II OSK 2265/21

II OSK 2265/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 1919/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-06-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 71 ust. 1 pkt 2. art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1919/20 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 29 września 2020 r. nr WOA.7721.183.2020.ARO w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1919/20 oddalił w całości skargę T.P. (dalej zwany skarżącym) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z dnia 29 września 2020 r., nr WOA.7721.183.2020.ARO w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi przy ul. [...] w P., tj. lokalu mieszkalnego oznaczonego literą "B" w pozwoleniu na budowę z dnia 7 maja 2013 r. sygn. UA-V-02.6740.357.2013 poprzez zaprzestanie prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z 21 czerwca 2019 r. W.F., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta Poznania (PINB) z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli budynku położonego przy ul. [...] w P. Z pisma wynikało, że w przedmiotowym budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem znajdują się tzw. kawalerki z aneksami kuchennymi oraz łazienkami.
Podczas kontroli w dniu 29 sierpnia 2019 r. stwierdzono niezgodność lokalu "B" z projektem budowlanym. Skarżący oświadczył podczas kontroli, że już po wybudowaniu budynku i jego odbiorze w marcu 2015 r. dokonano przebudowy w postaci wykonania 12 łazienek i 12 salonów z aneksami kuchennymi. Oświadczył też, że opisywane przestrzenie są udostępniane rodzinie, pracownikom jego firmy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz opiekunce matki skarżącego. Ustalono, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczą funkcji pomieszczeń oraz układu ścian działowych (poczynione ustalenia obrazuje dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli).
Zawiadomieniem z 28 października 2019 r. PINB dla Miasta Poznania wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi.
Dokonując analizy zabranego materiału dowodowego PINB uznał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane) w przedmiotowym lokalu "B" doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku poprzez przeznaczenie go, w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych, do zamieszkania zbiorowego.
PINB wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego w niniejszej sprawie właściciel przedmiotowego lokalu nie dokonał. W związku z brakiem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania PINB, działając na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, wydał postanowienie nr 3/2020 z dnia 10 stycznia 2020 r., którym:
1) wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi w części dotyczącej lokalu mieszkalnego oznaczonego literą "B" w pozwoleniu na budowę z dnia 7 maja 2013 r., oraz
2) nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych w postanowieniu dokumentów.
Na wypełnienie wyznaczonego obowiązku PINB wyznaczył skarżącemu termin 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, tj. do dnia 15 stycznia 2020 r. Skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku kwestionując jego zasadność.
Następnie, PINB decyzją nr 297/2020 z dnia 30 lipca 2020 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej Prawo budowlane) nakazał skarżącemu (właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części wymienionego wyżej budynku, tj. lokalu mieszkalnego oznaczonego literą "B" w pozwoleniu na budowę z dnia 7 maja 2013 r. poprzez zaprzestanie prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, a WWINB, opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 września 2020 r., nr WOA.7721.183.2020.ARO utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 30 lipca 2020 r.
Uzasadniając swoje stanowisko WWINB powołał się na § 3 pkt 5 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 poz. 1065; dalej rozporządzenie.)
Zdaniem WWINB w niniejszej sprawie część budynku została przebudowana w taki sposób, że utworzonych zostało 12 oddzielnych przestrzeni, gdzie każda składa się z pomieszczenia mieszkalnego oraz pomieszczenie pomocniczego. W lokalu "B" właściciel prowadzi działalność w zakresie tzw. "hotelu pracowniczego". Dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nosi znamiona samowoli budowlanej w związku z tym konieczne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Wobec zmiany sposobu użytkowania lokalu "B" zmianie uległy także warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Na podstawie § 209 ust 2 rozporządzenia budynki mieszkalne określane są do kategorii zagrożenia pożarowego ZL IV. Natomiast budynki zamieszkania zbiorowego zaliczane są do kategorii zagrożenia pożarowego ZL V. Zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części, a co za tym idzie zaliczenie przedmiotowego lokalu do innej kategorii budynków, powoduje zastosowanie innych przepisów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Właściciel lokalu zamieszkania zbiorowego na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719) zobowiązany jest do wprowadzenia instrukcji przeciwpożarowej.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WWINB z dnia 29 września 2020 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także postanowienia PINB z dnia 10 stycznia 2020 r.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 1 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że w części budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania. Sformułowano także wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB wraz z postanowieniem PINB z dnia 10 stycznia 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi uznając ją za bezzasadną.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 2 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu nie można podzielić zarzutu skargi, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. dotyczących ustalenia, że zaistniała zmiana sposobu użytkowania części budynku. Zebrany przez organy materiał dowodowy był bowiem w tym zakresie kompletny, a wszystkie zgromadzone dowody zostały ocenione w ich całokształcie, co skutkowało prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Nie sposób przypisać zatem organom naruszenia tak zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 K.p.a., a znajdującej doprecyzowanie w art. 77 § 1 K.p.a., jak też postawić im zarzutu, że dokonana ocena miała charakter dowolny i wykraczała poza podlegającą ochronie z art. 80 K.p.a. ocenę swobodną.
Również argumentacja skargi zmierzająca do zakwestionowania stanowiska organów nadzoru budowlanego, że w sprawie doszło samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).
Sąd zgodził się z oceną WWINB wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że wyodrębnienie w przedmiotowym lokalu mieszkalnym "B" 12 samodzielnych lokali mieszkalnych (każdy z nich składający się z pokoju z aneksem kuchennym i pomieszczenia łazienki) skutkowało przekształceniem tego lokalu mieszkalnego w nieruchomość lokalową przeznaczoną dla celów zamieszkania zbiorowego. Skarżący podczas kontroli w dniu 29 sierpnia 2019 r. (protokół nr 18087/19) oświadczył, że po odbiorze budynku w marcu 2015 r. dokonał jego przebudowy polegającej na wykonaniu 12 łazienek i 12 salonów z aneksami kuchennym, a opisywane przestrzenie udostępnia/użycza rodzinie oraz pracownikom swojej firmy, a także opiekunce jego matki. Wbrew argumentacji skargi nie ma żadnych wątpliwości, że w przebudowanym lokalu doszło do samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze tzw. hotelu pracowniczego. Skarżący złożył swój podpis pod protokołem kontroli z 29 sierpnia 2019 r. i nie zgłosił żadnych uwag. Również w toku postępowania nie zakwestionował rzetelności tego protokołu. Opisane powyżej działania skarżącego, spowodowały co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt, lub jego część do zamieszkania zbiorowego, w tym jako hotel musi bowiem spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku, czy lokalu w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona.
Sąd wskazał, że stan przedmiotowego lokalu mieszkalnego "B" wynikły z jego przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, ujawniony w protokole kontroli robót budowlanych z 29 sierpnia 2019 r. i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej, wprost wskazuje, że niezależnie od tego czy jest on aktualnie użytkowany dla celów zamieszkania zbiorowego, wymagał dokonania oceny dopuszczalności takiej zmiany ze względu na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczność sprawdzenia pod tym kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu wyraźnie wskazuje, że jest to reglamentowana prawnie zmiana sposobu użytkowania obiektu, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.
Budynek zamieszkania zbiorowego obejmować może lokale odpowiadające definicji legalnej mieszkania, o ile są one wykorzystywane do okresowego, względnie stałego pobytu ludzi, na zasadach analogicznych jak pobyty w hotelach i innych instytucjach przykładowo wskazanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia. W okolicznościach badanej sprawy, zgodnie z oświadczeniem samego skarżącego, dochodziło do tego okresowego wykorzystania lokalu mieszkalnego "B".
W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarzut procesowy, sformułowany w pierwszej kolejności i jeden zarzut materialnoprawny.
Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji w sposób prawidłowy oceniły stan faktyczny rozpatrywanej sprawy uznając, że w przedmiotowym lokalu mieszkalnym podjął działalność zmieniającą warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, co ma potwierdzać fakt przekształcenia przez skarżącego lokalu mieszkalnego na zamieszkania zbiorowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika zaś by skarżący podjął działalność mającą zmieniać dotychczasowy sposób użytkowania lokalu mieszkalnego z funkcji mieszkaniowej na budynek zamieszkania zbiorowego, którą skarżący miałby prowadzić w profesjonalny sposób i w celach zarobkowych, a z wyjaśnień skarżącego złożonych przed PINB wynika tylko tyle, że lokal mieszkalny był incydentalnie udostępniany na jakiś czas jego rodzinie lub pracującym u niego pracownikom, przy czym skarżący nie uzyskiwał z tego tytułu jakichkolwiek korzyści majątkowych.
W ramach zarzutu materialnego pełnomocnik skarżącego podniósł natomiast naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do zmiany sposobu użytkowaniu budynku przez podjęcie przez skarżącego działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, co skutkowało nałożeniem na skarżącego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik podniósł, że skarżący nie podjął jakiejkolwiek działalności powodującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnym, a incydentalne udostępnienie tego lokalu osobom trzecim pozostającym ze skarżącym w relacjach rodzinnych lub zawodowym nie może być uznane za prowadzenie działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego.
W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.
Bezzasadny okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy. Pełnomocnik skarżącego wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji w sposób prawidłowy oceniły stan faktyczny rozpatrywanej sprawy uznając, że skarżący w przedmiotowym lokalu mieszkalnym zmienił warunki m.in. bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarne, co ma potwierdzać fakt przekształcenia lokalu mieszkalnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Przede wszystkim zauważyć wypada, że tak skonstruowany zarzut nie podważył przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Zwalcza on konkluzje wynikające z kontroli lokalu przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 2019 r., nie neguje zaś kluczowej okoliczności, jaką wówczas stwierdzono, a mianowicie, że w budynku mieszkalnym doszło do przebudowy jednego z dwóch lokali mieszkalnych (lokalu B) przez wykonanie 12 samodzielnych lokali, z wejściem ze wspólnego korytarza, każdy z nich składający się z pokoju z aneksem kuchennym i łazienki, mogących funkcjonować jako niezależne mieszkania. Skarżący podczas kontroli ustalenia te potwierdził przyznając, że po wybudowaniu budynku i zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy w marcu 2015 r. dokonał przebudowy jednego lokalu mieszkalnego. Oświadczył też, że opisywane przestrzenie udostępnia rodzinie, pracownikom swojej firmy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz opiekunce swojej matki. Okoliczności te zostały utrwalone w sporządzonym protokole nr 18087/19 i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej, a jego treść nie została przez skarżącego zakwestionowana.
Pełnomocnik skarżącego uzasadniając ten zarzut przywiązuje więc wagę nie do rzeczywistych okoliczności faktycznych mających wpływ na ocenę materiału dowodowego, lecz do wtórnych kwestii formalnych, łączących się ze sposobem udostępniania lokali mieszkalnych. Podnosi mianowicie, że nie prowadził w celach zarobkowych działalności polegającej na udostępnianiu lokali, a lokale użyczał incydentalnie rodzinie lub swoim pracownikom, przy czym nie uzyskiwał z tego tytułu jakichkolwiek korzyści majątkowych. Powyższe okoliczności, a także i to, czy skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług najmu, czy też - jak twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - taką przebudowę należy traktować jako przygotowanie do prowadzenia działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego, nie mają jednak znaczenia dla wyniku sprawy. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w toku postępowania administracyjnego doszło do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany, a następnie bezstronnie i całościowo oceniony. Postępowanie wyjaśniające ukierunkowane było, jak wskazano, na ustalenie kluczowych w sprawie kwestii, których pełnomocnik skarżącego skutecznie nie podważył.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut materialny naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 71a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącego zasadność postawionego zarzutu upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów i w konsekwencji błędnym uznaniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowaniu lokalu. Pełnomocnik akcentuje, że skarżący nie podjął jakiejkolwiek działalności powodującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, a incydentalne udostępnienie tego lokalu osobom trzecim pozostającym ze skarżącym w relacjach rodzinnych lub zawodowych nie może być uznane za prowadzenie działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sposób sformułowania nakazu w osnowie decyzji organu pierwszej instancji może budzić wątpliwości co do znaczenia użytych słów: "poprzez zaprzestanie prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego" i zauważa, że słowo "działalności" nie należy rozumieć jako działalności gospodarczej. Trafniej byłoby, gdyby organ w rozstrzygnięciu zawarł nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego poprzez zaprzestanie wykorzystywania go do celów zamieszkania zbiorowego. Bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest jednak to, czy skarżący udostępnia wyodrębnione lokale w ramach działalności gospodarczej oraz czy użycza je osobom trzecim, czy tylko rodzinie i osobom związanym zawodowo ze skarżącym, czy osiąga z tego tytułu korzyści finansowe, a także częstotliwość wykonywania tych czynność.
W przywołanym pośród podstaw kasacyjnych art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zdefiniowano zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania powinna bowiem przejawiać się we wpływie na zmianę (w istocie podwyższenie) wymagań stawianych obiektowi budowlanemu lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 748/18, LEX nr 2798932).
Cel i przedmiot postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadza się w pierwszej kolejności do ustalenia, czy doszło do tej zmiany. Ustalenia takie można poczynić poprzez porównanie dotychczasowego i obecnego sposobu użytkowania, w obu przypadkach sprowadzającego się do nawiązania do obiektywnych okoliczności mających wpływ na charakterystykę obiektu we wskazanych wyżej zakresach. Jak wspomniano, za kryterium tej oceny przyjąć trzeba okoliczności faktyczne, w niniejszej sprawie przebudowanie lokalu mieszkalnego na 12 samodzielnych lokali mieszkalnych. Taka przebudowa lokalu mieszkalnego doprowadziła w sposób oczywisty do intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, w sposób zmieniający co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne i higieniczno-sanitarne.
Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt lub jego część do zamieszkania zbiorowego, w tym jako hotel pracowniczy musi bowiem spełniać surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku, czy lokalu w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona. Wynajmowanie czy też użyczanie poszczególnych pokoi w budynku o przeznaczeniu mieszkalnym nie powoduje automatycznie zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu Prawa budowlanego. W takiej sytuacji nie dochodzi do zmiany sposobu użytkowania, o ile lokal mieszkalny nadal służy do prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego. Zgodnie bowiem z definicją "mieszkania" zawartą w § 3 pkt 9 rozporządzenia prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego jest cechą wyróżniającą mieszkanie. W niniejszej sprawie lokal mieszkalny został podzielony na 12 samodzielnych przestrzeni mieszkalnych. W ten sposób ta część budynku straciła cechy lokalu mieszkalnego w rozumienie wskazanego § 3 pkt 9 rozporządzenia. Wyjaśnić również należy, że definicja "budynku zamieszkania zbiorowego" zawarta jest w § 3 pkt 5 rozporządzenia i zgodnie z nią pod tym pojęciem należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki. Trafnie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że o uznaniu za budynek zamieszkania zbiorowego decyduje jego funkcja i przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi, a nie sposób urządzenia i wyposażenia poszczególnych, przeznaczonych do pobytu ludzi lokali. Budynek zamieszkania zbiorowego obejmować może lokale odpowiadające definicji legalnej mieszkania, o ile są one wykorzystywane do okresowego, względnie stałego pobytu ludzi, na zasadach analogicznych jak pobyty w hotelach i innych instytucjach przykładowo wymienionych w § 3 pkt 5 rozporządzenia. W niniejszej sprawie wyodrębnione lokale mieszkalne po przebudowie, zgodnie z oświadczeniem skarżącego, są udostępniane rodzinie i pracownikom skarżącego oraz opiekunce jego matki, zatem osoby przebywają w nim okresowo. Z tych względów należy uznać, że przedmiotowy lokal posiada cechy charakterystyczne dla budynków zamieszkania zbiorowego, bowiem spełnia definicję budynku zamieszkania zbiorowego zawartą we wskazanym wyżej § 3 pkt 5 rozporządzenia.
Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że stan przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynikły z jego przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, wymagał dokonania oceny dopuszczalności takiej zmiany ze względu na zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska oraz dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku ze względu na wielkość i układ obciążeń. Odmienne są bowiem wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące poszczególnych pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych składających się na jeden samodzielny lokal mieszkalny, inne wymogi musi natomiast spełnić każde z 12 wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części, a co za tym idzie zaliczenie przedmiotowego lokalu do innej kategorii budynków, powoduje zastosowanie innych przepisów chociażby w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W odróżnieniu od budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kwalifikowanego w § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, budynki zamieszkania zbiorowego kwalifikowane są do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V. Powyższa okoliczność ma wpływ na wymagania w zakresie klasy odporności pożarowej budynku i dalej na wymaganą klasę odporności ogniowej jego elementów. Właściciel lokalu zamieszkania zbiorowego na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zobowiązany jest do wprowadzenia instrukcji przeciwpożarowej. Należy również wskazać, że zgodnie z § 60 rozporządzenia pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony odpowiedni czas nasłonecznienia (ust. 1), przy czym w mieszkaniach wielopokojowych wymagania te powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2) oraz określający wyjątki od tych zasad (ust. 3). Nie można również pominąć § 62 rozporządzenia określającego minimalne wymogi co do drzwi do mieszkań, przy jednoczesnym braku tego rodzaju wymogów odnośnie drzwi do poszczególnych pokojów i pomieszczeń w jednym mieszkaniu, czy też na gruncie regulacji dotyczących wielkości korytarzy i pomieszczeń, względnie korytarzy we wnętrzu mieszkania w budynku wielorodzinnym, czy wreszcie regulacji dotyczących szerokości dróg ewakuacyjnych, w tym skrzydeł drzwi stanowiących wyjście z takich nowopowstałych mieszkań na drogę ewakuacyjną (§ 242 rozporządzenia), a także zagadnień związanych z wentylacją wyodrębnionych lokali mieszkalnych, niewątpliwie wpływających na higieniczno-sanitarne warunki korzystania z nich.
Wobec prawidłowych wniosków, że skarżący dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, zasadnie został wezwany na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego do przedłożenia stosownych dokumentów, w tym dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnego i ochrony środowiska oraz dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku ze względu na wielkość i układ obciążeń, w celu ustalenia czy zachodzą przesłanki do legalizacji lokalu. W ramach postępowania naprawczego organ stworzył więc skarżącemu, który dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku, prawną możliwość doprowadzenia zmiany do stanu zgodnego z przepisami. Wobec niewykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku zachodziły podstawy, w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, do decyzyjnego nakazania skarżącemu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego pełniącego obecnie funkcję zamieszkania zbiorowego.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.