II OSK 2457/24

II OSK 2457/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Broda /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 691/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 37d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1) lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 691/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 691/24 w wyniku rozpoznania skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z 12 stycznia 2024 r. nr KOA/2485/Ar/23 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 27 września 2022 r. Burmistrz Gminy [...] (dalej: Burmistrz) zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz nałożenia obowiązku dostosowania albo usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały nr 333/VIII/21/2021 Rady Miejskiej Konstancin- Jeziorna z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz: rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie Konstancin-Jeziorna (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r., poz. 3266), dalej: uchwała krajobrazowa.
Decyzją z 8 marca 2023 r. nr 3/2023 Burmistrz nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 9.912 złotych, z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w K.
W wyniku wniesionego odwołania SKO decyzją z 12 stycznia 2024 r. nr KOA/2485/Ar/23 utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 37a ust. 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977), dalej: u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W myśl zaś § 3 ust. 2 uchwały krajobrazowej na całym obszarze gminy Konstancin-Jeziorna zakazuje się sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń w sposób naruszający ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności z zakresu ochrony przyrody, ochrony zabytków oraz prawa wodnego. Stosownie zaś do § 9 ust. 1 ww. uchwały istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe należy dostosować do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). SKO podkreśliło, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego waga naruszenia nie była znikoma, bowiem skarżąca jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie Gminy K., zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać z dniem 28 kwietnia 2021 r.
Skargę na decyzję SKO wniosła spółka zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie tłumacząc, że w wyroku z 12 grudnia 2023 r. P 20/19 (OTK-A 2023/102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu I instancji przytoczenie argumentacji Trybunału Konstytucyjnego okazało się w niniejszej sprawie niezbędne. Sąd I instancji zauważył się, że wyrok P 20/19 dotyczył wprawdzie bezpośrednio art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie art. 37d u.p.z.p., ale w przypadku tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych zamontowanych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej dla zrekonstruowania pełnej normy prawnej konieczne jest uwzględnienie również tej części uchwały krajobrazowej, której podstawę uchwalenia stanowił zakwestionowany przez Trybunał art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Skutkiem wyroku P 20/19 jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe wywodzenie z uchwał krajobrazowych dalszych skutków prawnych w omawianym zakresie, gdyż te byłyby niemożliwe do pogodzenia z orzeczeniem sądu konstytucyjnego.
Wobec powyższego Sąd wojewódzki zauważył, że kwestia ustalenia daty wzniesienia tablicy reklamowej czy urządzenia reklamowego stanowi jeden z podstawowych elementów wymagających ustalenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37d u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta pozostawała kluczowa dla wydania rozstrzygnięcia. Organy poczyniły ustalenia dotyczące aktualnego stanu faktycznego na dzień dokonywania pomiaru (tj. 13 października 2022 r.), które to ustalenia skarżąca kwestionuje, zabrakło natomiast czynności nakierowanych na ustalenie, czy w dniu wejścia w życie uchwały tablica ta istniała. Sąd zwrócił uwagę, że weryfikacji powinna podlegać również kwestia ustalenia podmiotu, któremu wymierzona została zaskarżoną decyzją kara z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] K., niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, ponieważ w skardze zaznaczono, że od 2018 r. skarżąca spółka nie jest właścicielem tablicy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciło:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 37d u.p.z.p. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestia ustalenia daty wzniesienia tablicy czy urządzenia reklamowego stanowi jeden z podstawowych elementów wymagających ustalenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. przepisu, podczas gdy z ww. przepisu nie wynika konieczność czynienia takich ustaleń, a jedyną przesłanką warunkującą nałożenie kary pieniężnej jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnego z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy;
2) art. 37 d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że umieszczenie tablicy reklamowej przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i pozostawanie jej w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami, może prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej do nałożenia sankcji administracyjnej, podczas gdy z przepisu art. 37 d ust. 1 ustawy wynika, że jedyną przesłanką warunkującą nałożenie kary pieniężnej jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnego z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy niezależnie od daty ich wzniesienia, co w przypadku wzniesienia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na brak podstawy prawnej do nałożenia sankcji administracyjnej;
II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne zarzucenie organom administracji braku ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, tj. ustalenia, czy w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej, istniała tablica reklamowa, podczas gdy organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, zaś ww. okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wobec braku uzależnienia wymierzenia kary administracyjnej od spełnienia przesłanki umieszczenia tablicy reklamowej po dacie wejścia w życie ww. uchwały krajobrazowej.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję SKO, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, stąd sprawę rozpoznano w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Trafne jest bowiem stanowisko Sadu I instancji wskazujące, że wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 20/19 dotyczył bezpośrednio art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 37d u.p.z.p. (regulującego zasady wymierzania kar i nakładania obowiązku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej), ale w przypadku tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych zamontowanych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej dla zrekonstruowania pełnej normy prawnej konieczne jest uwzględnienie również w tej części przyjętej uchwały krajobrazowej, której podstawę uchwalenia stanowił zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Skutkiem wyroku TK o sygn. P 20/19 jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw oraz trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe wywodzenie z uchwał krajobrazowych dalszych skutków prawnych w omawianym zakresie, gdyż te byłyby niemożliwe do pogodzenia z orzeczeniem sądu konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 403/23, LEX nr 3744796; wyrok NSA z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1506/23, LEX nr 3830836; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 sygn. akt II OSK 1675/23, LEX nr 3883054; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 630/23, LEX nr 3831382). Stanowisko takie stanowi już ugruntowany pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego gdzie wskazuje się, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe także nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były także kwestie ustalenia zarówno kiedy została wzniesiona przedmiotowa tablica reklamowa na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w K., jak i jej legalność, ustalona na podstawie przepisów wówczas obowiązujących. Takich ustaleń organy administracji nie poczyniły, uznając że okoliczności te nie stanowią ustawowych przesłanek nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. z czym w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie sposób się zgodzić.
Podzielić należy również pogląd Sądu I instancji, że gdyby okazało się, że skarżąca zrealizowała tablicę reklamową przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W przeciwnym wypadku, gdyby tablica reklamowa została zrealizowana przez skarżącą nielegalnie, wówczas dopiero organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy jako chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 37d ust. 1 u.p.z.p., pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. bowiem nie wyjaśnienie przez organ administracji okoliczności dotyczących daty umieszczenia tablicy reklamowej oraz jej legalności stanowiło jak przyjął zasadnie Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.