóz zabytków za granicę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz G. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz G. K. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 27 kwietnia 2019 r. G. K. (skarżąca) zwróciła się do Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu za pośrednictwem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z wnioskiem o wydanie jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę obrazu pt.: "[...]", autorstwa X. Y., z 1967 r. (olej, płótno; wym. 90 x 123 cm; sygnowany i datowany p.d. 1967, X. Y., opisany na odwrocie: PROPOZYCJE | ARCHITEKTONICZNE [wykreślone] 90 x 122 | X. Y. | "[...]" | olejny | 1967, na odwrocie pieczęć inwentarzowa). Skarżąca do powyższego wniosku dołączyła oświadczenie podmiotu ubiegającego się o wydanie pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę z 27 kwietnia 2019 r., zgodnie z którym przedmiotowe dzieło jest własnością skarżącej, jest wolne od obciążeń i nie podlega zajęciu w trybie przepisów o egzekucji sądowej lub postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest wpisane do rejestru zabytków, nie wchodzi w skład zbiorów publicznych, które stanowią własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, a także nie znajduje się w inwentarzu muzeum lub narodowym zasobie bibliotecznym.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 13 sierpnia 2019 r. przeprowadził oględziny obrazu, z których wynika, że jest on autorstwa X. Y. i został wykonany w 1967 r., a jego wartość wynosi 320.000 zł.
W toku postępowania administracyjnego Minister Kultury zwrócił się kolejno do J. S., Dyrektora Muzeum Sztuki w [...] oraz rzeczoznawców Ministra Kultury: prof. zw. dr hab. D. M., I. B. oraz dr hab. W. S., prof. [...], o przedstawienie ocen poziomu artystycznego przedmiotowego obrazu oraz jego znaczenia dla dziedzictwa kulturowego.
W ekspertyzie z 20 grudnia 2019 r. prof. zw. dr hab. D. M. wskazał, że obraz pt. "[...]" jest oryginalnym dziełem X. Y., powstał w 1967 r. jako praca zbliżona do rysunku o płaskiej, linearnej kompozycji. Rzeczoznawca wskazał również, że przedmiotowy obraz jest po konserwacji polegającej na oczyszczeniu lica i powtórnym dublowaniu krajek płótnem lnianym, a stan zachowania dzieła określił jako bardzo dobry. Natomiast uwzględniając zarówno temat przedstawienia, wartość artystyczną, czas jego powstania, technikę wykonania, stan zachowania oraz format, wartość przedmiotowego obrazu przyjął na kwotę 400.000 zł. W konkluzji swojej opinii prof. D. M. stwierdził, że mimo że obraz posiada wysokie walory artystyczne to należy do typowych prac artystki pochodzących z tego okresu twórczości. Wskazując, że w polskich kolekcjach muzealnych jest szereg prac X. Y., autor opinii zaznaczył, że wywóz stały ww. dzieła powinien służyć propagowaniu zarówno twórczości artystki, jak i polskiej sztuki powojennej.
W opinii z 13 lutego 2020 r., dr P. P. oraz A. S.-G. z Działu Zbiorów Sztuki Nowoczesnej Muzeum Sztuki w [...] wskazali, że przedmiotowy obraz jest pracą oprawioną w białą ramę, sygnowany i datowany w polu obrazowym oraz zwrócili uwagę na pionowe pęknięcie warstwy malarskiej w połowie szerokości obrazu. Autorzy opinii stwierdzili, że wywóz ww. obrazu "nie spowoduje znaczącego uszczerbku dla polskiego dziedzictwa narodowego". Ponadto, autorzy opinii wskazali, że omawiana praca jest niewątpliwie wysokiej jakości artystycznej oraz że jest typową egzemplifikacją stylu X. Y. i nie stanowi momentu przełomowego w jej indywidualnym rozwoju, ani w rozwoju sztuki polskiej. Autorzy opinii podkreślili, że kolekcje muzealne w Polsce obejmują stosunkowo liczne zbiory prac artystki o podobnym charakterze (Muzeum Narodowe w Warszawie, Muzeum Narodowe w Krakowie, Muzeum Narodowe we Wrocławiu, Muzeum Narodowe w Szczecinie, Muzeum Sztuki w Łodzi oraz Muzeum Śląskie w Katowicach). W konkluzji opinii stwierdzono, że projekt wystawienniczy galerii [...] w [...], do której ma trafić przedmiotowy obraz "jest istotny dla poszerzenia znajomości dzieł X. Y., a poprzez to także polskiej sztuki współczesnej za granicą".
W opinii z 25 maja 2020 r. oraz jej uzupełnieniu z 29 maja 2020 r. I. B. stwierdziła, że wskazane dzieło należy do grupy obrazo-rysunków powstałych w latach 60-tych XX w. i posiada wyraźnie surrealistyczną wymowę. Rzeczoznawczyni Ministra Kultury wskazała, że obraz przedstawia zdeformowanego [...] i niespotykane w naturze stwory namalowane na tle odrealnionego pejzażu, delikatnymi liniami w kolorystyce czerni, granatu i czerwieni. Mimo braku widocznego okrucieństwa, obraz pt.: "[...]" posiada tragiczny wydźwięk i łączy się z przeżyciami wojennymi malarki. W twórczości malarki można znaleźć kilka obrazów o podobnym ładunku emocjonalnym i użytych środkach plastycznych, np.: "[...]" z 1969 r., "[...]" z 1977 r., "[...]" z 1972 r. Reasumując, I. B. stwierdziła, że przedmiotowy obraz nie posiada szczególnego znaczenia dla dziedzictwa kulturowego, ponieważ pod względem poziomu artystycznego nie wyróżnia się w stosunku do pozostałej twórczości X. Y..
W opinii z 25 czerwca 2020 r. prof. dr hab. W. S. wskazał, że obraz pt.: "[...]" autorstwa X. Y. powstał w 1967 r. i należy do grupy najważniejszych prac artystki, tzw. obrazo-rysunków z lat 60-tych XX wieku. Rzeczoznawca Ministra Kultury stwierdził, że opiniowane dzieło pod względem stylistycznym zbliża się do realizacji postulatów surrealistów, tzw. rysunku automatycznego i wykazuje podobieństwo techniczno-formalne do innej pracy malarki pt. "[...]". Autor czwartej opinii stwierdził, że obie prace mają konotacje literackie, natomiast odczytanie interpretacyjne opiniowanego dzieła wynika z wierszowanej opowieści S. S. pt.: "[...]". W swojej opinii rzeczoznawca Ministra Kultury podkreślił, że przedmiotowy obraz jest wizualizacją separacji i oddzielenia rozumianych jako zmiany integralności, wynikających z doświadczeń artystki z drugiej wojny światowej, zagłady w wymiarze ogólnym oraz w wymiarze indywidualnym – śmierci jej rodziców. Autor opinii, wskazał, że w 1967 r. X. Y. stworzyła około 18 prac w bardzo różnych technikach, z czego dwie z nich znajdują się w kolekcjach muzealnych: "[...]" ([...]) oraz "[...]" ([...]). Ponadto, zgodnie z analizą rzeczoznawcy w zbiorach publicznych znajdują się prace z późniejszego okresu twórczości artystki, nawiązujące do opiniowanego dzieła w sferze tzw. obrazo-rysunków i samej estetyki, np.: "[...]" (1970 r., [...]), "[...]" (1977, [...]), "[...]" (1977 r., Muzeum Sztuki w [...]).
W konkluzji, prof. W. S. zawarł przekonanie, że z racji posiadania przez obraz pt.: "[...]" wysokiego poziomu artystycznego i braku reprezentatywnej obecności wielkoformatowych prac artystki z tego okresu twórczości w zbiorach publicznych, a także brak dostępności tego rodzaju dzieł na krajowym rynku sztuki, "ochrona dziedzictwa narodowego i tym samym zatrzymanie niniejszej pracy w kraju stanowi element przeważający". Odnosząc się do kwestii wyceny prof. W. S. określił wartość przedmiotowego obrazu na kwotę 700.000 zł.
Pismem z 17 sierpnia 2020 r. Minister Kultury zawiadomił wnioskodawczynię o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w wyznaczonym terminie.
Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z 13 listopada 2020r., znak: [...], odmówił wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę obrazu autorstwa X. Y. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 1a, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 282; dalej: u.o.z.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że obraz pt.: "[...]" autorstwa X. Y., zalicza się do kategorii zabytków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.o.z., wymagających uzyskania pozwolenia na wywóz stały za granicę, bowiem powstał w 1967 r., a jego wartość przekracza ustawowy próg kwotowy, tj. 40.000 zł. W ocenie Ministra przedmiotowy obraz posiada istotne związki z historią Polski i życiem jej obywateli poprzez osobę artystki X. Y., która uczestniczyła w powołaniu [...] w [...] r. i była ważną postacią polskiego środowiska artystycznego. Była związana także z T. K., który był m.in. autorem aranżacji wystawy indywidualnej r. w [...] w 1967r. w [...]. Ponadto organ wskazał, że wyjątkowość obrazu wynika z podjętej przez artystkę tematyki i jej znaczenia dla całej twórczości X. Y. oraz z nowatorskiego rozwiązania pod względem techniczno-formalnym. "[...]" są przykładem pracy należącej do nurtu tzw. obrazo-rysunków, dziełem wybitnym w najdojrzalszej, organicznej formie oraz wyjątkowym ze względu na niewielką liczbę takich prac w dorobku malarki. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Minister nie przychylił się do opinii I. B. oraz D. M., według których przedmiotowe dzieło nie stanowi dzieła o cechach prekursorskich. Wbrew temu twierdzeniu, zdaniem organu obraz pt.: "[...]", prezentuje unikatowe w twórczości artystki dzieło, w którym linia i kreska odgrywają zasadnicze znaczenie. Analiza zasobów polskich zbiorów publicznych pozwala również stwierdzić, że przedmiotowy obraz nie znajduje swojego odpowiednika w polskich kolekcjach muzealnych. Tym samym organ stwierdził, że wywóz zabytku za granicę na stałe może doprowadzić do uszczuplenia polskich zbiorów publicznych.
Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty skarżącej zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd uznał za nietrafny argument skarżącej odnoszący się do prawa materialnego, tj. do art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. Skarżąca sugeruje bowiem, że zabytkiem może być określony obiekt, nieruchomość lub rzecz ruchoma, którego wyjątkowe cechy potwierdził wpis do rejestru zabytków lub – dodajmy – odpowiedniej ewidencji zabytków. Tymczasem art. 3 pkt 1 u.o.z. zawiera definicję, która czyni wpis do rejestru zabytków lub ewidencji zabytków czynnością deklaratywną, a nie konstytutywną. Zgodnie z definicją legalną zawartą w powołanym przepisie zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Oznacza to, że tym co konstytuuje zabytek jest jego wielorodzajowa wartość, a także powiązanie z dawnymi czasami lub zdarzeniami, jak i przekonanie, że zachowanie tego obiektu leży w interesie społecznym. Wpis do rejestru zabytków lub zamieszczenie w ewidencji zabytków przesądza tylko o formach ochrony danego zabytku, ale nie jest warunkiem ochrony. Z powyższych powodów art. 51 ust. 1 pkt 3 u.o.z. obrazy (dzieła malarstwa) wymagają pozwolenia na wywóz stały za granicę, jeśli spełnione są dwa dodatkowe warunki – taki obraz ma więcej niż 50 lat, a jego wartość jest wyższa niż 40.000 zł. W ten sposób nie tyle przesądza się o zabytkowym charakterze określonego dzieła, ale wyodrębnia się takie kategorie, których wywóz za granicę jest kontrolowany przez organy konserwatorskie. Upraszcza to wstępną selekcje obiektów podlegających kontroli, choć nie przesądza o ostatecznym stanowisku organów konserwatorskich. W postępowaniu w tym zakresie nie bada się przy tym, czy zabytek jest wpisany do rejestru zabytków lub ewidencji zabytków.
Jest zdaniem Sądu zrozumiałe, że rozstrzygnięcie Ministra Kultury w przedmiocie pozwolenia na wywóz stały zabytku za granicę stanowi jeden z rodzajów decyzji, w przypadku której organ dysponuje tzw. uznaniem administracyjnym. Ponadto organ konserwatorski, zwłaszcza organ centralny, nie jest związany stanowiskami wyrażonymi w opiniach przygotowanych przez rzeczoznawców i ekspertów na zlecenie organu. Brak formalnego związania nie oznacza całkowitej dowolności w posługiwaniu się takimi opiniami w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organ administracji publicznej. Okolicznością, która przeważyła o rozstrzygnięciu Sądu było jednak nieprawidłowe przeprowadzenie przez Ministra postępowania w sprawie. Minister przygotowując rozstrzygnięcie w sprawie wniosku skarżącej o pozwolenie na wywóz stały zabytku za granicę, wystąpił do rzeczoznawców współpracujących z nim bezpośrednio lub pracujących w wiodących instytucjach kultury w Polsce o wydanie opinii na temat poziomu artystycznego obrazu X. Y. oraz jego znaczenia dla dziedzictwa kulturowego. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynikają wszakże dwie kluczowe okoliczności: po pierwsze, dlaczego organ co kilka miesięcy występował do kolejnych rzeczoznawców faktycznie przedłużając jedynie postępowanie, a także po drugie, dlaczego odmówił wydania pozwolenia, mimo że otrzymał trzy opinie nie dostrzegające przeciwskazań do stałego wywozu przedmiotowego obrazu za granicę oraz jedną, chronologicznie ostatnią opinię, negatywną dla skarżącej. Brak jasnego wyjaśnienia pierwszej kwestii w kontekście rozstrzygnięcia z 13 listopada 2020 r. prowadzi więc w ocenie Sądu do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Jeśli bowiem organ nie wyjaśnia dlaczego nie przekonały go trzy opinie rzeczoznawców najwyższej klasy, a przekonała go dopiero czwarta, wyrażająca przeciwne stanowisko, to należy przyjąć, że postępowanie administracyjne w sprawie nie jest prowadzone w sposób, który budzi zaufanie uczestników postępowanie do władzy publicznej. Tak prowadzone postępowanie trudno zdaniem Sądu uznać za wynik kierowania się przez organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Czy zlecenie wykonania czwartej opinii i oparcie na niej rozstrzygnięcia należy rozumieć jako podważenie wiarygodności pierwszych trzech, a może trzy chronologicznie wcześniejsze opinie należało z jakichś powodów uznać za nieprzekonujące? Jeśli tak, to jakie powody przesądziły o rozstrzygnięciu?
Sąd podniósł, że w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotną rolę odgrywają kryteria konstytucyjne. Przede wszystkim zasada proporcjonalności sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraźnie wskazuje, że ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, w tym wolności dysponowania majątkiem należącym do osoby fizycznej, mogą być wprowadzane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo dla wolności i praw innych osób. W rozpatrywanej sprawie Minister nie odniósł się do tych kryteriów. Można rozumieć, że ochrona zabytków i opieka nad zabytkami są objęte kryterium porządku publicznego. Sąd jednak wątpi, czy organ właściwy w sprawie wykazał konieczność zatrzymania w Polsce przedmiotowego obrazu. Wskazane wątpliwości są tym ważniejsze, że autorzy niektórych opinii wyraźnie wskazali, że muzea w Polsce są w posiadaniu "stosunkowo licznych zbiorów prac artystki o podobnym charakterze (Muzeum Narodowe w Warszawie, Muzeum Narodowe w Krakowie, Muzeum Narodowe we Wrocławiu, Muzeum Narodowe w Szczecinie, Muzeum Sztuki w Łodzi oraz Muzeum Śląskie w Katowicach)". Podobny wniosek można wyprowadzić z czwartej opinii, w której wskazuje się na dzieła artystki znajdują się w Muzeum Okręgowym w Koszalinie, Muzeum Ziemi Lubuskiej w Zielonej Górze i w Narodowej Galeria Sztuki Zachęta.
W ocenie Sądu kwestia obecności prac X. Y. w polskich muzeach jest znacząca jeszcze z tego względu, że – jak wynika z akt sprawy – skarżąca nabyła przedmiotowy obraz na oficjalnej aukcji [...]. Obraz sprzedawany był przez właściciela kolekcji prywatniej z Holandii (patrz: opinia prof. D. M., s. 2). Polskie państwowe muzea uczestniczące w aukcji nie zdecydowały się nabyć tego obrazu. Organ nie odniósł się jednak do tej okoliczności.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy istotne znaczenie miałoby wskazanie przykładów obrazów, w stosunku do których odmówiono pozwolenia na stały wywóz za granicę, ale również obrazów, co do których Minister Kultury wydał decyzję pozytywną. W takim przypadku Minister Kultury miałby możność wykazać, że jego rozstrzygnięcia wydawane są z zachowaniem zasady bezstronności i równego traktowania.
Sąd podkreślił też, że z akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowań prowadzonych przez Ministra Kultury w przedmiocie wydania jednorazowych pozwoleń na stały wywóz za granicę jest łącznie 12 dzieł X. Y.. Oczywiście wnioski w każdej sprawie są rozpatrywane indywidualnie. Dla oceny postępowania prowadzonego w sprawie obrazu "[...]" znacząca mogłaby być w ocenie Sądu informacja (zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu) o stanowisku organu wobec pozostałych dzieł malarki.
Oprócz argumentu dotyczącego liczby prac X. Y. w polskich zbiorach muzealnych Minister Kultury wydając rozstrzygnięcie przeciwne do trzech pierwszych uzyskanych opinii ekspertów z zakresu współczesnego malarstwa, powinien zdaniem Sądu odnieść się do twierdzenia zamieszczonego w dwóch z tych opinii, a mianowicie, że wyrażenie zgody na wywóz obrazu "[...]" za granicę i wystawienie go w galerii [...]w [...] będzie stanowiło promocję współczesnego polskiego malarstwa i szerzej – polskiej kultury. Argument ten wydaje się również zdaniem Sądu niepozbawiony znaczenia. Wspomniał go również syn malarki, A. S., polski fizyk i społecznik.
Sąd podkreślił, że rozpatrując ponownie wniosek skarżącej Minister rozważy opinie złożone do akt sprawy przez wiodących rzeczoznawców polskich i wyda rozstrzygnięcie przedstawiając w uzasadnieniu racje, które przesądziły o stanowisku organu, a także racje przeciwne i powody, dla których organ nie uwzględnił opinii ekspertów. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargą kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w rozpatrywanej sprawie organ naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do obywateli poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego organ wystąpił o przeprowadzenie dowodu z opinii czterech rzeczoznawców, kiedy to organ nie naruszył przepisów procedury administracyjnej, a wystąpienie do rzeczoznawców o wydanie w sprawie opinii należało do obowiązków organu w zakresie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego będącego podstawą rozstrzygnięcia zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., który to materiał dowodowy został następnie swobodnie - zgodnie z art. 80 k.p.a. - przez specjalistyczny organ oceniony, a błędna weryfikacja tego postępowania przez Sąd I instancji doprowadziła do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania zaskarżonego wyroku;
2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6, 7 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w rozpatrywanej sprawie organ naruszył zasadę prowadzenia postępowania poprzez wydanie decyzji arbitralnej, nie mającej oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ponieważ w ocenie Sądu organ w sposób niewystarczający wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie zasadna była odmowa wydania pozwolenia, pomimo tego, że w aktach sprawy znajdują się trzy opinie rzeczoznawców, w których to opiniach w ocenie Sądu nie stwierdzono przesłanek do odmowy wydania przez organ pozwolenia na stały wywóz przedmiotowego obrazu za granicę, kiedy to organ był uprawniony do dokonania swobodnej oceny zebranego przez siebie materiału dowodowego oraz był uprawniony do odmowy wydania pozwolenia na stały wywóz zabytków za granicę, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób prawidłowy - zawiera motywy rozstrzygnięcia organu w tej sprawie i daje podstawy do oceny, że zapadła w ramach uznania administracyjnego decyzja była prawidłowa, błędna weryfikacja tego postępowania przez Sąd I instancji doprowadziła do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania zaskarżonego wyroku;
3. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przeprowadzone przed Ministrem Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu postępowanie było nieprawidłowe, kiedy to organ działał w niniejszej sprawie z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego zawartych w wskazanych wyżej normach, a błędna ocena tego postępowania przez Sąd I instancji doprowadziła do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania zaskarżonego wyroku;
4. art. 52 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanką uzasadniającą odmowę wydania pozwolenia na jednorazowy stały wywóz zabytku jest ustalenie przez organ "konieczności zatrzymania w Polsce zabytku", kiedy to zgodnie z ww. normą przesłanką odmowy wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jednorazowego pozwolenia na wywóz zabytku za granicę na stałe nie jest wykazanie "konieczności zatrzymania w Polsce zabytku" a jedynie przesłanka "szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego", a konsekwencją ustalenia przez organ tej przesłanki jest obowiązek po stronie organu do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wywozu zabytku za granicę;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie wadliwej oceny, że Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu nie zastosował tej normy konstytucyjnej (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i nie odniósł się do wskazanych tam przesłanek ograniczenia wolności konstytucyjnych, kiedy to organ administracji w niniejszej sprawie zastosował przesłanki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, działał na podstawie ustawowego upoważnienia zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP realizując nałożone na niego przez art. 5 Konstytucji RP Rzeczpospolitej Polskiej oraz m.in. przez art. 4 oraz art. 52 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązki.
6. art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ konserwatorski jest związany wnioskami opinii rzeczoznawców w zakresie ich stanowiska co do zasadności bądź niezasadności wywozu zabytku za granicę, kiedy to art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje wprost, że ustawodawca pozostawił ocenę dotyczącą wydania tego pozwolenia specjalistycznemu organowi, ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 13 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę narusza prawo i doprowadziło do jej bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem,
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi z dnia 12 stycznia 2021 r. poprzez jej oddalenie w całości ,ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
Pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna organu nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia przedmiotowej kasacji wskazać należy, iż w sprawie tej dotyczącej odmowy wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę obrazu pt.: "[...]", autorstwa X. Y., z 1967 r. (olej, płótno; wym. 90 x 123 cm; sygnowany i datowany p.d. 1967, X. Y., opisany na odwrocie: PROPOZYCJE | ARCHITEKTONICZNE [wykreślone] 90 x 122 | X. Y. | "[...]" | olejny | 1967, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 jak i art. 52 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podejmując decyzję odmowną z uwagi na prezentowanie przez zabytek szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego.
Stosownie do regulacji pierwszej z tych norm zabytki, o których mowa w ust. 1 i 4 (w tym dzieło malarskie) mające dodatkowo więcej niż 50 lat, a jego wartość jest wyższa niż 40.000 zł, mogą być czasowo wywożone za granicę po uzyskaniu jednorazowego pozwolenia na czasowy wywóz zabytku za granicę. Z kolei art. 52 ust. 1a omawianej ustawy stanowi, iż minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może odmówić wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę, w przypadku gdy zabytek posiada szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego. Analiza treści art. 52 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwala wyprowadzić wniosek, iż wyłączną przesłanką negatywną wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę jest uznanie w tym wypadku dzieła malarskiego za posiadający szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego. Tej okoliczności należy zaś przypisać znaczenie kluczowe.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 51 ust. 1 a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że przesłanką uzasadniającą odmowę wydania pozwolenia na jednorazowy stały wywóz zabytku jest ustalenie przez organ "konieczności zatrzymania w Polsce zabytku", jak i nie naruszył art. 51 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy poprzez uznanie, że organ konserwatorski jest związany wnioskami opinii rzeczoznawców w zakresie ich stanowiska co do zasadności bądź niezasadności wywozu zabytku za granicę.
Niewątpliwie kwestię zasadności powołania biegłego należy wiązać ze sferą ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nie zaś postrzegać jej w kategoriach uprawnienia biegłego do oceny zaistnienia przesłanek pozwolenia na wywóz obrazu przypisanego do organów konserwatorskich. W szczególności włączenie do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie opinii biegłego nie może być rozumiane jako uniemożliwiające organom konserwatorskim wykonywanie swoich ustawowych obowiązków- porównaj wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r. II OSK 1615/21.
Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał w motywach zaskarżonego wyroku, iż organ konserwatorski, zwłaszcza organ centralny, nie jest związany stanowiskami wyrażonymi w opiniach przygotowanych przez rzeczoznawców i ekspertów na zlecenie organu - patrz strona 8 uzasadnienia. Jednak dalej słusznie zaznaczono, iż brak formalnego związania nie oznacza całkowitej dowolności w posługiwaniu się takimi opiniami w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organ administracji publicznej.
Poprawne pod względem procesowym skorzystanie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) wymaga oceny przesłanek na jakich biegły oparł swoją konkluzję, jak też skontrolowania prawidłowości rozumowania biegłego.
Rozstrzygnięcia wydawane przez Ministra w sprawach wywozowych, co jest niesporne, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co rodzi obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego uzasadnienia, odpowiadającego w pełni wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Odnosi się to w szczególności do uzasadnienia decyzji odmawiających wydania pozwolenia na wywóz, które powinny być poprzedzone wnikliwą analizą zasadności podjęcia takiego rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) czy też ograniczania korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w tym wolności w dysponowaniu majątkiem należącym do osoby fizycznej (art. 31 ust.3 Konstytucji RP).
Stąd nie można uznać zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię, że organ konserwatorski związany jest opiniami rzeczoznawców albowiem Sąd pierwszej instancji nie przedstawił takiej tezy, wprost przeciwnie, uznał, że opinia taka nie wiąże organ jednak jako zgromadzony materiał dowodowy winna być należycie oceniona.
Prowadząc postępowanie administracyjne o wydanie jednorazowego pozwolenia na wywóz zabytku za granicę na stałe, organ administracji publicznej jest zobowiązany do rzetelnego zbadania całości materiału dowodowego, biorąc pod uwagę przede wszystkim ustalenie, czy zachodzi przesłanka wskazana w art. 52 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc czy zabytek posiada szczególną wartości dla dziedzictwa kulturowego, gdyż od ustaleń w tym zakresie zależy prawidłowość rozstrzygnięcia pozytywnego bądź negatywnego.
WSA w Warszawie, wbrew stanowisku wyrażonemu w kasacji, nie wykładał art. 52 ust.1a omawianej ustawy w ten sposób, że przesłanką odmowy wydania pozwolenia jest "konieczność zatrzymania w Polsce zabytku" lecz stwierdzenie takie zawarte na str. 9 uzasadnienia jest jedynie uogólnieniem odnoszącym się do braków uzasadnienia decyzji w pełnym wykazaniu przesłanek, że zabytek właśnie posiada szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego by go zatrzymać w Polsce. Poza tym takie stwierdzenie jest odwzorowaniem tez końcowych opinii dr hab. W. S. – prof. [...] z 25 czerwca 2020 r., który uznał, iż przedmiotowy obraz z racji posiadanego wysokiego poziomu artystycznego i braku reprezentatywnej obecności wielkoformatowych prac artystki z tego okresu twórczości w zbiorach publicznych, a także braku dostępności tego rodzaju dzieł na krajowym rynku sztuki, posiada szczególna wartość dla dziedzictwa narodowego i tym samym "zatrzymanie niniejszej pracy w kraju stanowi element przeważający". Zatem w tych okolicznościach sprawy nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż wadliwie wykładał normę art. 51 ust.1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Nie budzi wątpliwości sądu odwoławczego, iż podejmowane przez służby konserwatorskie działania kontrolne, takie jak w tej sprawie, wpisują się także w realizację obowiązku wynikającego z art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym RP strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.
Niemniej jednak wydanie decyzji odmownej, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, co wyżej podkreślono, rodzi obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego uzasadnienia, odpowiadającego w pełni wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wyrażona w art. 11 k.p.a. (wyjaśnienia zasadności przesłanek) zasada zobowiązuje organy wydające decyzje, aby w uzasadnieniu wyczerpująco wyjaśniały zasadność przesłanek, którymi kierowały się na etapie rozstrzygnięcia. Należy jednoznacznie zauważyć, iż zasada przekonywania określona w art. 11 k.p.a. nie jest realizowana gdy organ pomija milczeniem czy też ogranicza się do zdawkowych, ogólnikowych ocen, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń zawartych w opiniach biegłych, które rozstrzygają na korzyść strony.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w realiach tej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6, 7, 8, art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w sposób opisany w zarzutach nr 1, 2 i 3 zamieszczonych w petitum skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę obrazu "[...]" i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana skargą decyzja nie odpowiada prawu wobec naruszenia norm procedury administracyjnej art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a., stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podnieść należy, iż w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do oddalenia skargi na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a. albowiem w sprawie występują wady uzasadniające przyjęcie, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję wyłącznie z przesłanek procesowych albowiem zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie. Wyjaśniono, że organ występując do różnych rzeczoznawców współpracujących z organem, kolejno do J. S. -Dyrektora Muzeum Sztuki w [...] i w tym zakresie przedstawiono opinię z 13 lutego 2020 r., dr P. P. oraz A. S.-G. z działów Sztuki Nowoczesnej Muzeum Sztuki w [...], prof. zw. dr hab. D. M., który przedstawił ekspertyzę z 20 grudnia 2019 r., I. B. , która przedstawiła opinię z 25 maja 2020 r. i opinię uzupełniającą z 29 maja 2020 r., uzyskał opinie nie dostrzegające przeciwskazań do stałego wywozu przedmiotowego obrazu za granicę. Pozyskano również i czwartą opinię dr hab. W. S. – prof. [...] z 25 czerwca 2020 r., która odmiennie od pozostałych uznawała, iż przedmiotowy obraz posiada wysoki poziom artystyczny i w zbiorach publicznych brak jest reprezentatywnej obecności wielkoformatowych prac artystki z tego okresu twórczości, a zatem "ochrona dziedzictwa narodowego i tym samym "zatrzymanie niniejszej pracy w kraju stanowi element przeważający". Inaczej też oceniono wartość obrazu, bowiem odnosząc się do kwestii wyceny określił wartość przedmiotowego obrazu na kwotę 700.000 zł.
Organ w konsekwencji podzielając stanowisko zawarte w opinii dr hab. W. S. – prof. [...] z 25 czerwca 2020 r., przy jednoczesnym nie przychyleniu się do stanowisk zawartych w pozostałych opiniach, uznał przedmiotowe dzieło za posiadające wybitne walory artystyczne i nieznajdujące swojego odpowiednika w polskich kolekcjach muzealnych, stąd uznano, że obraz posiada szczególne wartości dla polskiego dziedzictwa kulturowego.
Sąd pierwszej instancji zakwestionował uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynikały, jak zaznaczono, dwie kluczowe okoliczności. Dlaczego organ co kilka miesięcy występował kolejno do rzeczoznawców (przedłużając postępowanie) o kolejne opinie i w konsekwencji dlaczego odmówił wydania pozwolenia, mimo że otrzymał trzy opinie nie dostrzegające przeciwskazań do stałego wywozu przedmiotowego obrazu za granicę oraz jedną, chronologicznie ostatnią opinię negatywną dla skarżącej. Zaznaczono, iż nie wyjaśniono dlaczego nie przekonały go trzy opinie rzeczoznawców najwyższej klasy. Czy zlecenie wykonania czwartej opinii i oparcie na niej rozstrzygnięcia należy rozumieć jako podważenie wiarygodności pierwszych trzech, a może trzy wcześniejsze z jakiś powodów należy uznać za nieprzekonujące. Zdaniem Sądu nie wykazano w sposób właściwy przedmiotowej odmowy, w szczególności, że autorzy niektórych opinii wyraźnie wskazywali na posiadanie stosunkowo licznych prac artystki o podobnym charakterze w Polskich muzeach. Podobne wnioski można wyprowadzić i z czwartej opinii. Nie odniesiono się, jak podkreślono, do tego, iż skarżąca nabyła obraz na aukcji, obraz sprzedawany był przez prywatnego właściciela z Holandii, a państwowe muzea biorące udział w aukcji nie nabyły go. Podobnie zauważono, iż z akt sprawy wynika, iż przedmiotem postępowań prowadzonych przez Ministra Kultury w przedmiocie jednorazowych pozwoleń na stały wywóz za granicę jest łącznie 12 dzieł artystki X. Y. – stąd też znacząca mogła by być informacja w tym zakresie. Również należało, zdaniem Sądu pierwszej instancji, odnieść się i do tego co zamieszczono w dwóch z tych opinii, a mianowicie, że wyrażenie zgody na wywóz obrazu "[...]" za granicę i wystawienie go w galerii [...]w [...]będzie stanowiło promocję współczesnego polskiego malarstwa i szerzej – polskiej kultury.
Opisanej wyżej analizy zaskarżonej decyzji w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie nie można zakwalifikować jako poprawnie przeprowadzonego postępowania, tj. zgodnego z dyrektywami wynikającymi z art. 7, 8, 11, i 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszym stanie faktycznym nie sposób znaleźć uzasadnienia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia odmawiającego wydania pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę, bez wcześniejszej odpowiedzi na postawione przez Sąd pierwszej instancji zarzuty wobec zaskarżonej decyzji. Należy zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem, iż organ nie wykazał, że w okolicznościach tej sprawy jeden z licznych obrazów X. Y. stanowi szczególne wartości dla dziedzictwa kulturowego, w szczególności w kontekście trzech pozytywnych opinii powołanych ekspertów.
Nie ułatwia tego również sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji, który wbrew poglądowi organu zawartemu w skardze kasacyjnej uchybia zasadom, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji powinno być tak sporządzone, aby strona mogła odkodować z jakich powodów w sprawie zapadło określone rozstrzygnięcie.
Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji, jak w tej sprawie, do aprobowania jednej z czterech opinii opracowanych przez ekspertów/biegłych i stwierdzenie lakoniczne, iż nie przychylono się do pozostałych bez ich omówienia - choć te były jednoznacznie pozytywne dla skarżącej - nie jest zgodne z prawem. Taki sposób rozstrzygania w tej sprawie bez próby wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia w kontekście gromadzonego materiału dowodowego, w tym trzech pozytywnych dla skarżącej ocen biegłych, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania w tym art. 107 § 3 k.p.a.. Raz jeszcze należy podkreślić, iż skorzystanie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) wymaga oceny przesłanek na jakich biegły oparł swoją konkluzję, jak też skontrolowania prawidłowości rozumowania biegłego, a skoro w sprawie wydano aż cztery równorzędne opinie, więc każda z nich winna być przedmiotem oceny w realiach tej sprawy, niezależnie od wyżej wskazanych przez Sąd pierwszej instancji dodatkowych ustaleń i ocen przywołanych w zaskarżonym wyroku, a które są aprobowane przez Sąd odwoławczy.
Teza, iż zebrany materiał dowodowy, w tym cztery opinie biegłych został zweryfikowany w ramach swobodnej oceny dowodów, nie może prowadzić do odmiennej oceny niż wyżej wyrażona. Zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.) nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy (należało rozważyć w sprawie wszystkie opracowane opinie) i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że nie wyjaśniono dlaczego odmówiono mocy dowodowej trzem z czterech opinii opracowanych w toku niniejszego postępowania. Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia, nie powinna uchybiać zasadom logiki. Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego.
Zdaniem Sądu odwoławczego, słusznie w realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji przyjął, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie wyjaśniono w sposób zgodny z prawem zasadności odmowy wydania przedmiotowego pozwolenia. Tym samym trafnie uchylono zaskarżoną decyzję, zobowiązując organ do dokonania ponownej oceny opinii wiodących rzeczoznawców polskich złożonych do akt sprawy i wydania rozstrzygnięcia przedstawiającego w uzasadnieniu racje, które przesądzą o stanowisku organu, w tym racje przeciwne i ich powody.
Nie można natomiast podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zobowiązał organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do wskazania przykładów konkretnych obrazów, w stosunku do których odmówiono pozwolenia na stały wywóz za granicę, ale również obrazów, co do których Minister Kultury wydał decyzję pozytywną. Te wytyczne, zdaniem Sądu odwoławczego, stanowczo wykraczają poza zakres niniejszego postępowania, a poza tym dotyczą indywidualnych spraw, które nie powinny być analizowane w tym postępowaniu. Niewątpliwie każda ze spraw musi być oceniana indywidualnie przez pryzmat konkretnych okoliczności w niej występujących. Co najwyżej możliwe jest podanie ogólnych danych statystycznych co do ilości udzielonych zgód w tym zakresie czy też odmów. W takim też zakresie należy odnieść się do zalecenia poczynienia przez organ ustaleń wobec toczących się innych postępowań w zakresie dzieł X. Y..
Przedstawione wyżej rozważania pozwalają uznać, iż skarga kasacyjna i jej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie a więc nie było usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniosków tego środka odwoławczego.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.