II OSK 2272/23

II OSK 2272/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II SA/Kr 49/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-06-23
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 49/23 w sprawie ze skargi A. K., J. K. i L. K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz A. K., J. K. i L. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 49/23 w sprawie ze skargi A.K., J.K. i L.K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopanego z 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, stwierdził bezskuteczność tej czynności.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Miasta Zakopane 8 stycznia 2014 r. włączył do gminnej ewidencji zabytków willę [...] położoną przy ul. [...] w Z. Pismem z 13 maja 2014 r. organ poinformował A.K., jednego ze współwłaścicieli willi, że budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Pismem z 29 listopada 2022 r. trzej współwłaściciele nieruchomości, A.K., J.K. i L.K., zwrócili się do organu o wskazanie podstaw prawnych włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji i podnieśli, że nie zostali poinformowani o zamiarze dokonania tej czynności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.K., J.K. i L.K. zarzucili, że obiekt nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.). Podnieśli, że organ umieścił obiekt w ewidencji bez zawiadomienia o tym właścicieli nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że A.K. uchybił terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, albowiem pismem z 13 maja 2014 r. poinformowano go o włączeniu obiektu do ewidencji i od daty doręczenia tego pisma rozpoczął bieg termin do wniesienia wezwania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że czynność organu została podjęta przed 2017 r., zatem zastosowanie znajduje przepis art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), z którego wynika, że to nie moment dowiedzenia się strony o podjęciu czynności jest miarodajny dla zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz data wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu za takie wezwanie uznać należy pismo skarżących z 29 listopada 2022 r.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ nie wykazał podstaw włączenia obiektu do gminnej ewidencji zabytków. Karta adresowa zawiera bardzo skąpe informacje na temat obiektu, a jedynym dokumentem, który odnosi się do wartości artystycznych, historycznych czy naukowych jest opracowanie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem z 30 grudnia 2022 r. Sąd uznał, że ten dokument nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem został sporządzony kilka lat po dokonaniu zaskarżonej czynności.
Skargę kasacyjną złożył Burmistrz Zakopanego, zaskarżając wyrok w całości. Podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 18 i § 18b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że willa [...] nie spełniła warunków ustawowych zabytku, a przed ujęciem obiektu w gminnej ewidencji zabytków organ powinien zlecić sporządzenie opinii biegłego dotyczącej zabytkowego charakteru obiektu.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) polegające na uznaniu, że nie było podstaw do odrzucenia skargi pomimo braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz niedochowania terminu do wniesienia tego wezwania.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zrzeczono się rozprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał pismo z 29 listopada 2022 r. za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik właścicieli nieruchomości i nie zatytułował go słowami: "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Podano też, że A.K. dowiedział się o włączeniu willi [...] do gminnej ewidencji zabytków z pisma organu z 13 maja 2014 r., zatem w odniesieniu do niego termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął 27 maja 2014 r. Pismo, które Sąd pierwszej instancji uznał za wezwanie, było natomiast datowane na 29 listopada 2022 r, a więc po tym terminie. Podniesiono ponadto, że karta adresowa obiektu została opracowana przez specjalistę z dziedziny architektury podhalańskiej, a wpis do gminnej ewidencji zabytków został uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków, dlatego też czynność organu była dopuszczalna i uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu A.K., J.K. i L.K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując, że w ich ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu.
2. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazując, że nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem skarga A.K., J.K. i L.K. mogła zostać przyjęta do rozpoznania.
W rozpoznawanej sprawie trzej skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność materialno-techniczną organu (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), podjętą 8 stycznia 2014 r. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał pismo skarżących z 29 listopada 2022 r. za wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, albowiem z treści pisma jednoznacznie wynika, jakiej czynności organu dotyczy, i jakie zarzuty względem tej czynności mają skarżący. Wskazano w nim na brak wyjaśnienia podstawy prawnej włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, jak również na brak zawiadomienia właścicieli nieruchomości o zamiarze podjęcia czynności. Strona powołała się na przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy dotyczącego m.in. prowadzenia gminnej ewidencji zabytków. Zwróciła się do organu z prośbą o zajęcie stanowiska "z uwagi na bieg terminu do zaskarżenia czynności do sądu administracyjnego", co także pozwala na ustalenie charakteru pisma strony. Brak tytułu pisma nie ma znaczenia dla ustalenia jego charakteru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się natomiast do kwestii (poruszanej już w odpowiedzi na skargę) zachowania terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. przez A.K. W aktach sprawy znajduje się pismo organu skierowane do A.K. z dnia 13 maja 2014 r. informujące go o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Skarżący przyznał w pismach procesowych, że: "mógł posiadać wiedzę o dokonaniu czynności już w 2014 r." (por. m.in. odpowiedź na skargę kasacyjną). W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że uchybił terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Uznać jednak należy, że w sprawie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy A.K. w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to sąd może uwzględnić z urzędu, stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze, Burmistrz Miasta Zakopane wydał zarządzenie z dnia 8 stycznia 2014 r. w sprawie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, w którym podano, że wykaz obiektów ujętych w ewidencji stanowi załącznik do zarządzenia, w tym wykazie ujęto również willę [...]. Mogło to wywołać u strony przeświadczenie, że, chcąc zakwestionować włączenie tego obiektu do ewidencji, powinna złożyć skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Do skarg na akty, o których mowa w tym przepisie, nie miał zastosowania 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. Po drugie, Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z pierwszym poglądem takie działania organu należy uznać za czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z drugim poglądem działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy uznać za akty jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Rozbieżności w orzecznictwie mogły wpłynąć na to, że skarżący wadliwie przyjął, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego powinien uczynić zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane, a nie czynność materialno-techniczną tego organu polegającą na włączeniu karty adresowej zabytku do ewidencji. Tym samym mógł założyć, że nie obowiązuje go termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1499/24 i postanowienie NSA z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 1051/24 wraz z orzecznictwem tam przywołanym).
W tym stanie rzeczy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. nie zostały naruszone w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie miał w sprawie zastosowania.
3. Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. P 12/18, w którym stwierdzono, że ten przepis, w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Efekty wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy ograniczenia nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem Trybunału nie jest dopuszczalna sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że ma ona zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach.
Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami został zatem uznany za niekonstytucyjny w określonym zakresie (wyrok zakresowy, interpretacyjny) i wobec tego, niekonstytucyjne jego rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. W tej sytuacji konieczne jest zastosowanie bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnienie wyroku Trybunału (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.).
W konsekwencji powyższego, uznać trzeba, że Burmistrz Miasta Zakopane, dokonując czynności ujęcia willi [...] w gminnej ewidencji zabytków, zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, albowiem uniemożliwił czynny udział właścicieli tego obiektu w postępowaniu. Nie mogli kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych czy zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ ich prawa własności.
4. W świetle zaistnienia uchybień procesowych dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków, przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania nie stanowi przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedynie na marginesie zaznaczyć trzeba, że, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego specjalisty w zakresie zabytkowego charakteru obiektu. Przeciwnie, wskazał, że to organ ma ustalić, czy obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ustalenia te, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych.
5. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
6. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.