II OSK 2260/22

II OSK 2260/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1383/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-02-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 29 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. Z. oraz E. sp. z o. o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1383/21 w sprawie ze sprzeciwów A.Z. oraz E. sp. z o. o. sp.k. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 18 listopada 2021 r., znak WI-I.7840.2.161.2020.EZ w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A.Z. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz E. sp. z o. o. sp.k. z siedzibą w K. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1383/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił sprzeciwy A.Z. oraz E. sp. z o.o. sp.k. z/s w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 2021 r., znak WI-I.7840.2.161.2020.EZ, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania.
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 27 listopada 2020 r., znak: AU-01-1.6740.1.473.2019.MUŁ, na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), odmówił uchylenia - po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego - ostatecznej decyzji własnej Nr 1217/6740.1/2017 z 12 lipca 2017 r., znak: AU-01-1.6740.1.500.2017.KMR, wydanej dla inwestora – S.Z. S.A. w K., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji opadowej i sanitarnej, c.o. wraz z wymiennikownią, wentylacji mechanicznej i oddymiania, elektryczną, odgromową, telekomunikacyjną; wraz z zagospodarowaniem terenu: układem dróg wewnętrznych, ciągami komunikacji pieszej, miejscami postojowymi; wraz z budową instalacji na terenie: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej z retencją, energetycznych, oświetlenia terenu, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] i [...] w K.
W uzasadnieniu wyroku przywołano, że decyzja z 12 lipca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stała się ostateczna w dniu 16 sierpnia 2017 r. Kolejno wskazano, że w dniu 6 marca 2019 r. wpłynął wniosek A. S.A. z/s w C. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Prezydenta Miasta Krakowa. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskująca spółka wskazała art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.). Wnioskująca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości: 1) działki nr [...], [...], [...], [...] oraz 2) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Zdaniem wnioskującej działki wchodzące w skład nieruchomości z punktu 1) znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, a inwestycja w sposób znaczący może zacieniać i przesłaniać tą nieruchomość.
W wyroku przywołano następnie, że Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 24 sierpnia 2020 r. wznowił postępowanie w sprawie.
Sąd wojewódzki ustalił, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmował, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego działki o numerach: [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczony jest przepisami odrębnymi, którymi w przypadku obiektów budowlanych są warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75 poz. 690 ze zm., rozp. MI 2002). Analizując inwestycję pod kątem spełnienia warunków z § 12 ww. rozporządzenia organ I instancji wskazał, że projektowany zespół budynków zlokalizowany jest w odległości ok. 40 m od granicy działki nr [...] (wcześniej nr [...]), stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu wieczystym firmy A. S.A. oraz w odległości ok. 44 m od budynku mieszkalnego [...] zlokalizowanego na ww. działce na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym przyjęto, że spełnione są wymogi określone w § 12 rozp. MI z 2002.
Z uwagi na znaczną odległość (ok. 44 m) między budynkiem mieszkalnym [...] na działce nr [...], a projektowaną zabudową objęta źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę, która jest wielokrotnie większa od wysokości tej zabudowy (maksymalna wysokość wynosi ok.16,8 m) stwierdzono, że przepisy w zakresie przesłaniania (§ 13) zostały spełnione. W kwestii zapewnienia wymaganego czasu nasłonecznienia (zacienianie) pokoi mieszkalnych stwierdzono, że przepisy § 60 rozp. MI z 2002 również zostały spełnione. Przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości użytkowanej wieczyście przez podmiot wnioskujący o wznowienie, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości. Aby sprawdzić wymagany czas nasłonecznienia na parterze w dwóch, narożnych mieszkaniach zlokalizowanych przy południowej elewacji budynku przy ul. Przybyszewskiego [...] wykorzystano wykres tzw. linijki słońca. Ze wstępnej analizy graficznej zacieniania wynika, że przy wyznaczonej maksymalnej wysokości krawędzi zacieniającej na około 16,80 m w analizowanym mieszkaniu (narożnik południowo-zachodni) na parterze budynku [...] czas nasłonecznienia pokoju w mieszkaniu (narożnik południowo-zachodni) przez okno w ścianie zachodniej będzie wynosił co najmniej 3 godziny. W kolejnym analizowanym mieszkaniu (narożnik południowo-wschodni) na parterze budynku [...] przy wyznaczonej maksymalnej wysokości krawędzi zacieniającej na około 12 m czas nasłonecznienia pokoju w mieszkaniu (narożnik południowo-wschodni) na parterze budynku [...] przez okno w ścianie wschodniej również będzie wynosił 3 godzin. Świadczy to o spełnieniu wymagania określonego w § 60 ww. rozporządzenia. Ze sporządzonej dostępnymi organowi metodami wstępnej analizy graficznej wynika również, że po zaistnieniu inwestycji w terenie, czas nasłonecznienia analizowanych pokoi mieszkalnych nie będzie krótszy. Czasy nasłonecznienia pomieszczeń przy określonych wysokościach krawędzi zacieniających na załączonych do analizy rysunkach ilustrują figury trójkątów w kolorze żółtym (rysunki w aktach sprawy). Analizując również czas nasłonecznienia pomieszczeń w parterze budynku [...] usytuowanych przy jego południowej elewacji stwierdzono, że znacznie przekracza on wymagane przepisami 3 godziny. W mieszkaniach wielopokojowych wystarcza spełnienie wymagań przynajmniej dla jednego, pokoju. Wskazane powyżej wyniki wstępnych analiz znalazły potwierdzenie we wnioskach z graficznej analizy nasłonecznienia.
Sąd przywołał dalsza argumentację organu I instancji, wedle którego spełnione zostały również warunki określone w: § 23 rozp. MI z 2002 w zakresie zlokalizowania wiaty śmietnikowej, § 36 rozp. MI z 2002 w zakresie odprowadzenie ścieków sanitarnych z planowanej inwestycji planowane, § 14-15 rozp. MI z 2002 w zakresie dostępu do drogi publicznej, jak i wymiaru dojazdów i dojść do budynku, § 18-21 w zakresie lokalizacji parkingów i garaży, § 271 rozp. MI z 2002 w zakresie przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Organ ten uznał również zapisy projektu budowlanego w zakresie akustyki za wiarygodne i nie znalazł podstaw do ich kwestionowania. Ponadto poinformował, że ochronie przed hipotetycznymi uciążliwościami służyć mogą przepisy prawa cywilnego (art. 222 § 2 K.c. w zw. z art. 144 K.c.) i droga sądowa przed sądem powszechnym.
Organ stwierdził, że nie została zrealizowana przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Na skutek rozpoznania odwołania złożonego przez A. S.A z/s w C. Wojewoda Małopolski powołaną na wstępie decyzją z 18 listopada 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb) w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.
W wyroku podano, że w uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji na wstępie wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie znajduje uPb w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Następnie organ II instancji wskazał, że w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny mają: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 uPb). Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 ust. 20 uPb. Organ l instancji objął obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. W ww. obszarze nie wymieniono nieruchomości wnioskującej. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, sporządzonym w marcu 2017 r., nie wrysowano budynków w zarządzie skarżącej spółki, dla których uzyskano ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1248/2016 z 7 czerwca 2016 r., znak: AU-01-1.6740.2.1147.2018.RSA (których budowę zakończono 20 marca 2018 r.). W postępowaniu wznowieniowym projektanci przedłożyli analizę nasłonecznienia okien w budynku nr [...] skarżącej Spółki. We wnioskach tej analizy stwierdzono spełnienie wymogów § 60 rozp. MI z 2002.
W ocenie Wojewody Małopolskiego przedłożona przez projektantów analiza była niekompletna, gdyż nie przedstawia spełnienia wymogu nasłonecznienia wszystkich okien w budynku nr [...]. Na ww. analizie brakuje zobrazowania padania promieni słonecznych w dniach równonocy wiosennej i jesiennej na dwa okna do pomieszczeń mieszkalnych w lokalu mieszkalnym znajdującym się w południowo-zachodnim narożniku budynku nr [...]. Jednocześnie z analizy tej jednoznacznie wynika (przenosząc wskazane przez projektantów długości promieni słonecznych na narożnik budynku nr [...]), że projektowany budynek A będzie oddziaływać na ww. budynek w zarządzie A. S.A. z/s w C., gdyż będzie rzucać cień na część elewacji tego budynku i na teren działek nr [...] i [...]. W świetle powyższego, według organu odwoławczego nie sposób stwierdzić, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość wnioskującej Spółki. Rzucenie cienia przez omawiany budynek A na elewację budynku i część gruntową nieruchomości skarżącej pociąga za sobą obowiązek objęcia tej nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji, ponieważ planowana inwestycja spowoduje ograniczenie możliwości zagospodarowania tej nieruchomości. Pozwolenie na budowę w okolicznościach braku przyznania przymiotu strony właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji jest udzielone z naruszeniem art. 10 K.p.a.
W tych okolicznościach, w ocenie organu II instancji, potwierdziła się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Prezydent Miasta Krakowa winien zatem przeprowadzić dalsze postępowanie i w pierwszej kolejności ocenić czy występują negatywne przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w art. 146 K.p.a. Z uwagi na dwuinstancyjny charakter postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy nie mógł zająć stanowiska co do rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 151 K.p.a.
Dalej w wyroku II SA/Kr 1383/21 przywołano, że sprzeciwy od ww. decyzji wnieśli A.Z. i E. sp. z o.o. [...] sp. k. w K.
A.Z. skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja nie była obarczona uchybieniami stwierdzonymi przez organ odwoławczy, a ponadto ewentualny konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany przez wojewodę nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, ponieważ wnioskującej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę z 12 lipca 2017 r. Ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie ewentualnego oddziaływania na budynek mieszkalny o numerze [...] były wyczerpujące i wystarczające. Organ I instancji nie pominął kwestii oddziaływania inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę z punktu widzenia zacieniania i nasłoneczniania budynku [...]. Przeanalizował szczegółowo i uzasadnił tę kwestię, opierając się na uzupełniających wyjaśnieniach projektantów i sporządzonej przez nich analizie, która w sposób wyczerpujący pokazuje, że nie ma podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę. Wnosząca sprzeciw zwróciła uwagę, że w chwili, w której zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę nr 1217/6740.1/2017 z 12 lipca 2017 r., na nieruchomościach wskazywanych przez A. S.A. nie było jeszcze wzniesionych budynków. Ich budowa zakończyła się dopiero w 2018 r.
W wyroku przywołano dalszą argumentację sprzeciwu A.Z., wskazującej iż źródłowe pozwolenie na budowę jest zgodne z warunkami wynikającymi z § 13 oraz § 57-60 rozp. MI z 2002. Strona ta podkreśliła, że odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym [...], a zabudową dla której wydano przedmiotowe zamierzenie to ok. 44 m. Odległość ta jest wielokrotnie większa od wysokości zabudowy, która wynosi ok. 16,8 m. Przemawia to za spełnieniem warunków wynikających z § 13 cyt. rozporządzenia. Prezydent Miasta Krakowa zweryfikował też zgodność z warunkami wynikającymi z § 57-60 rozporządzenia, przesądzając że zapewniony zostanie wymagany czas nasłonecznienia i nie dojdzie do nienormatywnego zacieniania pomieszczeń w budynku [...]. Przedmiotowa inwestycja nie wpływa zatem na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości o której mowa we wniosku o wznowienie, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości.
E. sp. z o.o. [...] sp. k. w K. w sprzeciwie zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja nie była obarczona uchybieniami stwierdzonymi przez organ odwoławczy, a ponadto w sprawie nie pozostają do wyjaśnienia jakiekolwiek okoliczności, które miałyby wpływ na wynik sprawy.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wydruku z załącznika nr 1 do uchwały nr XII/218/19 Rady Miasta Krakowa z 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Armii Krajowej – Piastowska" (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 5 kwietnia 2019 r., poz. 2721), na okoliczność tego, że zacieniany narożnik działki nr [...] obr. [...] jest wyłączony z zabudowy ze względu na nieprzekraczalne linie zabudowy określone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Armii Krajowej - Piastowska".
W uzasadnieniu sprzeciwu spółki E. wywodzono, że przedmiotowe pozwolenie na budowę jest zgodne z warunkami wynikającymi z § 13 oraz § 57-60 rozp. MI z 2002. Spółka również zwróciła uwagę na znaczną odległość, tj. ok. 44 m pomiędzy budynkiem mieszkalnym [...], a zabudową dla której wydano przedmiotowe pozwolenie na budowę. Odległość ta jest wielokrotnie większa od wysokości zabudowy, która wynosi ok. 16,8 m.
Stanowisko Wojewody Małopolskiego, wedle którego przedłożona analiza jest niekompletna, gdyż nie uwzględnia wszystkich okien omawianego budynku, w tym okien znajdujących się na południowym zachodzie, sprzeciwia się treści § 60 rozp. MI z 2002, z którego wprost wynika wymagany czas nasłoneczniania pomieszczeń i który wyraźnie wskazuje, że w przypadku mieszkań wielopokojowych warunki dotyczące nasłonecznienia powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił sprzeciwy.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, który dokonał odmiennej od organu I instancji oceny przedstawionej analizy nasłonecznienia, a przede wszystkim ustalenie, że projektowany budynek A będzie oddziaływać na budynek nr [...], gdyż będzie rzucać cień na część elewacji tego budynku i na teren działek nr [...] i [...]. Powyższe pozwala bowiem na ustalenie, że istotnie wnioskująca A. S.A. z/s w C. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, co uzasadnia ponowne merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy.
Zdaniem sądu wojewódzkiego Wojewoda Małopolski trafnie wywiódł, że już sama okoliczność rzucania cienia przez omawiany budynek A na elewację budynku i część gruntową nieruchomości wnioskującej pociąga za sobą obowiązek objęcia tej nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji, albowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości.
Jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli A.Z. oraz E. sp. z o.o. [...] sp. z/s w K., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i zarzucając sądowi pierwszej instancji:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, "Ppsa") naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwów w wyniku błędnego uznania, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 2021 r. nie uchybia wymogom art. 138 § 2 K.p.a., pomimo że w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie i tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 § 2 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że A. S.A. jest stroną postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy A. S.A. nie przysługiwał interes faktyczny i prawny, bowiem nie jest ani nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości znajdującej się w zakresie oddziaływania inwestycji, które to okoliczności stanowią przesłankę do uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe uchybienia, skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa.
Ponadto na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 Ppsa wnoszą o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Stosownie do art. 176 § 2 Ppsa obie strony wnoszące skargi kasacyjne oświadczyły, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skarg kasacyjnych wskazuje się, że A. S.A. jest wyłącznym użytkownikiem wieczystym jedynie nieruchomości składającej się z działek o numerach [...] i [...] (objętych księgą wieczystą nr [...]). Tymczasem działka o nr [...] to działka o pow. 10 m² przylegająca bezpośrednio do ul. [...] w K., natomiast od działki o numerze [...] teren inwestycji oddziela działka [...].
W opinii wnoszących skargi kasacyjne A. S.A. nie mogła zatem skutecznie złożyć w swoim imieniu wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ nie była wówczas użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek o numerach [...] i [...], na które miałaby oddziaływać inwestycja zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 12 lipca 2017 r., tym samym nie została spełniona przesłanka do uzyskania przez tę spółkę statusu strony w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obie jednobrzmiące skargi kasacyjne posiadają usprawiedliwione podstawy.
A. Uzasadnione okazały się zarzuty wskazane w pkt 1. skarg kasacyjnych wniesionych przez A.Z. oraz E. sp. z o.o. [...] sp. z/s w K., a dotyczące naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., które z uwagi na ich konstrukcję należy rozpoznać łącznie. Sprowadzają się one do wadliwego zaaprobowania przez sąd wojewódzki nieprawidłowego stanowiska organu odwoławczego co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.
B. Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji podlegała decyzja organu odwoławczego uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania tzw. decyzji kasacyjnej, w ramach której następuje przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego w tym trybie wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym obszarze uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
Odnotować również wypadnie, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. wprowadzającej aktualne brzmienie tego przepisu wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja K.p.a. w tym zakresie oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. W doktrynie procesu administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 16, Warszawa 2019, s. 787). Tak więc, art. 138 § 2 K.p.a. stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 K.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.
C. Zgodzić się należy ze stronami skarżącymi kasacyjnie, że zaskarżoną decyzją naruszono art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przez Wojewodę decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy rozstrzygnięcie to można stosować tylko w sytuacji określonej K.p.a., tj. w przypadku wskazania, że "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda Małopolski w istocie doszedł do odmiennych ocen w odniesieniu do oznaczonych kwestii, niż uczynił to w swej decyzji organ I instancji. Dotyczy to stwierdzenia, wedle którego "projektowany budynek A będzie oddziaływać na ww. budynek w zarządzie A. S.A. z siedzibą w C., gdyż będzie rzucać cień na część elewacji tego budynku i na teren działek nr [...] i [...]" (s. 3 zaskarżonej decyzji), za nieprawidłowe uznano ponadto brak zobrazowania padania promieni słonecznych w dniach równonocy wiosennej i jesiennej na dwa okna do pomieszczeń mieszkalnych w lokalu mieszkalnym znajdującym się w południowo-zachodnim narożniku budynku nr [...]. W ocenie Wojewody, co podtrzymał też sąd pierwszej instancji, odmowa uznania przymiotu strony wnioskującej Spółki A. S.A. jest błędna, a Prezydent Miasta Krakowa winien będzie zatem przeprowadzić dalsze postępowanie i w pierwszej kolejności ocenić, czy występują negatywne przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w art. 146 K.p.a.
Zdaniem Sądu wszystkie te uwagi organu odwoławczego nie dają dostatecznych przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bo albo dotyczą okoliczności, w zakresie których stanowisko Wojewody zdaje się być merytorycznie odmienne od organu I instancji, względnie organ odwoławczy może ocenić samodzielnie oznaczone zagadnienia na podstawie dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu Naczelnego zakres tych wyjaśnień mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno przepisów art. 136 K.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. Tych istotnych nieprawidłowości, których dopuścił się organ odwoławczy stosując w niniejszym przypadku art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji braku wykazania przesłanek ku temu, sąd wojewódzki rozpatrujący sprzeciw, nietrafnie nie dopatrzył się.
Zwrócić ponadto należy uwagę na fakt, że w toku postępowania wznowieniowego projektanci przedłożyli analizę nasłonecznienia która posłużyła organom do ocen, czy budynek na działce wnioskującej Spółki A. ma zapewnione nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych, określone w § 60 rozp. MI z 2002. Zgodnie z tym przepisem pokoje mieszkalne mają mieć zapewniony czas nasłonecznienia 3 godziny w dniach równonocy, tj. 21 marca i 21 września w godzinach od 7°° do 17°°. W ustępie 2 tego przepisu ustawodawca dopuścił w mieszkaniu wielopokojowym ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do jednego pokoju. Budynek mieszkalny jednorodzinny jest traktowany jako mieszkanie wielopokojowe co oznacza, że dopuszczalne jest zapewnienie nasłonecznienia tylko w jednym pokoju (podkr. Sądu). Z przedłożonej przez projektantów analizy wynika, że w przypadku lokalu znajdującego się w południowo-wschodnim narożniku budynku [...] wymagany czas nasłoneczniania jednego z pokoi jest zapewniony poprzez okno w południowej elewacji budynku, gdzie nasłonecznianie występuje w godzinach od 11:00 do 16:00, czyli znacznie dłużej niż wymagane 3 godziny, co wykazano w omawianej analizie. W ocenie organu I instancji dlatego nie było konieczności dalszego badania odnośnie nasłonecznienia innych pokoi przynależących do tego lokalu mieszkalnego, w tym okien na południowym wschodzie. Organ I instancji uznał zatem, że nasłonecznienie pokoi w sąsiednim budynku jest wystarczające i spełnia wymogi wynikające z § 60 rozp. MI z 2002. Kwestii tej nie rozpoznał Wojewoda Małopolski, stwierdzając iż samo rzucanie cienia na elewację budynku wnioskującej o wznowienie spółki i część gruntową jej nieruchomości ma znaczenie dla przyznania tej spółce przymiotu strony w postępowaniu zakończonym źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestora.
D. Nie są natomiast zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 "§ 2" (skarżącym kasacyjnie zapewne chodziło o ust. 2 tego artykułu – uwaga Sądu) uPb w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że A. S.A. jest stroną postępowania administracyjnego.
Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ustalany jest w oparciu o normę art. 28 ust. 2 uPb. Wynika z niego, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 uPb wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę:
– po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości;
– po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.
Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 uPb i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.
Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem odziaływania obiektu. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.
Art. 3 pkt 20 uPb definiując pojęcie obszaru oddziaływania odsyła do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 uPb, to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. II OSK 3407/18, LEX nr 3291599). Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.
W toku wznowionego postępowania projektanci przedłożyli analizę nasłonecznienia okien w budynku nr [...] wnioskującej Spółki, która posłużyła organom do ocen, czy budynek na działce wnioskującej ma zapewnione nasłonecznienie pokoi mieszkalnych, określone w § 60 rozp. MI z 2002. Skoro organ analizował kwestię zacienienia i przesłaniania planowanej inwestycji w stosunku do działki będącej własnością wnioskującej Spółki A., to już z tego względu uznać należało, że posiada ona przymiot strony postępowania. Przeprowadzona w sprawie analiza dotyczyła działki wnioskującej i wpływu inwestycji na posadowiony na niej budynek nr [...], a dla przyjęcia, że dany podmiot ma interes prawny na podstawie art. 28 ust. 2 uPb istotne jest, że przepisy przewidują obowiązek zbadania wpływu inwestycji na jego nieruchomość, a nie to, czy wpływ ten jest negatywny.
Argumentacja skarg kasacyjnych wskazująca na to, że A. S.A. nie mógł zatem skutecznie złożyć w swoim imieniu wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ nie był wówczas użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek o numerach [...] i [...] jest nietrafiona, gdyż załączony wraz z wnioskiem strony o wznowienie postępowania wydruk z Elektronicznych Ksiąg Wieczystych dla księgi wieczystej [...] jest z 1 marca 2019 r. i widnieje w nim jako użytkownik wieczysty spółka A. S.A. wpisana decyzją Wojewody Krakowskiego z 3 września 2019 r., natomiast wniosek o wznowienie Spółka ta złożyła w dniu 4 marca 2019 r., a zatem nie można wywodzić z tego, że nie była wówczas użytkownikiem nieruchomości składającej się z działek o numerach [...] i [...].
E. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 Ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Wojewoda Małopolski ponownie rozpozna odwołanie mając na uwadze wykładnię przepisów zaprezentowaną w niniejszym wyroku, weźmie pod rozwagę kA.og możliwych rozstrzygnięć podejmowanych w ramach postępowania wznowieniowego.
F. O kosztach postępowania w pkt 2 i 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa oraz art. 200 i 205 § 2 Ppsa.