II OSK 226/22

II OSK 226/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1212/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 2, art. 3, art. 145, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 8, art. 9, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 2, art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3, art. 32
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 33(1), art. 285, art. 291, art. 296, art. 353(1)
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1212/21 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w [...] na rzecz R.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 października 2021 r., VII SA/Wa 1212/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz R. P. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 17 maja 2019 r. R. P. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w tym miejscami parkingowymi, projektowanymi i odtworzonymi drogami dojazdowymi, dwoma wjazdami oraz placem zabaw, planowanymi do realizacji przy ul. [...] na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi przyłączami do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie odtworzenia 130 istniejących miejsc parkingowych obsługujących obecnie budynek usługowo-biurowy na działce sąsiedniej (nr ew. [...]). Ostatecznie w piśmie z 7 lipca 2020 r. wnioskodawca wyjaśnił, że lokalizacja miejsc parkingowych dla projektowanego budynku będzie miała miejsce na działce nr ew. [...]. Nie odniósł się jednak do kwestii odtworzenia wszystkich istniejących miejsc parkingowych.
Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, decyzją z 26 stycznia 2021 r., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji. Wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami określonymi w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy", przyjętym uchwałą Nr LXXXII/2746/06 Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. Ponadto organ I instancji uznał, że niniejsze zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 87 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO w Warszawie), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "A", uchylił ww. rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie dostęp do drogi publicznej z terenu planowanej inwestycji do działki nr ew. [...] z obrębu [...] (ul. [...]) miałby biec przez działkę nr ew. [...], która to zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi użytek "dr" i jest drogą wewnętrzną, będącą - zgodnie z księgą wieczystą nr [...]- własnością Miasta Stołecznego Warszawy, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. W dziale II tej księgi wskazano na istnienie odpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działki nr ew. [...] z obrębu [...] przez działkę nr ew. [...], polegającą na prawie przejścia i przejazdu całą szerokością działki oraz korzystaniu z ul. [...] jako dostępu do drogi publicznej przez X sp. z o.o. oraz jej klientów, gości, kontrahentów i podmioty współpracujące. Tymczasem zgodnie z księgą wieczystą nr [...] dla działki nr ew. [...], wnioskodawca nie jest użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, stąd też nie służy mu prawo służebności gruntowej o charakterze osobistym do działki nr ew. [...]. Okoliczność, że działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni i że przedmiotowa służebność przysługuje jedynie określonym podmiotom, pośród których nie ma R. P., świadczy w ocenie organu II instancji o tym, że Spółdzielnia może korzystać z prawa użytkowania wieczystego z wyłączeniem innych osób, z wyjątkiem ww. uprawnionych ze służebności gruntowej. Jak wyjaśnił organ II instancji, w przypadku dojazdu przez drogę wewnętrzną dojazd ten powinien być faktyczny. Jednakże w omawianym przypadku, na nieruchomości, na której jest urządzona przedmiotowa droga wewnętrzna zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni, a ponadto została ustanowiona służebność gruntowa na rzecz określonych podmiotów, pośród których nie ma inwestora, tak więc należy uznać konieczność wykazania również prawnego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem SKO wymóg ten nie został przez wnioskodawcę spełniony. Ze względu na brak zapewnionego dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można uznać, aby zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 powyższej ustawy. Stąd też zdaniem SKO, konieczna była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Skargą R. P. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.2021, poz. 741, dalej: u.p.z.p.); art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło do jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uwzgledniającego skargę wskazał, że osią sporu w niniejszej sprawie była właściwa ocena i ustalenie, czy spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tzn. czy działka, na której planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej. Sąd wskazał, że dostęp do drogi publicznej z działki nr ew. [...] , (objętej planowaną inwestycją) do działki nr ew. [...] z obrębu [...] (ul. [...]) miałby biec przez działkę nr ew. [...], która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi użytek "dr" i jest drogą wewnętrzną, będącą - jak wynika z księgi wieczystej nr [...] - własnością Miasta Stołecznego Warszawy, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej " A". W dziale II tej księgi ujawniono istnienie odpłatnej i ustanowionej na czas nieoznaczony służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działki nr ew. [...] z obrębu [...] przez działkę nr ew. [...], polegającej na prawie przejścia i przejazdu całą szerokością działki oraz korzystaniu z ul. [...] jako dostępu do drogi publicznej przez X sp. z o.o. oraz jej klientów, gości, kontrahentów i podmioty współpracujące. Zdaniem Sądu jest więc okolicznością niezaprzeczalną, że działka nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność gruntową na działce nr ew. [...], bowiem stosownie do definicji ustawowej z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. z "dostępem do drogi publicznej" mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy doszło do ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej. Sąd podniósł, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ("teren ma dostęp do drogi publicznej") sformułowany został przedmiotowo, a nie podmiotowo – odnosząc się do terenu inwestycji, a nie osoby właściciela. Zasadnicze znaczenie ma zatem, aby działka inwestycyjna miała "prawny dostęp do drogi publicznej", na przykład w postaci ustanowienia dla każdoczesnego jej właściciela odpowiedniej służebności. Stanowisko to potwierdza instytucja służebności gruntowej określonej w art. 285 § 1 k.c., zgodnie z którą służebność gruntowa jest ustanawiana na rzecz właściciela innej nieruchomości (tzw. nieruchomości władnącej). Jeśli właściciel nieruchomości władnącej sprzeda ją, to nabywca kupuje nieruchomość razem z prawem wynikającym ze służebności. W konsekwencji służebność gruntowa obciąża nieruchomość i każdorazowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości obciążonej ma obowiązek ją znosić. Konkludując Sąd wskazał, że służebność ustanowiona w ramach ugody przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] w dniu 1 października 2010r. w sprawie [...], przez użytkownika wieczystego – Spółdzielni Mieszkaniowej " A" w [...], ustanawia prawo przejścia i przejazdu przez działkę nr ew. [...] na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działki nr ew. [...]. Dalsze wymienienie w jej treści oznaczonego podmiotu – "X sp. z o.o. oraz jej klientów, gości, kontrahentów i podmioty współpracujące", nie uchyla kodeksowej zasady ustanowienia służebności na rzecz każdorazowego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości władnącej. Przy czym bez znaczenia pozostaje, że na datę wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie wykazał się prawem do nieruchomości inwestycyjnej nr ew. [...], bowiem warunek ten spełniony być musi dopiero na etapie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 32 ust 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane). Przy czym źródłem takiego uprawnienia może być nie tylko prawo rzeczowe – własność czy też użytkowanie ale także stosunek zobowiązaniowy ( art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego). Jak wynika z treści Księgi Wieczystej [...]aktualnym użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] jest V sp. z o. o. z siedzibą w [...].
Sąd zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz to, że w doktrynie wskazuje się, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi on być legalny, musi wynikać wprost np. z czynności prawnej, jaką jest ustanowienie stosownej służebności. W takim przypadku oznacza to pośredni dostęp do drogi publicznej, który polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargą kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 293) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, nie powinien badać zakresu służebności na jaką powołuje się wnioskodawca w celu wykazania pośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie powinien ograniczyć się do weryfikacji czy w księdze wieczystej istnieje wpis dotyczący ustanowienia służebności;
2) naruszenie prawa materialnego art. 3531 KC w zw. z art. 296 KC poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji pominięcie faktu, że o zakresie i sposobie wykonywania konkretnej służebności decydują strony zawierające umowę w przedmiocie ustanowienia danej służebności, zatem jeśli strony danej służebności nadały charakter mieszany tj. co do treści określiły ją jako służebność gruntowa a co do zakresu jako służebność osobistą, wszelkie zmiany sposobu wykonywania służebności powinny odbywać się w trybie i na podstawie art. 291 KC;
II. prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że obowiązek badania istnienia odpowiedniej służebności drogowej nie zawiera analizy treści wpisu w księdze wieczystej dotyczącego danej służebności a jedynie ogranicza się do technicznego sprawdzenia czy takowy wpis istnieje;
2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2 § 1, art. 1 oraz art. 189 KPC przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nie tylko kontroli działalności administracji publicznej ale arbitralnie ustalił treści stosunku cywilnoprawnego w sposób niewynikający z literalnego brzmienia ugody z dnia 1 października 2010 r. tj. umowy ustanawiającej służebność, w sytuacji gdy żadna ze stron nie wystąpiła do sądu cywilnego z powództwem o zmianę treści służebności w trybie art. 291 KC.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P., Q sp. z o.o. z siedzibą w [...] i V sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz R. P. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu.
Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał jej wadliwość i trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję skoro doszło w tej sprawie do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest to czy inwestor w okolicznościach tej sprawy dot. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w tym miejscami parkingowymi, projektowanymi i odtworzonymi drogami dojazdowymi, dwoma wjazdami oraz placem zabaw, planowanymi do realizacji przy ul. [...] na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], spełnił warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. tj. posiadania dostępu do drogi publicznej przy planowanym zamierzeniu. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wyraził pogląd odmienny od tego jaki przedstawiło SKO w Warszawie, przyjmując, że na potrzeby ustalenia warunków zabudowy teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i jest on legalny, wynikający z czynności prawnej jaką jest ustanowienie stosownej służebności.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie kwestionowane jest skargą kasacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej "A", w której zamieszczono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zarzuty te w całości jako niezasadne nie mogły doprowadzić do uwzględnienia złożonego środka odwoławczego.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż w okolicznościach tej sprawy niesporne jest, iż planowana inwestycja ma być zlokalizowana przy ul. [...] w [...] na działce o nr ew. [...]. Dostęp do drogi publicznej z działki nr ew. [...], objętej planowaną inwestycją do działki nr ew. [...] z obrębu [...] (ul. [...]) miałby biec przez działkę nr ew. [...] (wskazaną we wniosku), która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi użytek "dr" i jest drogą wewnętrzną, będącą - jak wynika z księgi wieczystej nr [...] - własnością Miasta Stołecznego Warszawy, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej " A". Nie jest kwestionowane, że w tej księdze wieczystej (Dział III) ujawniono istnienie odpłatnej i ustanowionej na czas nieoznaczony służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w [...] przez działkę nr ew. [...], z obrębu [...] położoną w [...], polegającej na prawie przejścia i przejazdu całą szerokością działki oraz korzystaniu z ul. [...] jako dostępu do drogi publicznej przez Spółkę X sp. z o.o. oraz jej klientów, gości, kontrahentów i podmioty współpracujące. Wpis ten jest skutkiem ugody zawartej pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową "A" a Spółką "[...]", w dniu 1 października 2010 r. przed Sądem Rejonowym dla Warszawy[...] (sygn. akt [...]).
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 61 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1-5, zaś w ust. 1 pkt 2 statuuje zasadę, iż można wydać taką decyzję jedynie wówczas gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Kwestia dostępu nieruchomości do drogi publicznej jest podstawowym kryterium możliwości prowadzenia inwestycji budowlanej o charakterze nie drogowym. Dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie wskazano, że należy go rozumieć jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".
Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną - patrz wyrok NSA z 4 lipca 2022 r. II OSK 2190/19.
Utrwalony jest pogląd, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny - patrz wyroki NSA z 16 października 2019 r. II OSK 2514/18, z 12 grudnia 2017 r. II OSK 712/17.
Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy należy wskazać, że służebność ustanowiona w ramach ugody przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] w dniu 1 października 2010r. w sprawie [...], przez użytkownika wieczystego – Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w Warszawie, ustanawia prawo przejścia i przejazdu przez działkę nr ew. [...] na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działki nr ew. [...]. Zatem dostęp do drogi publicznej z działki nr ew. [...] (objętej planowaną inwestycją) do działki nr ew. [...] z obrębu [...] (ul. [...]) poprowadzony przez działkę nr ew. [...], będącą drogą wewnętrzną, w ustalonym a wyżej wykazanym stanie faktycznym, zdaniem Sądu odwoławczego, jak trafnie przyznał to Sąd pierwszej instancji, realizuje zasadę dostępu do drogi publicznej wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.
Ustanowiona przedmiotowa służebność wpisana do księgi wieczystej, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest służebnością gruntową o jakiej mowa w art. 285 § 1 KC, ustanawiającą na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działki nr ew. [...] prawo przejścia i przejazdu całą szerokością działki i korzystania z ul. [...] jako dostępu do drogi publicznej. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił w motywach zaskarżonego wyroku, iż dalsze wymienienie w jej treści oznaczonego podmiotu – "[...]. sp. z o.o. oraz jej klientów, gości, kontrahentów i podmioty współpracujące", nie uchyla kodeksowej zasady ustanowienia służebności na rzecz każdorazowego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości władnącej, albowiem służebność gruntowa przysługuje każdoczesnemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości władnącej i jest zatem prawem istniejącym niezależnie od zmian podmiotowych. Z takiej jak w tej sprawie ustanowionej służebności gruntowej nie korzysta indywidualnie oznaczony właściciel nieruchomości władnącej, gdyż do realizacji celów konkretnej osoby fizycznej została powołana służebność osobista wskazana w art. 296 KC (nieruchomość można obciążyć na rzecz oznaczonej osoby fizycznej prawem, którego treść odpowiada treści służebności gruntowej - służebność osobista). Trzeba w tym miejscu jednoznacznie podkreślić, iż krąg podmiotów uprawnionych ze służebności osobistej został zawężony. W świetle art. 296 KC podmiotem tym jest osoba fizyczna, tym samym norma ww. art. 296 eliminuje z zakresu podmiotowego omawianej służebności osoby prawne (jak Spółki) i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 331 KC. Dlatego też mając na uwadze treść przedmiotowego wpisu w księdze wieczystej, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż w realiach tej sprawy mamy do czynienia ze służebnością gruntową z art. 285 § 1 KC a nie jak podkreśla skarżąca kasacyjnie Wspólnota zarówno ze służebnością gruntową jak i osobistą bo tak wynika z realizacji zasady swobody umów.
Przede wszystkim nie ma takiej konstrukcji prawnej jak służebność o charakterze mieszanym. Kodeks cywilny wyróżnia trzy rodzaje służebności: służebności gruntowe, służebności osobiste i służebność przesyłu. Podstawowym kryterium ich wyróżnienia jest kryterium podmiotu uprawnionego. Natomiast swoboda umów zostaje w tym wypadku ograniczona do wyboru przez strony rodzaju służebności. Jeżeli wolą stron jest obciążenie danej nieruchomości na rzecz oznaczonej osoby fizycznej to wówczas wyłącznym wyjściem jest właśnie ustanowienie służebności osobistej. Niewątpliwie, co już wyżej wykazano w świetle norm art. 285 § 1 i art. 296 KC, nie jest dopuszczalne ustanowienie służebności gruntowej przez obciążenie nieruchomości na rzecz oznaczonej osoby fizycznej. Stąd też całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego art. 3531 KC w zw. z art. 296 KC poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji pominięcie faktu, że o zakresie i sposobie wykonywania konkretnej służebności decydują strony zawierające umowę w przedmiocie ustanowienia danej służebności, zatem jeśli strony danej służebności nadały charakter mieszany.
Należy również podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że na datę wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie wykazał się prawem do nieruchomości inwestycyjnej nr ew. [...], bowiem warunek ten spełniony być musi dopiero na etapie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 32 ust 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane). Przy czym źródłem takiego uprawnienia może być nie tylko prawo rzeczowe – własność czy też użytkowanie ale także stosunek zobowiązaniowy (art. 3 pkt. 11 P.b.). W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak to uprawnienie musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy także dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich, które zostały wskazane w decyzji o warunkach zabudowy. Informacyjnie zauważyć należy, że również wymóg ustanowienia służebności przejazdu i przechodu w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej może zostać wyegzekwowany dopiero na dalszym etapie procesu realizacji inwestycji. Nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby to narażać inwestora na znaczne koszty przy braku gwarancji, że uzyska decyzję ustalającą warunki zabudowy.
Konkludując zauważyć należy, iż istotą służebności gruntowej (art. 285 § 1 KC) jest właśnie m.in. to, że uprawnia ona każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej do przechodu i ewentualnego przejazdu przez nieruchomość obciążoną - w celu skomunikowania nieruchomości władnącej np. z drogą publiczną. Jeżeli więc - jak w sprawie niniejszej - na rzecz nieruchomości o nr ewid. [...], ustanowiona została służebność gruntowa przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] ujawniona w księdze wieczystej nieruchomości obciążonej, to przesłanka z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. została w realiach tej sprawy spełniona. Dlatego też działka nr ewid. [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej. Stąd też Sąd pierwszej instancji skutecznie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenia art. 61 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. odnoszący się do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wykazano, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Wspólnoty, ujawnione wyżej wobec zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego art. 61 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w pełni uzasadniały zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Dokonane to zostało przy prawidłowej analizie treści wpisu w księdze wieczystej o ujawnionej tam służebności gruntowej i w tym zakresie nie można upatrywać wskazanych w powołanym wyżej zarzucie naruszeń przepisów procedury administracyjnej.
Poza tym Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej a badanie to przeprowadził w aspekcie zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Dokonano tego w ramach wyznaczonej ww. przepisem sądowej kontroli. Nadto zgodnie z art. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw administracyjnych. Są to sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz te, do których stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a.
W niniejszej sprawie sądowa kontrola dotyczyła decyzji organu administracji publicznej (sprawa administracyjna). Sprawa administracyjna nie może być w zakresie tego samego przedmiotu rozpoznawana jako sprawa o innym charakterze, np. sprawa cywilna, jak sugeruje to skarżąca kasacyjnie Wspólnota. Sąd pierwszej instancji, w ramach swojej właściwości wypowiedział się o legalności ostatecznej decyzji SKO w Warszawie w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. To, iż dla oceny zasadności podjętej decyzji (art. 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a.) zobowiązany był również wypowiedzieć się co do ujawnionego wpisu o ustanowieniu przedmiotowej służebności gruntowej na potrzeby ustalenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie oznaczało, że było to nieuprawnione ustalanie stosunku cywilnoprawnego poza zakresem swej właściwości. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie Wspólnoty w tym zakresie pozostaje całkowicie nieuprawnione. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2 § 1, art. 1 oraz art. 189 KPC również nie zasługiwał na uwzględnienie.
W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.