II OSK 2266/11

II OSK 2266/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Mirosława Pindelska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 883/11 - Wyrok WSA w Krakowie z 2011-06-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 64 par. 2, art. 104, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 32, 29 ust. 1, art. 3 pkt 7 i 12
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 par. 1 i 2, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 883/11 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 883/11, oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 17 grudnia 2010 r. "[...]" Sp. z o.o. złożyła do Urzędu Miasta Krakowa wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę części istniejącej konstrukcji wieżowca [...] wraz z nadziemnymi i podziemnymi obiektami towarzyszącymi oraz umartwionych fragmentów sieci na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.
Organ administracyjny pismem z dnia 22 grudnia 2010 r. wezwał wnioskodawcę, w oparciu o art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku m.in. o ostateczne pozwolenia konserwatorskie.
Inwestor w piśmie z dnia 18 stycznia 2011 r. przedstawił argumentację wskazującą na brak takiego obowiązku.
Pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. zawiadomiono wnioskodawcę o pozostawieniu podania z dnia 17 grudnia 2010 r. bez rozpoznania, w związku z nieusunięciem w terminie braków formalnych.
Pismem z dnia 17 lutego 2011 r. Spółka złożyła odwołanie od "decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z dnia 28.01.2011 r."
Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. zawiadomienia. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, a nie rozstrzygnięciem (tj. decyzją albo postanowieniem), od którego przysługuje środek prawny w postaci odwołania lub zażalenia. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w przepisie art. 134 k.p.a. do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wskazano, iż podstawową przyczyną niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest między innymi nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w obrocie prawnym, np. w związku z jej niedoręczeniem lub jeżeli czynność organu nie jest decyzją administracyjną/postanowieniem.
Skargą "[...]" Sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu: naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie nierozpoznania zarzutów odwoławczych strony skarżącej i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu l instancji, w wyniku czego utrzymano w mocy wadliwą decyzję; błędną wykładnię art. 134 k.p.a. przez uznanie, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a więc nie podlega zaskarżeniu, wnosząc o uchylenie jego i poprzedzającej go decyzji.
W uzasadnieniu skargi kwestionowano nałożony na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego, wskazując iż obiekt, którego dotyczy wnioskowane przez stronę żądanie rozbiórki, nie jest zabytkiem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył, iż odwołanie inwestora od pisma, w którym organ informuje o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia jest niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy od decyzji, a w omawianym przypadku żadna decyzja nie zapadła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że rozpoznając niniejszą skargę nie dopatrzył się, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które to rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. Po dyskusji w literaturze przedmiotu, co znalazło swój wyraz także w orzecznictwie sądowym, upowszechnił się pogląd – poparty stabilną i jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych – iż jest to czynność materialno-techniczna (a więc nie czynność prawna wynikająca z wydanej decyzji lub postanowienia), o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno-techniczną – nie należy zatem, do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 7 p.p.s.a., na które mogą być wnoszone skargi do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne. Wskazał też, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia – jest to specyficzna czynnością procesowa polegająca na stwierdzeniu przez organ administracji publicznej (w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji), iż dany wniosek zawiera określoną wadę formalną czy inne braki i jest z tego powodu bezskuteczny z mocy prawa. Skoro zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia w konsekwencji organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania art. 134 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 127 k.p.a. prawo do odwołania służy od decyzji a stosownie do art. 141 k.p.a. prawo do zażalenia służy na postanowienie, gdy kodeks tak stanowi.
Sąd podniósł ponadto, że w żaden sposób nie można zarzucić Wojewodzie naruszenia art. 134 k.p.a. Wręcz przeciwnie zarzut naruszenia art.134 k.p.a. zawarty w skardze i żądanie rozpoznania "odwołania" od decyzji, której nie było (od zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania) jest de facto żądaniem naruszenia przez organ administracyjny art. 6, 7 i 134 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP. Kwestionowane pismo organu l instancji z dnia 28 stycznia 2011 r. nie jest decyzją administracyjną w przytoczonym wyżej znaczeniu, lecz zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia.
Sąd wskazał także, że nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpatrzenia mogło być kwestionowane w trybie art. 37 k.p.a. Dlatego też Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż pisma z dnia 28 stycznia 2011 r. nie można uznać za decyzję lub postanowienie. W konsekwencji chybione są też pozostałe zarzuty skargi.
Skargą kasacyjną "[...]" Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, opierając ją na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wobec obrazy art. 134 w związku z art. 64 § 2 k.p.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to ze względu na przyjęcie, że o niedopuszczalności odwołania świadczy wyłącznie powołanie się przez organ na art. 64 § 2 k.p.a., bez względu na to, czy w istocie czynność organu jest odmową wydania decyzji (o żądanej przez wnioskodawcę treści), a zatem czy nie spełnia ustawowych przesłanek decyzji (określonych w art. 104 k.p.a.).
Z uwagi na powyższe wniesiono o: zwrócenie się, na zasadzie art. 193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy uznanie za niedopuszczalne zaskarżenia (na zasadzie art. 134 k.p.a.) czynności "pozostawienia wniosku bez rozpoznania" (w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a.) – bez względu na prawidłowość zastosowania tej instytucji prawa – jest zgodne z konstytucyjną gwarancją rozpoznania sprawy w co najmniej dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym, tj. art. 176 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji (znajdującą w procesie administracyjnym wyraz w art. 15 k.p.a.) oraz konstytucyjną gwarancją prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, tj. art. 78 Konstytucji?"; zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, na zasadzie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz Spółki kosztów procesu (w tym zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącej Spółki Sąd nie rozważył w sposób wystarczający, czy instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania została w niniejszej sprawie zastosowana prawidłowo. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.pa. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Tylko zatem, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. W rozważanym przypadku "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" nastąpiło de facto wobec braku przedłożenia do akt sprawy pozwolenia konserwatorskiego, które w opinii skarżącej nie było wymagane. Jest tak, gdyż wniosek dotyczył rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, nie zaś obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Z art. 39 ustawy – Prawo budowlane wynika, że pozwolenie konserwatorskie jest wymagane tylko w przypadku rozbiórki obiektu wpisanego do rejestru zabytków, co oznacza brak możliwości zastosowania tego przepisu do niniejszej sprawy. Rozważając także problem na płaszczyźnie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy potwierdzić, że inwestycja określona wnioskiem skarżącej nie wymagała uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. W konsekwencji organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania nadużył tej instytucji prawa. W tym miejscu należy zaznaczyć, że bez względu na formę nadaną rozstrzygnięciu, jeżeli decyduje o prawach i obowiązkach podmiotów spoza struktury administracji, to spełnia tym samym kryteria decyzji administracyjnej, jako władcze rozstrzygnięcie organu. Nie ma zatem znaczenia, czy pismo w komparycji zostało zatytułowane jako decyzja, skoro jest w istocie decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a. Sąd powinien był rozważyć, czy pismo, którym pozostawiono wniosek bez rozpoznania nie było w istocie negatywnym rozstrzygnięciem sprawy, gdyż organ nadużywając instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania w rzeczywistości pozbawia stronę możliwości instancyjnej kontroli.
W skardze kasacyjnej podniesiono także, że sytuacja, w której strona pozbawiona jest możliwości zaskarżenia niekorzystnej dla niej czynności organu, powinna zostać rozważona w odniesieniu do gwarancji prawa do sądu, wynikającego zarówno z Konstytucji, jak i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Kodeks postępowania cywilnego w analogicznej sytuacji procesowej, tj. zwrot pozwu, przewiduje środek zaskarżenia (art. 394 § 1 pkt 1).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych granicach zasadność skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie znalazł podstaw do wystąpienia, na zasadzie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym sformułowanym przez skarżącą kasacyjnie: "Czy uznanie za niedopuszczalne zaskarżenia (na zasadzie art. 134 k.p.a.) czynności "pozostawienia wniosku bez rozpoznania" (w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a.) – bez względu na prawidłowość zastosowania tej instytucji prawa – jest zgodne z konstytucyjną gwarancją rozpoznania sprawy w co najmniej dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym, tj. art. 176 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji (znajdująca w procesie administracyjnym wyraz w art. 15 k.p.a.) oraz konstytucyjną gwarancja prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, tj. art. 78 Konstytucji?"
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania. W jej ramach, skarżąca kasacyjnie, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134 i art. 64 § 2 k.p.a. Naruszenie to, zdaniem skarżącej, polegało na ustaleniu, bez należytej kontroli w sprawie, że o niedopuszczalności odwołania świadczy wyłącznie powołanie się przez organ na art. 64 § 2 k.p.a., bez względu na to, czy w istocie czynność organu jest odmową wydania decyzji (o żądanej przez wnioskodawczynię treści) oraz czy czynność ta nie spełnia ustawowych przesłanek decyzji (określonych w art. 104 k.p.a.).
Tak sformułowanemu zarzutowi towarzyszyła argumentacja, że Sąd I instancji nie rozważył, czy instytucja "pozostawienia wniosku bez rozpoznania" została prawidłowo zastosowana w sprawie z uwagi na treść żądania dotyczącego usunięcia braków wniosku. Nie rozważył też, czy rozstrzygnięcie to nie spełnia kryteriów decyzji administracyjnej, jako władczego rozstrzygnięcia organu.
Zarzut ten jest nieuprawniony.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten zawiera normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd I instancji nie stosował innych kryteriów kontroli niż zgodność z prawem. Ustalił, wbrew twierdzeniu Spółki, że pismo organu I instancji z dnia 28 stycznia 2011 r. o pozostawieniu podania spółki bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem. Jest zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Sama czynność organu ma charakter materialno-techniczny, znajdujący oparcie w treści art. 64 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawiania podania bez rozpoznania. Nie mniej jednak przepis art. 64 § 2 k.p.a. przewiduje tę czynność. Odnosząc się do braku ustawowej regulacji co do formy tej czynności, Sąd I instancji powołał się na stanowisko zawarte w tej kwestii w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazał, że zarówno w doktrynie jak i w judykaturze upowszechnił się pogląd, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną (a więc nie czynnością prawną wynikająca z wydanej decyzji lub postanowienia), o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę. Na tę okoliczność Sąd I instancji przywołał szereg orzeczeń sądowych.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Pismo o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego, ani nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Podobne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 842/12, w postanowieniu z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1170/08, postanowieniu z 16 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1763/11, postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I GSK 485/07.
Takie tez było stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uchwale z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00 z glosą aprobująca Barbary Adamiak, na co wskazywał Sąd I instancji.
W tych warunkach twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył uprawnienie kontrolne nie rozważając charakteru prawnego pisma organu I instancji z dnia 28 stycznia 2011 r. i uchybiając tym samym przepisom art. 64 § 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Nieuprawnione jest też twierdzenie skarżącej kasacyjnie o dodatkowym naruszeniu art. 104 k.p.a. poprzez brak sprawdzenia czy powyższe pismo nie wypełnia ustawowych przesłanek decyzji. Podkreślić należy, że Sąd I instancji w sposób jasny i wyrażny zaakceptował ustalenia organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, dotyczące pozostawienia podania bez rozpoznania, jako czynności o charakterze materialno-technicznym, nie rozstrzygającej sprawy. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza brak poprowadzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art.104 k.p.a. wyznacza przedmiot decyzji – sprawę administracyjną oraz rodzaje rozstrzygnięcia sprawy; merytoryczne i nie merytoryczne. Z regulacji § 2 tego przepisu wynika ,że decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Regulacja ta ogranicza się do spraw, w których zostało wszczęte i poprowadzone postępowanie. Ponadto przepis art. 104 k.p.a. nie wyznacza kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Tę formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego ( z pewnymi wyjątkami przepisy prawa procesowego – art 151 k.p.a. ). W przedmiotowej sprawie podanie strony dotyczyło wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, którego formę rozstrzygnięcia, jako decyzji, przewidują przepisy art. 32 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r nr. 243 poz. 1623 ze zm.). Organ natomiast pozostawił podanie bez rozpoznania opierając się na art. 64 § 2 k.p.a. Brak wywołania przez tę czynność określonych, wyżej wymienionych, skutków prawnych daje podstawę do uznania jej materialno-technicznego charakteru.
Zatem nie było podstaw do poszukiwania przesłanek decyzji w zawiadomieniu informującym stronę o pozostawieniu podania bez rozpoznania.
Analiza akt potwierdza, że pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. organ I instancji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomił wnioskodawczynię, że podanie z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę dla inwestycji pn.: części istniejącej konstrukcji wieżowca [...] wraz z nadziemnymi i podziemnymi obiektami towarzyszącymi oraz umartwionych fragmentów sieci, ul. [...], dz. nr [...], [...] obr. [...] pozostawione zostało bez rozpoznania wobec nieusunięci jego braków w terminie 7 dni, tj. Inwestor nie przedłożył pozwolenia na prowadzenie robót, wydanego prze właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Treść tego pisma, w którym skarżąca upatruje walor decyzji, nie pozwala, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na przyjęcie stanowiska, iż organ administracji publicznej zawarł w nim rozstrzygnięcie wpływające na prawa i obowiązki strony postępowania administracyjnego.
Pismo organu tylko wskazywało na przeszkodę i niemożność poprowadzenia postępowania administracyjnego.
Podzielając poglądy Sądu I instancji, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną, przewidzianą art. 64 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania.
Niezaskarżalność tej czynności oznacza brak możliwości złożenia odwołania od niej lub od pisma informującego o niej. Zatem ustalenie Sądu I instancji w tym zakresie sprawy jest również prawidłowe i podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wobec powyższego nie mógł być uwzględniony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a.
Brak dopuszczalności odwołania jest przeszkodą o charakterze przedmiotowym i wypełnia przesłankę art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania.
Kontrolą Sądu I instancji objęte było postanowienie organu II instancji z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Żądanie przez skarżącą kasacyjnie rozpoznania tegoż odwołania przez Sąd I instancji poprzez sprawdzenie prawidłowości wezwania do usunięcia braków oraz prawidłowości pozostawienia podania bez rozpoznania, było nieuprawnione na tym etapie postępowania w sprawie.
Zarzut kasacyjny dotyczący nieprawidłowej kontroli Sądu I instancji tego zakresu sprawy jest nietrafny.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, iż pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. nie wyklucza możliwości poddania tej czynności materialno-technicznej kontroli w ramach środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.