II OSK 2256/21

II OSK 2256/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2049/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2049/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr 991/20 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 1 lipca 2020 r., nr IVOT/119/2020; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2049/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr 991/20, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 1 lipca 2020 r., nr IVOT/119/2020 nakazującą skarżącej całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego – samowolnie wybudowanego placu składowego materiałów budowlanych na części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie.
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach.
Pismem z dnia 13 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie działki nr [...].
28 września 2017 r. przeprowadzono kontrolę obiektu, po czym organ decyzją z dnia 11 października 2017 r., nr IVOT/477/2017 umorzył postępowanie administracyjne. Jednakże w wyniku odwołania J. K. Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r., nr 106/18 uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Następnie decyzją z dnia 1 lipca 2020 r. (opisaną na wstępie) Powiatowy Inspektor nakazał [...] sp. z o.o. całkowitą rozbiórkę samowolnie wybudowanego placu składowego materiałów budowlanych na części działki nr [...]. Nakaz objął rozbiórkę: chodnika wewnętrznego z kostki Bauma o szerokości 2,00 m i długości 56,10 m – o powierzchni 112,20 m2; utwardzenia miejsc składowych wykonanych z ażurowych płyt betonowych o powierzchni 90,00 m2 oraz ogrodzenia wykonanego z przęseł systemowych z podmurówką prefabrykowaną o łącznej wysokości 2,10 m i długości 155,00 m wraz z bramą wjazdową o szerokości 2,30 m.
Powiatowy Inspektor wyjaśnił, że na działce nr [...] wykonano roboty budowlane nie objęte pozwoleniem na budowę zatwierdzonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 31 października 2013 r., nr 334/WIL/13. Wykonano dwa drewniane budynki o łącznej powierzchni 19,09 m2, chodnik wewnętrzny szerokości 2,0 m i długości 56,1 m o powierzchni 112,2 m2, utwardzone miejsca postojowe o powierzchni 145,2 m2, utwardzenie płytami EKO na terenie punktu sprzedaży roślin o powierzchni 90,0 m2. Wymienione roboty budowlane zostały ujęte w zgłoszeniu tymczasowego obiektu budowlanego na okres 120 dni oraz obiektu małej architektury. Zgłoszenie zostało złożone w Wydziale Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Wilanów Urzędu m. st. Warszawy.
Powiatowy Inspektor dodał też, że uprzednio postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr IVOT/268/2018 nałożył na spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, z uwzględnieniem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Powsinek, przyjętego uchwałą nr 92 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 62, poz. 2107, dalej "plan"). Ocena techniczna miała odnosić się do powierzchni biologicznie czynnej działki nr [...] znajdującej się w strefie terenów mieszkaniowo-usługowych, w podstrefie ekspozycji widokowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem MU1. Postanowienie z dnia 30 sierpnia 2018 r. nie zostało wykonane, w związku z czym organ w ramach własnych kompetencji zlecił przygotowanie odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Z przedłożonego opracowania wynikało, że nieruchomość utwardzono płytami ażurowymi (takimi jak w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 31 października 2013 r., dla których projektant określił powierzchnię biologicznie czynną 50%). Płyty mają łącznie powierzchnię 253,00 m2, a więc powierzchnia biologicznie czynna dla utwardzenia z płyt ażurowych wynosi 126,50 m2, a trawniki zajmują powierzchnię 1117,00 m2. Łączna powierzchnia biologicznie czynna wynosi 1243,50 m2, co stanowi 47,66% powierzchni działki. Jest to niezgodne z art. 7 ust. 3 pkt 4 planu.
Powiatowy Inspektor dodał wreszcie, że część terenu działki, przeznaczona wcześniej na cele szkółki ogrodniczej, stanowi obecnie plac składowy materiałów budowlanych. Organ podkreślił, że zmiana sposobu użytkowania, a także wykonanie prac nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu nadzoru budowlanego w związku z brakiem zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustaleniami obowiązującego planu) nie było podstaw do wdrożenia procedery legalizacyjnej przewidzianej art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b.")
W odwołaniu od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postepowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wskazała, że popełniono błąd w ustaleniach faktycznych, gdyż przyjęto, iż mający podlegać rozbiórce "chodnik wewnętrzny" stanowi część "placu składowego" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Drugi błąd w ustaleniach faktycznych polegać miał na przyjęciu, że całość utwardzenia terenu na działce wskazanej w decyzji stanowi "plac składowy", mimo że utwardzenie terenu płytami ażurowymi odpowiada treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 31 października 2013 r. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez objęcie nakazem rozbiórki ogrodzenia (w tym bramy wjazdowej), mimo że wymieniony przepis zwalnia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, a także zgłaszania zamiaru wykonania robót budowlanych, ogrodzenie o wysokości 2,20 m lub niższej. Naruszono także art. 48 ust. 2 P.b. poprzez brak ustalenia, czy w świetle obowiązującego planu możliwa jest legalizacja części obiektu, przy jednoczesnym objęciu nakazem rozbiórki jedynie tej części utwardzenia, która wykracza poza minimalną powierzchnię biologicznie czynną dopuszczalną w planie. Zdaniem skarżącej w konsekwencji powyższych uchybień naruszono również art. 48 ust. 1 i 4 P.b.
[...] sp. z o.o. utrzymywała także między innymi, że naruszono art. 7 ust. 2 planu w zakresie, w jakim postanowienia planu nie zakazują lokalizowania placów składowych w strefie MU1, a dopuszczają wprost lokalizację nieuciążliwych usług.
Utrzymując zaskarżoną decyzje w mocy Wojewódzki Inspektor podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że kontrolowany obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Roboty budowlane polegające na wykonaniu chodnika wewnętrznego, utwardzenia miejsc składowych oraz wykonaniu ogrodzenia, składały się bowiem łącznie na funkcjonalną całość w postaci placu składowego. Wojewódzki Inspektor nie podzielił jednocześnie stanowiska skarżącej, że poszczególne roboty budowlane miały charakter samodzielny. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać za dopuszczalne dzielenie procesu inwestycyjnego na drobniejsze fragmenty, z których poszczególne można realizować na podstawie zgłoszenia w sytuacji, gdy łącznie po wykonaniu tych robót powstaje obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Prowadziłoby to do obejścia prawa.
Wojewódzki Inspektor wskazał ponadto, że sporne roboty budowlane nie zostały ujęte w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 31 października 2013 r. Natomiast zgłoszenie złożone w dniu 16 lutego 2016 r. dotyczyło tymczasowego obiektu budowlanego. Okres 120 dni już upłynął, co oznacza samowolę budowlaną.
Wreszcie organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej, gdyż narusza ona postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:
– błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezgodnym z faktami przyjęciu, że na działce ogrodzenie ma łączną wysokość 2,10 m., a w konsekwencji nałożenie obowiązku rozbiórki ogrodzenia niewymagającego pozwolenia na budowę i zgodnego z przepisami odrębnymi;
– błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że naniesienia objęte decyzją wykonano jako całość techniczno-użytkową stanowiącą plac składowy, mimo że roboty budowlane były wykonywane w różnym czasie, w ramach różnych inwestycji budowlanych, w tym na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 31 października 2013 r. Naniesienia nie mogły tworzyć jednolitego obiektu budowlanego;
– błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezgodnym z faktami przyjęciu, że mający podlegać rozbiórce "chodnik wewnętrzny" podany w sentencji decyzji organu pierwszej instancji (podtrzymanej przez organ drugiej instancji) stanowi część "placu składowego" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;
– błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym i niezgodnym z prawdą przyjęciu, że J. K. jest właścicielką nieruchomości "bezpośrednio sąsiadującej" z nieruchomością objętą decyzją, a w konsekwencji błędne ustalenie strony postępowania i rozpatrzenie odwołania pochodzącego od osoby nieuprawnionej;
2. art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez brak ustalenia, jakie konkretnie roboty skarżąca w ocenie organu wykonała poza zakresem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 października 2013 i w konsekwencji brak dostatecznej indywidualizacji przedmiotu nakazanej rozbiórki;
3. art. 29 ust. 2 P.b. zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia wykonanie ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m., a w konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku rozbiórki samodzielnej budowli (jaką jest ogrodzenie nieruchomości) niewymagającej pozwolenia ani zgłoszenia i zgodnej z przepisami odrębnymi;
4. art. 48 ust. 1 P.b. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę mimo braku podstaw tj. także w odniesieniu do obiektów, co do których pozwolenie na budowę oraz zgłoszenie nie jest wymagane;
5. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 P.b. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) poprzez ich niezastosowanie i niewydanie postanowienia o obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości (poprzez doprowadzenie do stanu zgodności zagospodarowania terenu z ustaleniami obowiązującego planu) w oznaczonym terminie przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę;
6. przepisów planu dla osiedla Powsinek, poprzez przyjęcie, że całość naniesień na działce nr [...] jest sprzeczna z postanowieniami planu, mimo że jedyną ustaloną w postępowaniu administracyjnym niezgodnością z postanowieniami planu było przekroczenie minimalnych norm powierzchni biologicznie czynnej (art. 7 pkt 3 lit. 4 planu), a w konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku rozbiórki w zakresie szerszym niż wymagany do doprowadzenia stanu zagospodarowania działki do zgodności z planem;
7. art. 7 ust. 2 planu w zakresie, w jakim postanowienia planu nie zakazują lokalizowania placów składowych w strefie MU1, a dopuszczają wprost lokalizację nieuciążliwych usług;
8. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. poprzez nieustalenie w decyzji obszaru oddziaływania obiektu będącego przedmiotem decyzji, a w konsekwencji nieuprawnione i sprzeczne z przepisami przyznanie przymiotu strony osobie nieuprawnionej (J. K.), co prowadziło do dopuszczenia jej odwołania od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne;
9. art. 13 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo wyraźnego żądania skarżącej i uniemożliwienie polubownego załatwienia sprawy.
Wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2049/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę oceniając, że decyzje obu instancji są zgodne z prawem.
Po pierwsze Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko o potrzebie zakwalifikowania poszczególnych elementów placu składowego materiałów budowlanych jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Plac składowy z racji sposobu zorganizowania i wykonania nie mógł być budynkiem, ani obiektem małej architektury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że na inwestycję złożyło się szereg elementów. Wykonano dwa drewniane budynki o łącznej powierzchni 19,09 m2, chodnik wewnętrzny szerokości 2,0 m i długości 56,1 m o powierzchni 112,2 m2, utwardzone miejsca postojowe o powierzchni 145,2 m2, utwardzenie płytami EKO na terenie punktu sprzedaży roślin o powierzchni 90,0 m2. Wymienione roboty budowlane zostały przy tym ujęte w zgłoszeniu tymczasowego obiektu budowlanego zaprojektowanego na okres nie dłuższy niż 120 dni oraz obiektu małej architektury.
Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji zgodził się z Powiatowym Inspektorem, że nie jest dopuszczalne przyjęcie proponowanego przez skarżącą podejścia zakładającego fragmentaryzację całości inwestycji na poszczególne części i zastosowanie do poszczególnych części różnych trybów postępowania oraz różnych wymogów materialnoprawnych. Plac składowy stanowi bowiem funkcjonalną całość obejmując nie tylko miejsca faktycznego składowania określonych towarów lub materiałów, ale również takie naniesienia na nieruchomości, jak drogi, place postojowe, parkingi, chodniki itp. Interpretację taką potwierdza załącznik stanowiący integralną część ustawy Prawo budowlane, który place składowe, postojowe, składowiska odpadów i parkingi kwalifikuje jako obiekty budowlane należące do kategorii XXII. Plac składowy jest zatem odrębnych typem obiektu budowlanego nie tylko funkcjonalnie, ale i prawnie.
Przekonanie o integralności inwestycji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poparł także ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego. Wyjaśnił, że budowa placu, na którym składane byłyby materiały budowlane, ale który pozbawiony byłby wewnętrznych dróg dojazdowych, parkingów oraz chodników dla ruchu pieszego, nie miałaby sensu. Podobnie, nieracjonalnym rozwiązaniem
byłaby rezygnacja z ogrodzenia całości placu składowego, gdyż wówczas zgromadzone na nim materiały mogłyby stać się przedmiotem kradzieży lub zniszczenia. Plac składowy jest zatem – z natury rzeczy – kompleksem rozwiązań budowlanych stanowiącym jedną całość. Poszczególne obiekty mogłyby być uznawane za wymagające odrębnego uregulowania i traktowania w świetle prawa budowlanego, gdyby ich cechy wskazywały jednoznacznie, że nie są funkcjonalnie związane z korzystaniem z placu składowego.
Sąd pierwszej instancji podzielił również pogląd organów, że legalizacja robót przeprowadzonych przez skarżącą i wykraczających poza zakres przedmiotowy pozwolenia na budowę nr 334/WIL/13, była niedopuszczalna z uwagi na ich niezgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. Powierzchnia biologicznie czynna (w stanie faktycznym istniejącym w dniu wszczęcia postępowania nadzorczego i w dniu wydania decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 1 lipca 2020 r.) nie spełniała wymogów art. 7 ust. 3 pkt 4 planu. W ocenie Sądu w takiej sytuacji organy prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b., nakładając na skarżącą obowiązek rozbiórki szczegółowo i precyzyjnie określonych naniesień nieprzewidzianych w pozwoleniu na budowę z 2013 r.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2049/20 wniosła [...] sp. z o.o. domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 48 ust. 1 P.b., poprzez "utrzymanie w mocy" decyzji administracyjnej niezawierającej ustaleń, jakie konkretnie roboty skarżąca wykonała poza zakresem pozwolenia na budowę z dnia 31 października 2013 r. i w konsekwencji nieposiadającej dostatecznej indywidualizacji przedmiotu rozbiórki. W ocenie [...] sp. z o.o. nie uwzględniono także jej uprawnienia do wykonania prac budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, nawet w sytuacji wykonania w okresie późniejszym innych prac uznanych przez Sąd jako wykraczające poza zakres tego pozwolenia;
2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę także w odniesieniu do obiektów, co do których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, w szczególności ogrodzenia nieruchomości;
3. art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 pkt 3 lit. 4 oraz art. 7 ust. 2 planu poprzez "utrzymanie w mocy" decyzji nakazującej rozbiórkę całości naniesień budowlanych, pomimo iż: a) jedyną ustaloną w postępowaniu administracyjnym niezgodnością z postanowieniami planu było przekroczenie minimalnych norm terenu biologicznie czynnego (art. 7 pkt 3 lit. 4 planu), a w konsekwencji nałożono na skarżącą obowiązek rozbiórki w zakresie szerszym niż wymagany do doprowadzenia stanu zagospodarowania działki do zgodności z planem w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, b) przepisy planu nie zakazują lokalizowania placów składowych w strefie MU1.
W ocenie [...] sp. z o.o. doszło także do "istotnego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy", polegającego na:
a) nierozpoznaniu zarzutu skargi (podniesionego w punkcie 8 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) podnoszącego, że całe postępowanie odwoławcze w administracyjnym toku sprawy zostało wszczęte na podstawie pisma pochodzącego od osoby nieuprawnionej, to jest niemającej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym;
b) nierozpoznaniu zarzutu skargi (w punkcie 9 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) podnoszącego naruszenie art. 13 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w postępowaniu administracyjnym, mimo wyraźnego żądania strony i uniemożliwienie polubownego załatwienia sprawy poprzez umożliwienie stronie doprowadzenia stanu zagospodarowania działki do stanu umożliwiającego w ocenie organu legalizację;
c) niezastosowaniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 4 P.b. w zakresie w jakim – w stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu administracyjnym i przyjętym w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie – zdaniem organu nastąpiła "zmiana sposobu użytkowania" inwestycji z szkółki ogrodniczej na plac składowy. W ocenie [...] sp. z o.o. zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 71a P.b. regulujące sytuację zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepisy te zarazem zawierają wyłącznie sankcję administracyjną nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie jego rozbiórki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak tylko jeden podniesiony w niej zarzut okazał się trafny.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b., poprzez "utrzymanie w mocy" decyzji administracyjnej niezawierającej ustaleń, jakie konkretnie roboty skarżąca wykonała poza zakresem pozwolenia na budowę z dnia 31 października 2013 r. Przede wszystkim zarzut ten jest wewnętrznie niespójny. [...] sp. z o.o. zarzuca bowiem naruszenie prawa materialnego, choć w istocie rzeczy zmierza do podważenia ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy, w szczególności wyraża przekonanie, że były one niewystarczające ("poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej niezawierającej ustaleń [...]"). Zarazem w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia jakiegokolwiek przepisu dotyczącego administracyjnego postępowania wyjaśniającego. Z perspektywy procesowej oznacza to, że [...] sp. z o.o. nie podważyła skutecznie ustaleń stanu faktycznego, natomiast sformułowany wyżej zarzut materialny skargi kasacyjnej opiera właśnie na takim założeniu. Skądinąd warto zauważyć, że w motywach zaskarżonego wyroku przytoczono i zaaprobowano ustalenia organów dotyczące właśnie zakresu przedmiotowego nakazu rozbiórki, akcentując, że rozbiórce powinny podlegać te naniesienia na działce nr [...], które wykraczają poza przewidziane w pozwoleniu na budowę z 2013 r. ("W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 pr.bud., nakładając na skarżącą obowiązek rozbiórki szczegółowo i precyzyjnie określonych naniesień nieprzewidzianych w pozwoleniu na budowę z 2013 r." – s. 11 uzasadnienia wyroku). Skarżąca twierdząc, że nie ustalono, jakie konkretnie roboty wykonała poza zakresem pozwolenia na budowę oraz, że nie uwzględniono jej uprawnienia do wykonania prac budowlanych na podstawie tego pozwolenia na budowę nie wyjaśniła precyzyjnie, co ma na myśli. Wprawdzie na stronie 5 skargi kasacyjnej pojawia się uwaga, że pozwolenie na budowę z 2013 r. uprawniało [...] sp. z o.o. do "wykonania placu rozładunkowego" oraz "rozszerzenia ciągu komunikacyjnego", lecz takie elementy nie korespondują i usprawiedliwiają realizacji kompleksowego placu składowego z elementów wymienionych w decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 1 lipca 2020 r.
Uzupełniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. w istocie rzeczy nadal konstruuje swą argumentację na bazie tezy, że inwestycję obejmującą budowlę stanowiącą całość użytkową (plac składowy) można dzielić na elementy podlegające różnym wymogom prawa budowlanego, a w każdym razie – że można to czynić w realiach sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął za podstawę wywodu założenie, że skarżąca zrealizowała w ostatecznym rozrachunku na działce nr [...] plac składowy stanowiący złożoną budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. stanowiącą całość użytkową. Oceny tej nie podważa fakt, że pewne elementy zagospodarowania działki spółka uprawniona była wykonać na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 31 października 2013 r. Pozwolenie to nie uprawniało bowiem do realizacji w danym miejscu kompleksowego placu składowego, którego istnienie stwierdziły organy nadzoru budowlanego. Powstała więc budowla (całość użytkowa) nie przewidziana w pozwoleniu na budowę z 2013 r., a że tego rodzaju budowla sama takiego pozwolenia wymagała (plac składowy), organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia i prowadzenia postępowania z art. 48 P.b. mając na uwadze charakter zidentyfikowanego obiektu budowlanego – jako całości. W tym miejscu należy także zaznaczyć, że co do zasady w sytuacji stwierdzenia przez nadzór budowlany założonego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, legalności tego obiektu nie można usprawiedliwiać poprzez jego teoretyczną fragmentaryzację, jak chciałaby skarżąca spółka, tzn. twierdząc, że pewne elementy mogły być zrealizowane na podstawie dawnego pozwolenia na budowę, a inne naniesienia, oceniane samodzielnie, nie wymagały takiej reglamentacji. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Inspektor, takie podejście prowadziłoby do obejścia prawa. Ostatecznie bowiem na działce nr [...] powstała całość użytkowa w postaci placu składowego i taki właśnie obiekt powinien być weryfikowany pod kątem zarówno formalnej jak i materialnej zgodności z przepisami prawa.
Z opisanych wyżej powodów nie można było uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 P.b. w zakresie w jakim został on sformułowany, to jest "poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę także w odniesieniu do obiektów, co do których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, w szczególności ogrodzenia nieruchomości". Zarzut ten opiera się właśnie na zakwestionowanym wyżej założeniu o możliwości fragmentaryzacji samowolnej budowli stanowiącej całość użytkową i wymagającej, jako taka, pozwolenia na budowę – na pomniejsze elementy i próbie "odłączenia" ich od całości w celu skorzystania z względniejszych dla inwestora przepisów P.b., to jest zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej uznać należało natomiast za trafny. Zarzucając naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 pkt 3 lit. 4 oraz art. 7 ust. 2 planu [...] sp. z o.o. akcentuje, że rozbiórkę orzeczono tylko z powodu stwierdzenia niedotrzymania w obrębie działki nr [...] wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i to w warunkach, gdy plac składowy, jako taki, odpowiada funkcji terenu MU1 (art. 7 ust. 2 planu).
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut za usprawiedliwiony. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. (w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji): "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie". Cytowany przepis zawiera przesłanki odstąpienia od nakazu rozbiórki i wdrożenia legalizacji obiektu budowlanego. Art. 48 ust. 2 P.b. wprawdzie zawiera sformułowanie budowa "jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", jednakże nie można abstrahować od jego dalszej części zawierającej kolejne zastrzeżenie: nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, "w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wykładać w ten sposób, że wdrożenie legalizacji jest możliwe w każdym przypadku, gdy obiekt spełnia podstawowe wymogi przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności odpowiada ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli obiekt narusza te przepisy – istnieje możliwość doprowadzenia go lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że wdrożenie legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oznacza przyznanie inwestorowi możliwości podjęcia działań formalnych, w tym zwłaszcza przedłożenia projektu budowlanego legalizowanej inwestycji, który podlegać będzie weryfikacji stosowanie do art. 49 ust. 1 P.b. i dopiero w jej następstwie zatwierdzeniu (art. 49 ust. 4 P.b.). W ostatecznym rozrachunku obowiązkiem inwestora jest też zapewnienie zgodności inwestycji z takim projektem, jako że zgodnie z art. 49 ust. 5 P.b. w decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w przypadku takim, jaki wystąpił w niniejszej sprawie, gdzie organy nadzoru budowlanego wskazały tylko na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieosiągnięcia wystarczającego poziomu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (art. 7 ust. 3 pkt 4 planu) – możliwe jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy rozpatrywanych indywidualnie, gdzie przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowalnego jest plac składowy składający się przede wszystkim z różnego rodzaju utwardzeń terenu (chodnika, utwardzenia miejsc składowych), kształtujących zakres zainwestowania kosztem powierzchni biologiczne czynnej, osiągnięcie wymaganego wskaźnika tej ostatniej jest jak najbardziej możliwe poprzez likwidację części powierzchni utwardzonej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżąca, że nakaz rozbiórki orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. bez procedury legalizacji przez organy nadzoru budowlanego (zaaprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) jawi się jako rozstrzygnięcie zbyt daleko restrykcyjne, skoro jest ono usprawiedliwione jedynie tym, że suma powierzchni stwierdzonych naniesień, a przede wszystkim form utwardzenia terenu, powoduje naruszenie wymaganego minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W przypadku inwestycji takiego rodzaju, jak rozpatrywana (nie będącej np. budynkiem, którego powierzchni nie można "pomniejszyć"), możliwe jest doprowadzenie spornej budowli do stanu zgodnego z prawem.
Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7 ust. 3 pkt 4 planu – przedwcześnie uznając, iż wymóg w nim zawarty nie został spełniony i uprawnia to do wydania decyzji o rozbiórce placu składowego na działce nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., bez możliwości zapewnienia inwestorowi szansy legalizacji budowli. W przypadku rozważanej inwestycji, z uwagi na jej charakter, doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami w zakresie zapewnienia wymaganego minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest bowiem możliwe. Nietrafnie orzekł w rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wydane decyzje za nienaruszające prawa (art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.).
Pozostałe zastrzeżenia skargi kasacyjnej, uznać należy za nieskuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny celowo posłużył się terminem "zastrzeżenia", jako że choć [...] sp. z o.o. twierdzi, że doszło do "istotnego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to jednak w żadnym miejscu skargi kasacyjnej (zwłaszcza na stronach 6-8 skargi kasacyjnej, gdzie przedstawiono odnoszącą się do tego argumentację) nie wskazała owych "przepisów postępowania". Trudno więc twierdzić, iż doszło w ogóle do sformułowania "zarzutów" kasacyjnych w tym zakresie (w rozumieniu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dodać w tym miejscu należy, że punkty 2 lit. a i b skargi kasacyjnej odnoszą się do działania Sądu pierwszej instancji, który miał nie rozpoznać określonych zarzutów skargi. Wywody skargi kasacyjnej nie zawierają przy tym nawiązania do żadnego z przepisów P.p.s.a.
Na tle powyższego wyróżnia się jedynie punkt 2 lit. c skargi kasacyjnej, gdzie wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 4 P.b. Zarzut ten nie jest zasadny. Po pierwsze skarżąca błędnie przyjmuje, że zarzut zastosowania art. 48 P.b. zamiast (jak twierdzi) art. 71a ust. 4 P.b. jest naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wymienione regulacje P.b. stanowią przepisy prawa materialnego. Po drugie, w warunkach sprawy nie sposób twierdzić, że doszło tylko do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 i nast. P.b. Jak zaznaczono, w toku postępowania administracyjnego ustalono – a ustaleń tych w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono w drodze stosownie sformułowanych zarzutów – że na działce nr [...] zrealizowano budowlę w postaci placu składowego stanowiącą całość użytkową (art. 3 pkt 3 P.b.). Realizacja takiej budowli wymagała więc pozwolenia na budowę, a skoro skarżąca go nie uzyskała, należało wdrożyć procedurę z art. 48 P.b.
Uznając, że skarga kasacyjna zawierała uzasadnioną podstawę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego uwzględnią ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności rozważą możliwość wdrożenia procedury legalizacji spornego placu składowego.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się poniesione przez skarżącego:
– kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. 20 akt sądowych),
– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. 74 akt sądowych),
– opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. 51 akt sądowych),
– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 i 360 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz
– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. 9 akt sądowych).