II OSK 2270/22

II OSK 2270/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 780/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 29 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
145 § 1 pkt 1 lit. a i c i pkt 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 780/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 lutego 2022 r. znak: DLI-I.7621.15.2020.MS.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 780/22, oddalił skargę J.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) z dnia 22 lutego 2022 r. znak: DLI-I.7621.15.2020.MS.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 kwietnia 2019 r. Starosta Gorlicki (dalej: Starosta) decyzją z dnia 1 lipca 2019 r. nr 2/D/2019 zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr 1498K Ropa - Wysowa Zdrój - Blechnarka - Granica Państwa w km 0+874 - 0+987 wraz z infrastrukturą techniczną w m. Ropa", nadając jednocześnie ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
J.S. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem do ww. rozstrzygnięcia. Postanowieniami z dnia 4 lutego 2020 r. Wojewoda Małopolski odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZRID oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 463/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.S. na ww. postanowienie Wojewody Małopolskiego, zaś prawomocnym postanowieniem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 462/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J.S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Pismem z 18 listopada 2019 r. strona wniosła do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 marca 2020 r. znak; WI-I.7821.3.4.2019.EB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ZRID. Odwołanie od tej decyzji wniosła J.S.
Minister w wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. znak: DLI-I.7621.15.2020.MS.7 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniósł się do zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia prawa użytkowania wieczystego strony, co do działek nr [...] i [...] w kontekście pozbawienia części parkingu dla klientów sklepu, co wpłynąć ma na wyniki finansowe prowadzonej przez J.S. działalności gospodarczej i wyjaśnił, iż sposób sformułowania tego zarzutu jednoznacznie wskazuje na to, iż strona domaga się kontroli decyzji ZRID w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego, a nie w sposób właściwy dla postępowania nadzwyczajnego. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego braku zaprojektowania na działkę strony nr [...] zjazdu indywidualnego organ odwoławczy podzielił argumentację Wojewody Małopolskiego, iż inwestor nie miał obowiązku zaprojektowania zjazdu do tej działki oraz odwołał się do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach p[publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) dalej: u.d.p. Zdaniem Ministra działka strony w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Warunek dostępu do takiej drogi spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na działkę można dostać się z drogi publicznej. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów szczególnych ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.) dalej: specustawa drogowa, nie jest narzędziem do regulacji ewentualnych zaszłości związanych z np. dojazdem do działek. Roszczenie odwołującej się do zapewnienia zjazdu z rozbudowywanej drogi stanowi o posiadanym przez nią interesie faktycznym, nie zaś interesie prawnym.
W ocenie organu II instancji strona nie wykazała, by jej działka była połączona z droga publiczną za pomocą legalnie istniejącego zjazdu – fakt, że fizycznie można było zjechać z drogi powiatowej na działkę zainteresowanej poprzez teren zielony nie czyni z tego terenu zjazdu. Bez znacznie przy tym pozostaje fakt, że Starosta błędnie wskazał, iż w projekcie zapewniono drogi dojazdowe – zjazdy indywidualne do wszystkich działek przyległych do terenu inwestycji. Za równie niezasadny Minister uznał zarzuty strony odnoszące się do wydania decyzji ZRID bez wskazania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W zakresie zaś zarzutu dotyczącego sprzeczności pomiędzy zapisami decyzji ZRID, a treścią załączników do decyzji organ odwoławczy wskazał co prawda, że na załączniku nr 1 w odniesieniu do działki przeznaczanej pod drogę, wskazany jest nr [...], a nie [...], to błąd ten nie może zostać uznany za podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji. Przy określeniu nowych numerów ewidencyjnych działek, które powstają w wyniku podziału nieruchomości znaczenie ma samo rozstrzygnięcie decyzji ZRID oraz treść mapy z projektem podziału nieruchomości, które to dokumenty są podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych. Za niezasadny Minister uznał również zarzut dotyczący błędnej skali mapy, bowiem wynika on z niezrozumienia przez J.S. sposobu odnoszenia się do skali w opracowaniach kartograficznych, jak i zarzut dotyczący nadmiernej ingerencji w przysługujące stronie prawo użytkowania wieczystego w kontekście wydanych przez sądy cywilne wyroków w sprawie o naruszanie posiadania, gdyż postępowanie w sprawie ZRID stanowi całkowicie odrębne postępowanie. Reasumując organ II instancji uznał, iż decyzja ZRID nie jest obarczona żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej: k.p.a.
Skargę na decyzję Ministra wniosła J.S. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 k.p.a. poprzez zaaprobowanie błędnego poglądu Wojewody Małopolskiego, iż decyzja Starosty z 1 lipca 2019 r. nie zawiera uchybień, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.; 2) naruszenie art. 29 ust. 2 u.d.p., którego celem jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej; 3) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne i dowolne uznanie, że wydana decyzja Starosty jest prawidłowa i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 4) ruszenie art. 11d ust 1 i art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, poprzez wydanie decyzji Starosty Gorlickiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie wniosku inwestora sprzecznego z wymogami wskazanymi w tych przepisach. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie Ministra do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, iż kwestionowana decyzja Ministra nie narusza prawa. Następnie Sąd przypomniał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie nie można mówić o oczywistym naruszeniu prawa. W okolicznościach faktycznych sprawy nie można stwierdzić, że Starosta wydając ZRID dopuścił się rażącej obrazy przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie w projekcie istniejących dotychczas zjazdów do działek skarżącej o nr ew. [...] i [...] (po podziale działki nr [...] i [...]). Chociaż zarzuty w skardze odnoszą się do obydwu ww. nieruchomości, to jak zauważył Sąd zdaje się chodzić o nieuwzględnienie zjazdu do działki nr ew. [...], na której znajduje się budynek, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza (sklep). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje okoliczność istnienia takowego zjazdu z przebudowywanej drogi powiatowej nr 1498K do działki skarżącej o nr ew. [...] i zapewnienia przez inwestora dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej. Skarżąca nie podważyła ustaleń organów, że zjazd formalnie nigdy nie został zainwentaryzowany przez zarządcę drogi. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na jego legalne wybudowanie. Tymczasem, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji stosownie do wymagań u.d.p. i § 76a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) dalej: rozporządzenie, zjazd ten powinien mieć charakter publiczny oraz spełniać wymagania techniczne i użytkowe zjazdu publicznego, a nie indywidualnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż faktu legalności zjazdu nie potwierdza wskazywany przez skarżącą wyrok Sądu Rejonowego w Gorlicach z 7 czerwca 2017 r., czy wyrok Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z 31 stycznia 2018 r. Orzeczenia te zapadły bowiem w sprawie o ochronę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej. Sporny zjazd w ocenie Sądu miał co najwyżej charakter zwyczajowy. Z uwagi na bark przeszkód i jednoaktowy poziom gruntu w pasie drogi powiatowej nr 1498K na wysokości działki skarżącej istniała faktyczna możliwość bezpośredniego zjazdu i zaparkowania pojazdów przed budynkiem sklepu prowadzonego przez stronę. Tego rodzaju ustalenia nie są jednak zdaniem Sądu wojewódzkiego wystarczające do przyjęcia, że w sprawie zakończonej decyzją ZRID względem nieruchomości skarżącej zastosowanie powinien mieć przepis art. 29 ust. 2 u.d.p., a tym samym, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż pojęcie "zjazdu dotychczas istniejącego" jest rozbieżnie przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie. Rozbieżności te świadczą o dopuszczalnej możliwości różnej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p., dlatego też nawet przyjęcie argumentacji skarżącej nie stanowi o oczywistej obrazie normy prawnej wynikającej z ww. przepisu. Akceptacja poglądu strony nie jest jednak możliwa z uwagi na wskazaną rozbieżność poglądów dotyczących tego, jaki stan należy uznawać za odpowiadający pojęciu zjazdu dotychczas istniejącego. Stanowisko organów wzmacnia w niniejszej sprawie występowanie wątpliwości, co do faktycznego istnienia zjazdu do działki skarżącej. Takowy zjazd, by mógł zostać uznany za legalny musiałby spełniać warunki dla zjazdu publicznego, a nie indywidualnego.
Sąd wojewódzki wskazał później, że w omawianej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych. Z akt postępowania wynika, że Starosta miał na uwadze stan skomunikowania działki skarżącej z drogą publiczną. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że dostęp do drogi publicznej z działki strony został zagwarantowany poprzez teren należący do skarżącej tj. działki nr ew. [...]. O rażącym naruszeniu prawa nie świadczy także omyłka w załączniku nr 1 do decyzji ZRID, która stanowi omyłkę oczywistą. Reasumując Sąd wskazał, iż Minister ma rację, że w przypadku decyzji wydawanej w oparciu o przepisy specustawy drogowej interes społeczny i gospodarczy ma prymat and słusznym interesem strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.S. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 w ten sposób że:
a) organ administracji naruszył rzeczony przepis błędnie uznając, że Inwestor - Zarząd Powiatu Gorlickiego - na podstawie decyzji Starosty nie był zobowiązany do odtworzenia zjazdów do działek nr [...] i [...] w R., bowiem nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki powstania po stronie zarządcy drogi takiego obowiązku, co było przede wszystkim następstwem przyjęcia wadliwej interpretacji, iż przez zjazdy "dotychczas istniejące", do których budowy bądź przebudowy w myśl powołanego wyżej przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., zobowiązany jest zarządca drogi, należy rozumieć wyłącznie zjazdy istniejące w sensie prawnym, przez co zjazdy do działek Skarżącej nie spełniają rzeczonego wymogu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że istnienie po stronie Inwestora obowiązku odtworzenia zjazdu nie jest uwarunkowane jego formalną legalnością, a nadto brak dokumentów potwierdzających formalną legalność zjazdów nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy dowodem na ich nielegalność, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien zauważyć, a co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem organ administracji na tym błędnym założeniu oparł rozstrzygnięcie;
b) przez jego błędną wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że skoro przez zjazdy "dotychczas istniejące", do których budowy bądź przebudowy w myśl powołanego wyżej przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., zobowiązany jest zarządca drogi, należy rozumieć, w zależności od przyjętej interpretacji, bądź wszelkie zjazdy, bądź wyłącznie zjazdy istniejące w sensie prawnym, to przyjęcie jednej z w/w interpretacji nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie można tu mówić o oczywistości naruszenia, przez co, zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można stwierdzić, że Starosta wydając decyzję ZRID i nie uwzględniając istniejących dotychczas zjazdów do działek skarżącej dopuścił się rażącej obrazy art. 29 ust. 2 u.d.p., podczas gdy zgodnie z brzmieniem rzeczonego przepisu jedynym i wyłącznym warunkiem, jaki musi być spełniony aby zarządca wybudował zjazd jest istnienie zjazdu w momencie budowy lub przebudowy drogi - skoro przepis nie precyzuje, iż ma być to zjazd istniejący w świetle prawa stwierdzić należy, iż nie powinien budzić wątpliwości obowiązek jego zastosowania do każdego zjazdu wyczerpującego definicję zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p. tj. także tylko faktycznego - w rezultacie dokonując takiej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie nie stwierdził, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
II. przepisów postepowania tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane nie dostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, tj. niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej i w konsekwencji oddalenie skargi przez Sąd I instancji, pomimo tego, iż skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami uzasadniającymi jej uwzględnienie, co spowodowało jednocześnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i pkt 2 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz nieuwzględnienie wskazanych naruszeń prawa materialnego, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że przed realizacją inwestycji drogowej objętej decyzją Starosty nr 2/D/2019 z 1 lipca 2019 r., znak: AB.6740.384.2019, istniały zjazdy do działek nr [...] i [...] w R., pozostających w użytkowaniu wieczystym Skarżącej, zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek ich budowy lub przebudowy spoczywał na zarządcy drogi; zarzuty te były zasadne, gdyż zaniechano ustawowego obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, błędnie oceniono zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie zachowano proporcji pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony, co doprowadziło do niewyjaśnienia względów faktycznych mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, a które prawidłowo wyjaśnione doprowadziłyby Sąd do przekonania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a słuszny interes strony nie został uwzględniony; okoliczności te powinny doprowadzić do stwierdzenia, iż decyzja Starosty wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji do uwzględnienia skargi.
Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 lutego 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gorlickiego z dnia 1 lipca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. i wadliwego przyjęcia, że przez "istniejące zjazdy" należy rozumieć wyłącznie zjazdy istniejące w sensie prawnym (legalne), a rozbieżności w orzecznictwie dotyczące interpretacji tego pojęcia nie wykluczają przyjęcia rażącego naruszenia prawa.
Należy przy tym zauważyć, że skarżąca kasacyjnie w ramach postępowania nieważnościowego zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego nie wiążąc ich naruszenia z przesłanką rażącego naruszenia prawa i nie powołuje w podstawie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji przypomnieć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Zatem odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję trafnie stwierdził, że wykorzystywany przez skarżącą zjazd przed wykonaniem przebudowy drogi nie został nigdy zinwentaryzowany przez zarządcę drogi i brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej jego legalne powstanie. O fakcie jego legalności nie przesądzają również powoływane przez skarżącą wyroki sądów powszechnych dotyczące ochrony prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej.
Artykuł 29 ust. 2 u.d.p. stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "zjazdem istniejącym, w rozumieniu powołanego przepisu, jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przez użyte w ustawie określenie »zjazd istniejący« należy rozumieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie" (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 599/19, LEX nr 3308217). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że przebudowa istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej w ramach przebudowy drogi jest czynnością materialno-techniczną: ani z art. 29 ust. 2, ani z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika upoważnienie do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu (Por. A. Kornecka, J. Kornecki, Drogi publiczne...) Jak wskazują A. Kornecka i J. Kornecki, celem art. 29 ust. 2 u.d.p. jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją i zapewnienie dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały.
Organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował określone w pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej warunki w części sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, przedstawiając istotne ustalenia, które prowadziły do wniosku, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej odpowiadała wszystkim wymogom wynikającym, z przepisów specustawy drogowej. Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował w tym zakresie ustalenia organu wskazujące na to, że podczas przebudowy drogi zarządca nie był zobowiązany do wykonania w miejsce poprzednio istniejącego zjazdu nieformalnego (zwyczajowego), nowego zjazdu o parametrach zjazdu publicznego, z uwagi na prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą. Z przepisów u.d.p., w tym z art. 29 ust. 2 tej ustawy, nie wynika aby zarządca drogi był obowiązany do zapewnienia dostępu do nieruchomości zgodnie z oczekiwaniami podmiotu wykonującego tam działalność gospodarczą. To konkretny przedsiębiorca powinien poczynić takie starania prawne aby zapewnić dostęp do nieruchomości klientom zgodnie ze swoimi oczekiwaniami. Podkreślić przy tym należy, że w świetle przepisów dotyczących dróg publicznych zjazd ma odrębny charakter od samej drogi i nie jest jej częścią, ale jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Dlatego też twierdzenie skarżącej o naruszeniu art. 29 ust. 2 u.d.p. nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy.
W rezultacie nieskutecznie podniesiony został także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć należy, że twierdzenia skarżącej o nienależytym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie są nieusprawiedliwione. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił, jakie reguły proceduralne obowiązują w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. Mianowicie rzeczą organów nadzoru było przesądzenie, czy zakwestionowana decyzja obarczona była wadliwością kwalifikowaną, a konkretnie czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. determinuje stwierdzenie nieważności decyzji. Dokonując weryfikacji decyzji w tym zakresie, organy obu instancji miały obowiązek uwzględnić materiał dowodowy, który był podstawą udzielonego pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Analiza dokumentacji projektowej oraz ustalenia z niej wynikające pozwoliły na wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki, przedstawiły argumentację wskazującą na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gorlickiego z dnia 1 lipca 2019 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.