II OSK 2271/23

II OSK 2271/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Kr 591/23 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2023-06-23
II OSK 227/23 - Wyrok NSA z 2024-03-20
II SA/Łd 523/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-10-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2013 poz 594
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 591/23 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie Zmiany Nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 591/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany Nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., odrzucił skargę.
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 13 kwietnia 2023 r. H. sp. z.o.o. z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r. poz. 196 z późn. zm., dalej: "p.g.g.") w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") polegające na braku ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin "[...]" w treści przedmiotowej uchwały pomimo obowiązku ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku uwzględnienia obszaru występowania złoża kopalin "[...]" oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tego złoża w treści przedmiotowej uchwały, czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. art. 32 ust. 2 w zw. z art. 33 u.p.z.p. w zw. z art. 95 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku aktualizacji studium przed przystąpieniem do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przez niewydanie uchwały o aktualności obowiązującego studium, czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niewprowadzeniu w treści uchwały zakazu zabudowy na udokumentowanym złożu piaskowców [...] "[...]", co też narusza ochronę złoża i czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 7 p.g.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniu przez Radę Gminy L. możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie działalności wydobywczej przez skarżącą w ramach złoża kopalin "[...]", czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że jest właścicielem nieruchomości, stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], położonych w S., gmina L., powiat wadowicki, województwo małopolskie. Skarżąca spółka jest podmiotem zainteresowanym wykupem bądź wydzierżawieniem pozostałej części udokumentowanego złoża piaskowców [...] "[...]" kat. C1. Spółka jest podmiotem, który chce prowadzić działalność reglamentacyjną na podstawie koncesji udzielanej na podstawie art. 22 ust. 4 p.g.g. Przedmiotem przeważającym działalności gospodarczej skarżącej, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, od dnia powstania spółki jest 08.11.Z – "Wydobywanie kamieni ozdobnych oraz kamienia dla potrzeb budownictwa, skał wapiennych, gipsu, kredy i łupków". Przedmiotowe nieruchomości są objęte zakresem zaskarżonego planu i są częścią udokumentowanego złoża piaskowców [...] "[...]" w kat. C1. Spółka na przestrzeni lat 2010-2013 podjęła nakazane przez prawo działania zmierzające do sporządzenia i zatwierdzenia dokumentacji złoża piaskowców [...] "[...]" kat. C1 przez właściwy organ nadzoru geologicznego. Skarżąca otrzymała zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości, które stanowią pozostałą część ww. złoża, celem sporządzenia i zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Spółka otrzymała zalecenia konserwatorskie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 grudnia 2011 r. Skarżąca podpisała również umowy z innymi właścicielami działek, na których nieruchomości zostało udokumentowane złoże piaskowców [...] "[...]". Następnie na zlecenie spółki sporządzono projekt robót geologicznych, który to został przesłany do Marszałka Województwa Małopolskiego, celem jego zatwierdzenia. Przed zatwierdzeniem Marszałek przesłał projekt robot geologicznych do Wójta Gminy L. celem wyrażenia opinii. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r. Wójt zaopiniował projekt pozytywnie. Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 30 maja 2012 r. zatwierdził projekt robót geologicznych. W związku z powyższym 3 lipca 2012 r. spółka zgłosiła rozpoczęcie robót dla realizacji prac zawartych w ww. projekcie. Ponadto 10 czerwca 2013 r. spółka skierowała do Wójta Gminy L. pismo o ujawnienie złoża w studium gminy L.
Skarżąca spółka stwierdziła, że uchwała narusza jej interes prawny zarówno jako właściciela nieruchomości, jak również jako przedsiębiorcy zamierzającego prowadzić działalność wydobywczą z uwagi na brak ujawnienia w treści przedmiotowej uchwały, udokumentowanego złoża piaskowców [...] "[...]" pomimo ciążącego na organach gminy L. obowiązku. Z tych też względów, złożenie skargi – zdaniem skarżącej – jest uzasadnione. Zaskarżony plan miejscowy wyklucza możliwość uzgodnień koncesyjnych, o których mowa w art. 23 p.g.g., co dodatkowo świadczy w ocenie spółki, o bezprawności działań organów gminy. W konkluzji spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że uchwała dotyczy zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości, na której zlokalizowano później oczyszczalnię ścieków znajdująca się w miejscowości I. W tej miejscowości skarżąca spółka nie posiada żadnych nieruchomości i na tym terenie nie są zlokalizowane i ujawnione żadne złoża kopalne piaskowców [...]. Organ zarzucił brak interesu prawnego strony skarżącej w niniejszej sprawie. Na nieruchomościach tych nie występowały tereny górnicze, a ujawnione decyzją Wojewody Małopolskiego złoża piaskowców [...] [...] nie znajdowały się i nie znajdują na nieruchomościach z obszaru planowania przestrzennego regulowanego przedmiotową uchwałą. Zmiana nie dotyczyła działek będących w jakimkolwiek posiadaniu czy też w stosunku, do których skarżący miałby jakikolwiek tytuł prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga podlega odrzuceniu.
Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby jej drogę do merytorycznej kontroli uchwały w rozpoznaniu ich skarg. Zmiana planu dokonana zaskarżoną uchwałą, obejmuje miejscowość Izdebnik, w której strona skarżąca nie jest właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości. W ocenie Sądu fakt, że strona skarżąca prowadzi działalność polegająca na wydobywaniu kopalin i jest zainteresowana nabyciem lub wydzierżawieniem gruntów pod to wydobycie nie przesądza, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Interes jaki wykazuje skarżąca spółka, to interes faktyczny a nie interes prawny, nie daje on zatem stronie skarżącej prawa do uruchomiania merytorycznego rozpoznania skargi. Wykazywane przez stronę skarżącą działania dążące do lokalizacji geologicznej piaskowców [...] "[...]", uzyskania zgody właścicieli działek na dokonanie tej lokalizacji, czy działania zmierzające do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie świadczą o istnieniu po stronie skarżącej spółki interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą. Podobnie jak w przypadku zamiarów inwestycyjnych spółki, kwestie te dotyczą jej interesu faktycznego a nie prawnego. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który by w tej sytuacji dawał jej prawo do żądania od organu podjęcia działań, zaniechania czy dokonania innych czynności o charakterze prawnym.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości.
Postanowieniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi w oparciu o błędne założenie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu ww. przepisu oraz że naruszony został wyłącznie interes faktyczny skarżącej, podczas gdy zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa m.in. dlatego, iż Wójt Gminy L. w odpowiedzi na wniosek skarżącej z 20 maja 2016 r. o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych pismem z 7 czerwca 2016 r., znak: IR.6220.2.2016 poinformował, że nie może wydać decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych ponieważ z uwagi na treść uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. m.in. z uwagi na zmianę przeznaczenia nieruchomości obejmujących złoże piaskowców [...] "[...]" kat. C1, jak również dlatego, iż organy Gminy L. wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 95 ust. 1 p.g.g. nie dopełniły obowiązku ujawnienia udokumentowanego złoża piaskowców [...] "[...]" kat. C1 w planie, czego rezultatem jest uniemożliwienie, prowadzenia działalności gospodarczej, obejmującej działalność reglamentacyjną.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i w razie uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi z dnia 13 kwietnia 2023 r.,
2. ewentualnie, w razie braku uwzględnienia wniosku wskazanego w pkt. 1, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
3. zasądzenie od organu administracji na rzecz H. sp. z o.o. z siedzibą w S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, kluczowym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia posiadania przez skarżącą kasacyjnie spółkę legitymacji procesowej, dającej podstawę do rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie zmiany planu miejscowego, co z kolei wiąże się z uznaniem, że interes prawny lub uprawnienie skarżącej kasacyjnie spółki został naruszony postanowieniami tej uchwały. W związku z tym należałoby wyjaśnić, że interes prawny jest rozumiany jako korzystny lub pożądany stan rzeczy dla danego podmiotu, przewidziany bądź dopuszczony przez obowiązujące przepisy prawa. Przy tym interes ten jest kategorią konkretną, a więc jest związany z daną sytuacją faktyczną. Powinien też być interesem aktualnym – związanym z obowiązującą normą prawną, wynikającą z konkretnych przepisów odnoszących się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu (por. wyrok NSA z 5.11.1999 r., I SA 2241/99, LEX nr 47248) oraz indywidualnym, czyli przypisanym do ściśle oznaczonego podmiotu (por. wyrok NSA z 12.02.2002 r., V SA 1123/01, LEX nr 1693345). Nadto interes prawny jest interesem osobistym, przez co należy rozumieć, że jest interesem niezbywalnym.
Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała naruszenia interesu prawnego ustaleniami zaskarżonej uchwały, ale nie wykazała też posiadania takiego interesu w niniejszej sprawie, który mógł być wywiedziony między innymi z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym zmianą planu bądź wpływu ustaleń planu na jej sytuację prawną jako właściciela nieruchomości lub podmiotu władającego ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości, pozostającej poza granicami obszaru objętego zaskarżoną regulacją planistyczną.
Na podstawie akt sprawy należało bowiem przyjąć, że zaskarżona uchwała obejmuje obszar, w którym skarżąca kasacyjnie nie dysponuje prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego nieruchomości. Ponadto nie wynika z nich, by ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale naruszały interes prawny skarżącej kasacyjnie, wywodzony z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonych poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą. Brak jest też podstaw do uznania, że jakiekolwiek istniejące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały uprawnienie skarżącej kasacyjnie zostało naruszone ustaleniami znowelizowanego planu.
Uwzględniając wskazane powyżej uwarunkowania prawne oraz okoliczności faktyczne, należało uznać za niezasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.