II OSK 2269/22

II OSK 2269/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 100 ust. 2, art. 113
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 106 § 3, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 247/22 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 22 listopada 2021 r. nr DL.WIIPO.410.8541.2020/MKi/II w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa88 247/22 oddalił skargę P. J. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 22 listopada 2021 r. nr DL.WIIP0.410.8541.2020/MKi/ll w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
19 lutego 2020 r. P. J. wystąpił, za pośrednictwem pełnomocnika, do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy.
Decyzją z 18 sierpnia 2020 r. Nr WSC-II-C.6151.7272.2020 Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 100 ust. 1 pkt oraz ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), odmówił stronie udzielenia wnioskowanego zezwolenia, ponieważ cudzoziemiec nie przedłożył wymaganych dokumentów pozwalających ocenić długość zatrudnienia na rzecz poprzedniego pracodawcy.
Po rozpoznaniu odwołania cudzoziemca (złożonego osobiście) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z 22 listopada 2021 r. nr DL.WIIP0.410.8541.2020/MKi/ll utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Szef Urzędu wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że cudzoziemiec, który był reprezentowany przez pełnomocnika, został pouczony o treści art. 113 ustawy o cudzoziemcach. Ustawa nie przewiduje obowiązku zwolnienia cudzoziemca ze spełnienia obowiązku wynikającego z treści ww. artykułu. Szef Urzędu wyjaśnił, że zezwolenie na pobyt czasowy zostało udzielone stronie w konkretnym celu pobytu, a mianowicie w celu wykonywania pracy. Według organu odwoławczego, za niepożądany z punktu widzenia interesów państwa uznać należy stan, że cudzoziemiec nie zgłosił faktu, że zakończył wykonywanie pracy lub jej nie podjął na rzecz podmiotu V. w przewidzianym terminie, tj. w ciągu 15 dni roboczych od ustania przyczyny udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo ustania celu, na jaki zostało udzielone cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt czasowy, nie wykonał on obowiązku wynikającego z art. 113 ustawy. Szef Urzędu stwierdził, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących, że strona w ogóle podjęła lub kiedy zakończyła pracę na rzecz wskazanego podmiotu. Cudzoziemiec nie odniósł się w żadnym stopniu do faktu, że nie zgłosił organowi pierwszej instancji, że zakończył wykonywanie pracy lub jej nie podjął na rzecz tegoż podmiotu w przewidzianym terminie.
W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania: a) art. 8 § 2 k.p.a. przez odstąpienie od utrwalonej praktyki polegającej na udzielaniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w sytuacji gdy jest to zasadne z punktu widzenia interesów fiskalnych RP, w sytuacji gdy cudzoziemiec nie dopełnił obowiązku zawiadomienia organu o zmianie pracodawcy, podczas gdy w niniejszej sytuacji organ nie zastosował się do takiej praktyki, pomimo, że w interesie fiskalnym RP leży aby udzielić cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na fakt, że skarżący będzie świadczyć pracę na terytorium Polski, a co za tym idzie będzie odprowadzać podatki do budżetu Państwa; b) art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, że skarżący miał wykonywać pracę na rzecz V., podczas gdy skarżący miał świadczyć pracę na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w W. Jednocześnie w skardze przedstawiono wniosek w przedmiocie zobowiązania organu do dostarczenia do Sądu akt postępowania pod wskazaną sygnaturą celem ustalenia utrwalonej praktyki organu w zakresie udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy pomimo niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 113 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Na wstępie Sąd wskazał, że wniosek o zobowiązanie organu do dostarczenia do Sądu akt określonego postępowania celem ustalenia utrwalonej praktyki organu w zakresie udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy pomimo niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 113 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, okazał się oczywiście bezzasadny. Brak jest podstawy prawnej do takiego wniosku. Oddalając wniosek Sąd kierował się treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., który pozwala sądom administracyjnym przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, pod warunkiem ponadto, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Jak podkreślił Sąd, zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonego przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z 4 maja 2017 r. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z terminem ważności do 3 maja 2020 r. w celu wykonywania pracy na rzecz V. Decyzja zawierała pouczenie, że zgodnie z art. 113 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, zawiadamia wojewodę, który udzielił tego zezwolenia, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia. Pomimo prawidłowo doręczonego wezwania nie dostarczył potwierdzenia o dopełnieniu obowiązku wynikającego z art. 113 ustawy o cudzoziemcach, tj. poinformowania wojewody o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia oraz świadectwa pracy od poprzedniego pracodawcy.
Zdaniem Sądu pouczenie skarżącego o obowiązku wynikającym z art. 113 ustawy o cudzoziemcach sporządzone w języku polskim było skuteczne. Z akt sprawy nie wynika, że skarżący nie rozumie treści języka polskiego oraz że nie włada tym językiem. W skardze pełnomocnik skarżącego wskazał, że cudzoziemiec przebywa w Polsce od 2017 r. Co więcej, skarżący uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 3 maja 2020 r. w celu wykonywania pracy na rzecz V. na stanowisku przedstawiciela handlowego na podstawie umowy o pracę. Jest wysoce prawdopodobne, że wykonując pracę przedstawiciela handlowego powinien przynajmniej rozumieć treść języka polskiego i władać nim. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący złożył osobiście odwołanie sporządzone w języku polskim, które było podpisane przez skarżącego. Z całokształtu akt sprawy wynika, że językiem zrozumiały dla cudzoziemca jest język polski, a sam cudzoziemiec na tyle nim włada, że rozumie jego treść. Z oświadczeń skarżącego nie wynika także, że nie zna on języka polskiego.
Stąd w ocenie Sądu skarżący zrozumiał treść pouczenia sporządzonego w języku polskim, które znajduje się w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 4 maja 2017 r., dotyczącego treści art. 113 ustawy o cudzoziemcach, a w konsekwencji obowiązek z art. 9 k.p.a. został zrealizowany. Ponadto cudzoziemiec reprezentowany był przez nieprofesjonalnego pełnomocnika, jemu powierzył prowadzenie sprawy administracyjnej i to do pełnomocnika strony należało przekazanie decyzji mocodawcy, poinformowanie go o treści decyzji, obowiązkach z niej wynikających, a w razie wątpliwości zawsze istniała możliwość skorzystania z usług tłumacza.
Sąd wskazał także, że decyzja o odmowie udzielenia przedmiotowego zezwolenia na podstawie art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych, a do takiej kategorii zalicza się decyzję wydaną na podstawie art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
W ocenie Sądu prawidłowe było ustalenie organu, że pomimo zakończenia wykonywania pracy przez cudzoziemca na rzecz pracodawcy, zgodnie z wydanym zezwoleniem, cudzoziemiec nadal pozostawał na terytorium RP nie wykonując celu, na który wydano mu zezwolenie. Cudzoziemiec nie wykonywał legalnej pracy, nie odprowadzał żadnych zaliczek na podatek ani składek na ZUS. Wbrew stanowisku profesjonalnego pełnomocnika skarżącego postępowanie cudzoziemca nie przynosiło żadnych korzyści dla państwa Polskiego. Rozważając słuszny interes strony postępowania i interes społeczny, a także interes państwa, prawidłowo organy doszły do przekonania, że należy dać prymat tym ostatnim. W tej sytuacji udzielenie kolejnego zezwolenia cudzoziemcowi byłoby także sprzeczne z interesem społecznym, albowiem godziłoby w prawa innych cudzoziemców, którzy dopełnili wszystkich formalności i wykonują legalną pracę, zgodnie z wydanymi im zezwoleniami, którzy szanują porządek prawny istniejący w państwie. Stanowiłoby niebezpieczną praktykę akceptowania naruszania zasad wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a także rażące naruszenie zasady sprawiedliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. J., zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając:
I. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie uwzględnieniu wniosku zawartego w pkt 2 skargi z 5.01.2022 r. do WSA w Warszawie, z uwagi na uznanie, iż przeprowadzenie tegoż dowodu jest zbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i spowoduje zbędne jej przedłużenie, podczas gdy, przedmiotowy dowód był niezwykle istotny w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż dla strony skarżącej był to jedyny sposób na wykazanie naruszenia przez organ utrwalonej praktyki w zakresie przyznawania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pomimo niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 113 ustawy o cudzoziemcach;
2. art. 8 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi wobec przyjęcia, że organ administracji publicznej może bez uzasadnionej przyczyny odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy wskazany przepis wprost stanowi, że organy administracji publicznej są zobowiązane; nie odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w sprawach o stanie faktycznym tożsamym ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, tj. w sprawie prowadzonej w II instancji przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pod sygn. akt DL. WIIP0.410.7387.20207DW/I1 organ II instancji zajął stanowisko identyczne jak skarżący w toku niniejszej sprawy;
3. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 100 ust. 2 oraz art. 113 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy I i II instancji, braku uwzględnienia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz uznania, że w niniejszym postępowaniu zachodzą -przesłanki do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy odmowa zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z art. 100 ust. 2 w zw. z art. 113 ustawy o cudzoziemcach ma jedynie charakter fakultatywny, mając na celu karanie cudzoziemców rażąco naruszających obowiązujące przepisy, a w niniejszej sprawie i występują następujące okoliczności:
a. skarżący nie został poinformowany o konieczności zawiadomienia właściwego Wojewody, w terminie 15 dni roboczych o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia, w języku zrozumiałym dla skarżącego,
b. Sąd I instancji błędnie ustalił, iż skarżący włada językiem polskim w wystarczającym stopniu, aby zrozumieć pouczenia kierowane doń przez organ;
c. utrzymanie mocy zaskarżonej negatywnej decyzji organu I instancji stanowi nadmierną sankcję wobec skarżącego, pomimo braku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego;
d. błędnym ustaleniu, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia skarżącemu kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy i przy rozważeniu okoliczności dotyczących: skarżącego (czasookres zamieszkiwania w Polsce oraz poziom ubóstwa w Indiach), zapotrzebowania na pracowników w dużych miastach w Polsce oraz rozważeniu interesów fiskalnych skarbu państwa i samorządu lokalnego (skarżący będzie odprowadzać podatki) należy uznać, iż zachodzą przesłanki do udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę;
4. naruszenie art. 9 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, podczas gdy prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego sprawy nie dawała podstaw do obciążenia skarżącego negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z dyspozycji art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, z powodu nieznajomości prawa przez skarżącego oraz niepoinformowania go o konieczności zawiadomienia właściwego wojewody, w terminie 15 dni roboczych o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia, w języku zrozumiałym dla skarżącego, to jest w języku hinduskim;
5. art. 15 k.p.a. – zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi wobec przyjęcia, że organ II instancji nie był zobowiązany do badania przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w przypadku niezłożenia przez cudzoziemca zawiadomienia o ustaniu podstawy wydanego zezwolenia na pobyt czasowy, co naruszyło prawo skarżącego do rozpoznania sprawy merytorycznie przez organy obu instancji oraz niezastosowanie i niewskazanie skarżącemu przesłanek zależnych od skarżącego, które nie zostały na dzień wydania decyzji organu II instancji spełnione lub wykazane, co w konsekwencji doprowadziło do braku rozpoznania przesłanek do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej;
6. art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej czynności, a w konsekwencji nie uchylenie jej.
II. w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy przepis ten winien być zastosowany;
2. art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji winien, uchylając zaskarżoną decyzję, nakazać organowi podjęcie badania czy skarżący spełnia przesłanki, o których mowa w przedmiotowym przepisie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie mimo częściowo wadliwego i niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Autor skargi kasacyjnej oparł zawarte w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną.
Niesłusznie skarżący kasacyjnie wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględniając wniosku o przeprowadzenie zawnioskowanego w skardze do tego sądu dowodu z akt sprawy DL.WIIPO.410.7387.2020/DW/II naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. Kluczowe znaczenie dla powyższej oceny ma fakt, że powyższy dowód miał uzasadniać twierdzenie o naruszenie przez organ administracji art. 8 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego (a obecnie skarżącego kasacyjnie) organy administracji naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, albowiem bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a Sąd pierwszej instancji błędnie tę wadę ocenił. Analiza § 2 art. 8 k.p.a. wprowadzonego nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2017 r., poz. 935) wskazuje, że po pierwsze, warunkiem niezbędnym do zastosowania tak skonkretyzowanej zasady jest stwierdzenie oprócz takiego samego stanu faktycznego i prawnego również "utrwalonej praktyki rozstrzygania", po drugie zaś, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, skoro ustawodawca umożliwia odstąpienie od niej "w uzasadnionych przypadkach". Ani ustawa z 7 kwietnia 2017 r., ani inny akt, który mógłby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, nie definiuje pojęcia "utrwalona praktyka rozstrzygania". W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie przyjmuje się natomiast, że przez "utrwaloną praktykę" należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że taka "praktyka" musi być zgodna z prawem. Komentatorzy omawianego przepisu powołują dodatkowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2001 r., P 3/01, OTK 2001/6, poz. 163, w którym stwierdzono, że "utrwalona praktyka sądowa dotycząca interpretacji przepisów prawnych, zwłaszcza, gdy jest ona dość jednoznaczna, wskazuje na treść stosowanego prawa, a więc na wolę ustawodawcy, choćby teoretycznie istniała możliwość innej wykładni. Praktyka taka powinna być zgodna z orzecznictwem sądowym, które ma również charakter utrwalonej praktyki orzeczniczej. Utrwalona praktyka rozstrzygania spraw ma przy tym dwa istotne aspekty, a mianowicie merytoryczny i temporalny. W aspekcie merytorycznym organ administracji publicznej jest obowiązany do nieodstępowania od dotychczasowej utrwalonej praktyki załatwiania spraw danego rodzaju, tj. spraw o takim samym stanie faktycznym i takim samym stanie prawnym. Aspekt czasowy wynika z samej istoty tego zakazu, a mianowicie z określenia "utrwalony", które znaczy tyle, co stać się trwałym (względnie) niezmiennym, a to wymaga oceny w kontekście odpowiednio długiego okresu kształtowania się danej praktyki rozstrzygania spraw. Występujące rozbieżności w orzecznictwie sądowym i kształtowanie się w ślad za nimi rozbieżnej praktyki organów administracji publicznej uniemożliwiają jej kwalifikację jako utrwalonej" (tak m.in. A. Wróbel w: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2023; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r., II OSK 1976/20, Lex 3559172).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należało przyjąć, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji odmówił przeprowadzenia dowodu z wnioskowanych akt sprawy. Po pierwsze, przeprowadzenie dowodu z akt jedynie jednego postępowania nie pozwoli stwierdzić (niezależnie od tego, czy decyzja kończąca to postępowanie była wydana w takim samym, czy innym stanie faktycznym i prawnym), czy organ posiada "utrwaloną praktykę rozstrzygania". Po drugie, jak zostało wyżej wskazane, aby można było skutecznie żądać od organu wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z utrwaloną praktyką orzeczniczą, to praktyka ta musi być zgodna z prawem. Nie stanowi bowiem naruszenia tej zasady wydanie decyzji odmiennej od innej decyzji wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jeżeli ta odmienna decyzja jest prawidłowa. Najistotniejszą bowiem zasadą, którą winien kierować się organ administracji, jest zasada praworządności. Ustalenie tej ostatniej okoliczności wymagałoby oceny, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie, z której akt miałby być przeprowadzony dowód (nawet jeśliby przyjąć, że stanowi "utrwaloną praktykę" organów), nie narusza prawa. W niniejszym postępowaniu sąd administracyjny nie mógłby takiej oceny dokonać. Decyzja ta nie jest bowiem przedmiotem skargi i nie mieści się w "granicach sprawy, której dotyczy skarga" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że zgodnie z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę decyzja we wnioskowanej jako dowód sprawie została wydana w innym stanie faktycznym niż w sprawie będącej obecnie przedmiotem kontroli.
Konkludując, rację miał Sąd pierwszej instancji oddalając wniosek o przeprowadzenie omawianego dowodu. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Podobnie jako nieuzasadniony należało ocenić zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wprawdzie lektura uzasadnienia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji nie pozwala na stwierdzenie, czy i jaka praktyka orzecznicza w tego rodzaju sprawach została utrwalona w organach administracji, jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak bowiem zostało wyżej wskazane ciężar dowodu odstąpienia przez organ od ww. zasady spoczywa na tym uczestniku postępowania, który wiąże z tą okolicznością określone skutki prawne. Cudzoziemiec nie udowodnił natomiast, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Nawet uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt jednej sprawy nie uzasadniałoby twierdzenia o utrwalonej linii orzeczniczej organu w tym zakresie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły także zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą organy czuwają również nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego ostatniego przepisu w niepoinformowaniu cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym o ciążącym na nim obowiązku zawiadomienia właściwego wojewody o zmianie miejsca zatrudnienia w rozumieniu art. 113 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.
Analiza akt postępowania administracyjnego pozwala przyjąć, że zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie zasługują na uwzględnienie. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja z dnia 4 maja 2017 r., mocą której Wojewoda Mazowiecki udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na rzecz V. w W. na stanowisku przedstawiciela handlowego. W postępowaniu tym strona reprezentowana była przez D. R., przy czym z akt sprawy nie wynika, czy osoba ta jest z wykształcenia prawnikiem, w szczególności, czy wykonuje zawód adwokata lub radcy pranego. Innymi słowy, brak jest informacji, czy strona reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym niemniej nie może ujść uwadze, co ma kluczowe znaczenie dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej, że cudzoziemiec pouczony był o obowiązku zawiadomienia właściwego organu o koniczności zawiadomienia o ustaniu przyczyny udzielenie zezwolenia. Tym samym zatem obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. został przez organy administracji zrealizowany. Sam fakt, że z pouczenia tego nie wynika, iż cudzoziemca poinformowano również o sankcji za niedopełnienie tego obowiązku, nie przemawia bowiem za stwierdzeniem, że pouczenie było niewystarczające. Wymaga wszak podkreślenia, że realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w omawianym przepisie nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 1867/16, dostępne w CBOSA). Natomiast poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje okoliczność, czy organ prowadzący postępowanie zakończone decyzją z dnia 4 maja 2017 r. miał obowiązek pouczyć cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązku. Ten ostatni obowiązek wynika wszak z art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazał w zarzutach ani uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie może oceniać legalności zaskarżonego wyroku w ogólności, a jedynie w zakresie wskazanym przez skarżącego kasacyjnie. Tym niemniej należy wskazać, że wadliwie Sąd pierwszej przyjął, iż w niniejszej sprawie językiem zrozumiałym dla cudzoziemca był język polskim. Sam fakt, że cudzoziemiec przybywał w Polsce od 2017 r. (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pobyt ten był znacznie dłuższy, bo miałby trwać, w dacie wydawania decyzji z 2017 r., 12 lat, co jest mało prawdopodobne biorąc pod uwagę wiek cudzoziemca) oraz że pracował na stanowisku przedstawiciela handlowego, nie uzasadnia przyjętej tezy o wystarczającej znajomości języka polskiego. O powyższym nie świadczy również fakt, że w aktach sprawy znajdują się pisma takie jak odwołanie i udzielenie pełnomocnictwa do reprezentowania sporządzone w języku polskim. Treść tych pism pozwala sądzić, że były one sporządzone przez osobę biegle władającą językiem polskim, jedynie podpisane własnoręcznie przez cudzoziemca.
Podsumowując, błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, że język polski jest językiem zrozumiałym dla cudzoziemca, co zwalniałoby organy administracji z pisemnego informowania go o zasadach i trybie postępowania, w tym o obowiązku wynikającym z art. 113 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w innym języku niż język polski. Okoliczność ta jednak z przyczyn wyżej wskazanych pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał prawidłowości dokonanych pouczeń w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 4 maja 2017 r.
Nie można również podzielić zarzutów skarżącego kasacyjnie co o tego, że organy administracji rozpoznając sprawę naruszyły zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji błędnie naruszenie to ocenił. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest wszak kwestionowany przez cudzoziemca. Zobowiązany do wykazania, że dopełnił obowiązku wynikającego z art. 113 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, nie wykonał zobowiązania, a co więcej na żadnym etapie postępowania nie twierdził, ażeby obowiązek ten został przez niego wykonany. W świetle powyższego należało przyjąć, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że ograny administracji należycie wyjaśniły okoliczności sprawy i stwierdziły, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, to nie można uznać za usprawiedliwione twierdzeń skarżącego kasacyjnie co do naruszenia art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Błędnego zastosowania tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu granic uznania administracyjnego, w tym nie wzięcia pod uwagę takich okoliczności, jak okres pobytu w Polsce, zapotrzebowanie w Polsce na pracowników, dużego stopnia bezrobocia i ubóstwa w Indiach. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanej decyzji wskazuje, że Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił, że granice te nie zostały przekroczone. Organ wyjaśnił motywy, którymi kierował się odmawiając udzielenia wnioskowanej zgody, wskazując przy tym, że za odmową udzielenia kolejnego zezwolenia przemawiają względy ochrony praworządności. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Nie może bowiem ujść uwadze, że obowiązkiem cudzoziemca jest przestrzeganie prawa w państwie goszczącym Ustawodawca powiązał zezwolenie na pobyt czasowy z pracą u konkretnego pracodawcy. Tylko bowiem w takiej sytuacji wypełnianie celu pobytu pozostanie pod kontrolą państwa. Niepożądany zatem z punktu widzenia interesów państwa uznać należy stan, w którym cudzoziemiec po uzyskaniu zezwolenia pobytowego nie przystępuje do realizacji celu pobytu, jaki stał się podstawą udzielenia tego zezwolenia, lub zaprzestaje jego wykonywania. Takie działanie niewątpliwie stanowi próbę obejścia przepisów prawa, co nie może podlegać ochronie prawnej i stanowiłoby praktykę akceptowania naruszania zasad wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a także rażące naruszenie zasady sprawiedliwości. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił przyczyn, dla których zaniechał wykonania obowiązku powiadomienia właściwego organu ani nawet nie wskazał, dlaczego zaprzestał pracy u poprzedniego pracodawcy. Tym samym należało uznać, że zarzut naruszenia art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie zasługuje na uwzględnienie.
Konsekwencją powyższego jest uznanie za prawidłową ocenę dokonana przez Sąd pierwszej instancji odnośnie do braku konieczności ustalenia, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki określone w art. 114 ust. 1 tej ustawy uzasadniające udzielenie wnioskowanej zgody. Skoro organ stwierdził zaistnienie przesłanki negatywnej uniemożliwiającej udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę, to zwolniony był od przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
I wreszcie, jako co najmniej niezrozumiały należy potraktować zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy. Niezależnie od tego, że motywy skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wskazują, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu, to wskazać należy, że przepisy te nie mogły zostać naruszone w niniejszej sprawie, albowiem Sad pierwszej instancji ich nie stosował i nie mógł stosować. Pierwszy ze wskazanych przepisów określa sposób rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji w sytuacji uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Tymczasem przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja administracja, czyli rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy. Uwzględniając skargę na decyzję administracyjną Sąd wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c lub art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. i tylko ewentualnie te przepisy mogłyby być naruszone poprzez ich nie-/zastosowanie. Prawidłowy pod względem konstrukcyjnym zarzut skargi kasacyjnej musiałby dodatkowo wskazywać na inne przepisy prawa procesowego lub materialnego, które zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane przepisy nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów należało ocenić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co uzasadnia jej oddalenie.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.