II OSK 638/13

II OSK 638/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Leszek Kiermaszek
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 42/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2012-11-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 par. 4, art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art. 11 d ust. 7, art. 11f ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 3 pkt 7 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 4 pkt 17
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 42/12 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacja drogi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 42/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...]w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa, złożony w dniu 9 września 2008 r. (uzupełniony w dniu 4 listopada 2008 r. i 23 lutego 2009 r.), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 z późn. zm., dalej jako: "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r.") została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "rozbudowa ul. C. w Krakowie na odcinku od ul. N. do ul. St. S. wraz z infrastrukturą techniczną".
Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, zostały złożone odwołania przez: M.H.,M.M.,M.S.,J.P., Z.D.,S.D.,S.R.,B.Ć.,A.R., będących stronami postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie, w rozumieniu przepisów art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jak "k.p.a.").
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla ww. inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda Małopolski uznał, że zarówno wniosek inwestora jak i ww. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu lokalizacji drogi nie zawierały niezbędnych elementów, wymaganych przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tym samym decyzja nie czyniła zadość wymaganiom art. 107 ust. 2 k.p.a. tj.: nie określała wszystkich dróg publicznych i ich kategorii, z którymi powiązana jest projektowana droga, a ponadto wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie zawierał wszystkich opinii, wymaganych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi obwieszczeniem z dnia 25 czerwca 2010 r. umieszczonym na tablicach Urzędu Miasta Krakowa (w dniach od 25 czerwca 2010 do 9 lipca 2010 r.), zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej oraz opublikowanym w Gazecie Wyborczej z dnia 25 czerwca 2010 r.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "rozbudowa ul. C. w Krakowie na odcinku od ul. N. do ul. St.S. wraz z infrastrukturą techniczną".
Prezydent Miasta Krakowa doręczył decyzję pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 12 października 2010 r. oraz zawiadomił strony postępowania obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa w dniach od 15 października 2010 r. do 29 października 2010 r. i zamieszczonym w Gazecie Wyborczej z dnia 15 października 2010 r. oraz Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy, wysłał również zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji dotychczasowym właścicielom nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji.
Od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi odwołania złożyli w terminie: J.P.,M.S.,A.R.,S.R., B.Ć. i E.R.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958, dalej jako "ustawy z dnia 25 lipca 2008 r."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., znowelizowanej z dniem 10 września 2008 r. mocą przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ostatnio przywołanej ustawy "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". W związku z tym, że przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem 10 września 2008 r., bowiem wniosek złożono w dniu 9 września 2008 r., organ odwoławczy stosuje przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., obowiązujące w dacie złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi. Wojewoda Małopolski ponownie przeanalizował wniosek, który zawiera elementy wymienione w przepisach art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w szczególności: dwie mapy sytuacyjno-wysokościowe w skali 1:500 przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązań drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, opinię Zarządu Województwa Małopolskiego (postanowienie znak: [...] z dnia [...] września 2008 r.), wypisy z rejestru gruntów, stosowne pełnomocnictwa. Z uwagi na przebieg planowanej inwestycji przez teren miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który stanowi, że funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta, prezydent miasta oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - nie zaistniała potrzeba uzyskania opinii odpowiednio zarządu powiatu oraz prezydenta miasta, bowiem Prezydent Miasta Krakowa jest inwestorem przedmiotowego zadania. Do wniosku inwestor dołączył, wymagane przepisami art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, opinię konserwatorską Miejskiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...]), opinię Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (pismo z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...]). Pozostałe opinie, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy nie są wymagane, bowiem w aktach sprawy znajduje się oświadczenie pełnomocnika inwestora, że teren objęty inwestycją "nie jest zlokalizowany na obszarach będących w zarządzie właściwego ministra do spraw zdrowia, stąd nie jest koniecznym uzyskanie przedmiotowej opinii" oraz "nie jest zlokalizowany na obszarach będących w zarządzie właściwego zarządu gospodarki wodnej, stąd nie jest koniecznym uzyskanie przedmiotowej opinii", jak również nie leży w obszarze pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani; na gruntach leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych. W ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera rozstrzygnięcia wymienione w przepisach art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., tzn. ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, jak również wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz termin wydania nieruchomości. Ponadto Prezydent Miasta Krakowa zrealizował wymogi art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. doręczając decyzję wnioskodawcy, zawiadamiając o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń i prasie lokalnej oraz wysyłając zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji dotychczasowym właścicielom nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia wykonania wyżej wymienionych czynności. Rozpatrując odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda wyjaśnił, że o zakresie inwestycji decyduje wnioskodawca, dołączając do wniosku mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Organ wydający decyzję, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w zakres i przebieg inwestycji. Zatem organ odwoławczy nie może kwestionować wyznaczonych we wniosku inwestora, jak również w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, linii rozgraniczających teren, a także przyjętego zakresu rzeczowego inwestycji. Ponadto wyjaśniono, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi została wydana w okresie obowiązywania dwuetapowego procesu przygotowania inwestycji drogowych, najpierw poprzez uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, a potem poprzez uzyskanie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi. Dopiero ustawa zmieniająca z mocą od 10 września 2008 r. zastąpiła dwuetapowy etap przedinwestycyjny jedną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dając inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Zatem lokalizacja drogi publicznej jest dopiero pierwszym etapem zmierzającym do jej powstania i stanowi podstawę do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Rozpoznając zarzuty zawarte w odwołaniach organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem brak zgody właściciela na wykorzystanie działki pod lokalizację inwestycji drogowej, realizowanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stanowi przesłanki do unieważnienia decyzji. Przepisy ww. ustawy nie przewidują uzyskania zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji, a zgodnie z art. 6 ww. ustawy nie można uzależniać ustalenia lokalizacji drogi od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Rozpatrując odwołanie M.S. organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest wydawana na wniosek zarządcy drogi, który określa linie rozgraniczające teren inwestycji. Organ wydający decyzję oraz organ odwoławczy w przedmiocie rozstrzygnięcia związane są zakresem wniosku i nie mają możliwości ingerowania w przebieg inwestycji przedstawiony przez wnioskodawcę. Organ decyzyjny pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi; nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 191/08). Odnośnie hałasu i drgań spowodowanych użytkowaniem drogi wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzja powinna zawierać m.in. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska. W przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa zapisano, w warunkach w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego i ochrony przed hałasem w rozdziale 4.1, że "emisja polegająca na powodowaniu hałasu lub wprowadzaniu gazów i pyłów do powietrza nie może spowodować przekroczeń standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający obiektem ma tytuł prawny". Ponadto zapisano, że w trakcie prowadzenia robót ziemnych i montażowo-budowlanych ograniczyć emisją niezorganizowaną zanieczyszczeń pyłowych. Odnośnie kwestii przewidywanego przez skarżącego znacznego wzrostu hałasu i zanieczyszczenia powietrza wywołanego realizacją inwestycji, zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji (hałas, utrudnienia komunikacyjne) nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1492/98). Odnośnie prośby dotyczącej przedstawienia analizy, czy konstrukcja domu zostanie naruszona poprzez zwiększony ruch organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie nakłada obowiązku sporządzenia przez inwestora powyższych analiz, a zgodnie z art. 6 ww. ustawy nie można uzależniać ustalenia lokalizacji drogi od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotowa ustawa przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących ustalania warunków lokalizacji drogi, uzyskiwania pozwoleń na budowę oraz nabywania nieruchomości związanych z ich realizacją. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych. W odniesieniu do sporządzanego projektu planu miejscowego i opracowania analizy na potrzeby planu miejscowego wyjaśniono, że jest to niezależna procedura prowadzona na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w art. 10 wyłącza generalnie stosowanie w sprawach lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazano, iż na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zarządca drogi we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi przedstawia proponowany przebieg drogi, który określa bez względu na przeznaczenie działek w planie miejscowym, z uwagi na przywołany wyżej przepis art. 10 ww. ustawy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. linie rozgraniczające teren, określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, stanowią linie podziału nieruchomości i ww. decyzją zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Przepisy ww. ustawy nie przewidują konieczności uzyskania zgody właścicieli na dokonanie podziału nieruchomości. Nabywanie nieruchomości na potrzeby budowy drogi przez zarządcę drogi odbywa się według szczególnych zasad określonych w ww. ustawie. Skutkiem wydania decyzji lokalizacyjnej jest ustalenie lokalizacji drogi oraz przejęcie na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości. Natomiast szczegółowe zasady zagospodarowania terenu zostaną ustalone w projekcie budowlanym. Powyższe argumenty dotyczące utrudnień dla otoczenia w tym utrudnień komunikacyjnych powtórzono w odniesieniu do odwołania, które złożyła A.R. Ponadto wyjaśniono, że przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa jest wyłącznie ustalenie lokalizacji drogi. Lokalizacja drogi publicznej jest dopiero pierwszym etapem zmierzającym do jej powstania i stanowi podstawę do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Ruch na drodze, oznaczenie drogi, znaki sygnalizacyjne nie są przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Szczegółowe rozwiązania techniczne będą przedstawione w projekcie budowlanym na etapie pozwolenia na budowę inwestycji drogowej. Rozpatrując odwołanie S.R., organ odwoławczy stwierdził, że także i to odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do kwestii zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości wyjaśniono, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa został zatwierdzony projekty podziału nieruchomości, w tym: działki nr A obręb 62 Kraków-Podgórze o pow. 0,0420 ha na działkę nr B o pow.0,0037 ha - przeznaczoną pod budowę drogi oraz działkę nr C o pow. 0,0383 ha, która pozostaje w dotychczasowym władaniu; działki nr D o pow. 0,0402 ha na działkę nr E o pow. 0,0034 ha - przeznaczoną podbudowę drogi oraz działkę nr F o pow. 0,0368 ha, która pozostaje w dotychczasowym władaniu. Organ wskazał, iż zasady podziału nieruchomości regulowane są przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Zgodnie z ww. przepisami prawa - przed sporządzeniem mapy z projektem podziału nieruchomości wykonuje się badanie księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości oraz danych wykazanych w katastrze nieruchomości. Projekt podziału nieruchomości powinien być sporządzony przez uprawnionego geodetę i zawierać m.in. datę wykonania mapy oraz imię i nazwisko, numer uprawnień zawodowych i podpis osoby, która wykonała mapę. Operat podziału nieruchomości podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jednakże ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadza odrębny, od zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tryb podziału nieruchomości, stanowiąc w art. 12 ustawy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału. Do wydania decyzji lokalizacyjnej w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ stosowanie tej ustawy w zakresie podziałów nieruchomości zostało przez ustawodawcę wskazane jedynie wobec dokumentacji podziałowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 368/09). Projekt podziału nieruchomości nr A i D obręb 62 Kraków-Podgórze został sporządzony przez uprawnionego geodetę oraz przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Krakowa - w dniu [...] października 2008 r. nr [...]. Jeżeli dokumentacja została sporządzona przez osoby legitymujące się niezbędnymi w tym zakresie uprawnieniami oraz została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego to brak jest podstaw dla organu orzekającego w przedmiocie lokalizacji drogi do kwestionowania wiarygodności tej dokumentacji i jej zgodności z zasadami określonymi w odrębnych przepisach. W odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących niespójności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu lokalizacji drogi z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyjaśniono, że w odniesieniu do dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z przepisami art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska (obowiązującymi w dniu złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji drogi) następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wskazano, że zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu składania wniosku (w szczególności ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, powiatowej czy wojewódzkiej nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Obowiązek ten dotyczył decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Odnośnie zarzutu niespójności opinii konserwatora zabytków z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi oraz nierzetelności tej opinii organ odwoławczy stwierdził, że Konserwator Zabytków w opinii z dnia [...] stycznia 2008 r. nie zgłosił zastrzeżeń do przedstawionej koncepcji budowy drogi, a ta opinia nie podlega ocenie organu odwoławczego. Co do zarzutu niezgodności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), który jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wyjaśniono, że powyższe przepisy dotyczą projektowania i budowy obiektów budowlanych i nie mają zastosowania na etapie lokalizowania inwestycji drogowej. Dopiero podczas przygotowania projektu budowlanego inwestor będzie musiał uwzględnić przepisy rozporządzenia, co będzie przedmiotem oceny organu zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenie na budowę. Natomiast ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, określa wyłącznie zasady i warunki w zakresie wskazania liniami rozgraniczającymi teren dla lokalizacji drogi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera ogólną charakterystykę inwestycji określoną we wniosku zarządcy drogi, a przyjęty zakres rzeczowy inwestycji nie podlega ocenie organu odwoławczego. Powyższe wyjaśnienia odnoszą się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu złożonym przez B.Ć. Odnośnie zarzutu dotyczącego niemożności wydania działki nr E obręb 62, ze względu na to że B.Ć. nie jest jej właścicielką wyjaśniono, że zgodnie z ewidencją gruntów B.Ć. jest wpisana jako władająca działką. Wprawdzie przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie definiują pojęcia "władania" nieruchomością, ale poprzez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma do tego odpowiedni tytuł prawny pochodzący od właściciela lub wynikający z aktu notarialnego, orzeczenia sądowego lub administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1007/99, opub. w LEX nr 46218). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, o której mówi art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc do przyznania podmiotowi statusu strony postępowania należy stosować generalną regułę wynikającą z art. 28 k.p.a. Natomiast odrębną kwestią jest wydanie nieruchomości, co regulowane jest przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jednoznacznie wskazuje, iż nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, stanowiącymi linie podziału nieruchomości, stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nabywanie nieruchomości na potrzeby budowy drogi przez zarządcę drogi odbywa się według szczególnych zasad określonych w ww. ustawie. Organ wydający decyzję, ani organ odwoławczy nie mogą kwestionować wniosku i dokonywać jego korekty. Organ I instancji zobowiązany jest wyłącznie do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, natomiast inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Organ odwoławczy nie posiada kompetencji do "zmuszenia Prezydenta Miasta Krakowa do dialogu społecznego z mieszkańcami ul. C.". Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa czynności, które należy wykonać w trakcie postępowania administracyjnego, prowadzonego w celu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, których poprawność wykonania bada organ odwoławczy. Prezydent Miasta Krakowa wykonał poprawnie czynności, o których mowa powyżej. Natomiast spotkania z mieszkańcami mogą być prowadzone poza wyżej opisaną procedurą i kwestia ta nie podlega ocenie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego.
Z powyższą decyzją nie zgodził się S.R., którego następcą prawnym jest E.R., który w dniu 17 lutego 2012 r., zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że inwestycja nie ma charakteru inwestycji publicznej wymagającej ustalenia lokalizacji drogi bowiem stanowi jedynie jej remont. Nadto skarżący kwestionuje celowość samej inwestycji. Podniósł, że pod pozorem lokalizacji drogi rozbudowuje się niewielki jej odcinek o długości ok. 400 metrów. Same parametry techniczne ul. C. pozostaną bez zmian. Dokonuje się podziału działek wirtualnych, a działania nakierowane na ograniczenie prawa własności nie opierają się na danych z ksiąg wieczystych. Tym samym zainteresowane strony nie uczestniczyły na każdym etapie prowadzonego postępowania. Skarżący nie otrzymał decyzji o podziale, map z projektami podziałów i wykazów synchronizacyjnych. Nikt nie bierze pod uwagę znajdujących się na tym obszarze obiektów zabytkowych. Dokonywane podziały znacznie utrudnią dotychczasowym właścicielom ustalenie ich prawa własności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewoda stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r. oddalając skargę uznał, iż nie zaistniały uchybienia prawa materialnego, które można byłoby zakwalifikować jako mające wpływ na wynik sprawy, czyli wskazujące na możliwość wydania decyzji o innej treści. Również nie naruszono przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zaistniała również przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji przypomniał, iż z uwagi na to, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 9 września 2008 r. i zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., tym samym należało stosować przepisy ustawy o szczególnych zasadach w wersji obowiązującej na dzień 5 września 2008 r. Tym samym zasadnie organy obu instancji uznały, że właśnie przepisy ustawy o szczególnych zasadach w wersji sprzed nowelizacji (która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r.), należało w tej sprawie stosować. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji drogi został złożony do Prezydenta Miasta Krakowa. Organ ten bowiem wykonuje kompetencje starosty na obszarze Gminy Miasto Kraków będącej gminą - miastem na prawach powiatu. Taka właściwość wynika wprost z art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przedmiotem wniosku była rozbudowa drogi publicznej ul. C. w Krakowie na odcinku od ul. N. do ul. St.S. wraz z infrastrukturą techniczną. Wniosek ten został złożony również zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, ponieważ to zarządca drogi (reprezentowany przez pełnomocnika) składa wniosek o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Wniosek ten w tej sprawie pochodzi od właściwego zarządcy drogi, wykonującego swoje uprawnienia przy pomocy zarządu drogi. Sąd I instancji podkreślił, iż wniosek złożony w tej sprawie zawierał:
1) mapy: ewidencyjne w skali 1:1000 i sytuacyjno-wysokościowe w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla inwestycji oraz istniejące uzbrojenie terenu;
2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;
3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;
4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;
5) wypisy z ewidencji gruntów i z księgi wieczystej;
6) wykaz zmian gruntowych podziału działek pod przebudowę ul. C.;
7) opis techniczny inwestycji;
8) opinie:
a) Zarządu Województwa Małopolskiego z 18 września 2008 r.,
b) Biura Infrastruktury Urzędu Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2008 r.,
c) Krakowskiego Zarządu Komunalnego z dnia 18 sierpnia 2008 r.,
d) konserwatorską z dnia 23 stycznia 2008 r.;
e) Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie z dnia 4 lutego 2008 r.
Do wniosku dołączono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. O wszczęciu postępowania strony zostały zawiadomione zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach to znaczy w drodze obwieszczeń w Urzędzie Miasta Krakowa oraz w prasie lokalnej (Gazecie Wyborczej z 21 listopada 2008 r.). Z dołączonych map z projektami podziału nieruchomości wynika, że część dotychczasowej działki skarżącego, wydzielona działka nr G o pow. 0,0079 ha (79 m²) ma zostać zajęta pod drogę. Z działki S.R. (nr A) wydzielono działkę nr B o pow. 0.0037 ha (37 m²) pod drogę. Sąd I instancji przypomniał, iż Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalił lokalizację drogi. Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w zakresie powiązania projektowanej drogi z drogami publicznymi (akta administracyjne, tom II, karty nr 830-835). Również co do wskazanych w decyzji organu odwoławczego działek organ I instancji zgromadził mapy podziału z zaznaczeniem wydzielanych działek pod drogę (akta administracyjne sprawy, tom III, karty nr 917-956). Po zgromadzeniu uzupełniającego materiału dowodowego, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2010r. ustalił lokalizacje drogi i decyzja ta zawiera wszystkie elementy wymagane art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...). Sąd I instancji wskazał, iż z załącznika do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2010 r. złożonego przez S.R. wynika, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów polegające na ujawnieniu planu podziału działki nr H na działki nr A i D (akta administracyjne sprawy, karty nr 1134-1133). Do tego odwołania dołączono także postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie oddalające wniosek w zakresie ujawnienia w księgach wieczystych wykazu zmian gruntowych obejmujących, między innymi, podział działki nr H na działki nr A i D. Sąd uzasadniając odmowę dokonania tych zmian wskazał, że już został dokonany podział działki nr H na działki nr I i J a proponowane zmiany doprowadzą do zmiany stosunków własnościowych, które musza mieć podstawę w zawartej umowie bądź wyroku sądowym (akta administracyjne sprawy, karty nr 1136-1135). Sąd I instancji wskazał, iż skoro ul. C. stanowi drogę publiczną, będącą własnością Gminy Miasto Kraków, to właściciel tej drogi (pasa drogowego, czyli działek zajętych pod tą drogę), ma swobodne prawo do decydowania o przebudowie takiej drogi. W ocenie Sądu I instancji ani organ odwoławczy, ani sąd nie może oceniać zasadności wystąpienia zarządcy drogi o ustalenie lokalizacji tej drogi, ani też posiadania przez Gminę Miasto Kraków wystarczających środków finansowych na tą inwestycję. Sąd I instancji podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie samo wydanie decyzji o lokalizacji drogi nie pozwalało na rozpoczęcie realizacji jakiejkolwiek inwestycji. Do przystąpienia do realizacji inwestycji wymagane było dodatkowe uzyskanie pozwolenia na budowę (przebudowę). Sąd I instancji uznał, iż wskazane w skardze rozwiązania techniczne przyszłej przebudowy ul. C. na tym etapie oceny legalności sprawy nie mogą być brane pod uwagę, bowiem inwestor przygotowując projekt budowlany przebudowy będzie zobowiązany uwzględnić istniejące warunki techniczne realizacji drogi publicznej. W ocenie Sądu I instancji także wskazana w skardze błędna nazwa inwestycji (zamiast przebudowa powinno być remont – jak sugeruje skarżący), nie jest trafna. Sąd I instancji przywołując treść art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawierającego definicję przebudowy oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego definiującego pojęcie remontu stwierdził, że opis inwestycji obejmującej ul. C. wyraźnie wskazuje na poszerzenie jej pasa drogowego. Tego dotyczą przede wszystkim podziały nieruchomości poprzez wydzielenie działek zajętych pod pas drogowy tej ulicy. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę, a nie remont. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu dotyczącego braku udziału zainteresowanych stron na każdym etapie inwestycji wskazując, iż niewątpliwie ustawa o szczególnych zasadach (...) ograniczyła czynny udział stron w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi. Sąd I instancji stwierdził, iż Prezydent Miasta Krakowa spełnił wymogi wynikające zarówno z art. 5 ust. 5 jak i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach. W ocenie Sądu zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Sąd wskazał, iż takie same obowiązki ustawodawca nałożył na organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji I. instancyjnej w sprawie ustalenia lokalizacji drogi publicznej. W tej sprawie Wojewoda Małopolski także ogłosił w drodze obwieszczenia o wydaniu zaskarżonej decyzji i zawiadomił strony (byłych właścicieli) o możliwości zapoznania się z treścią decyzji (zawiadomienie z dnia 15 października 2010 r., karta nr 1009 akt administracyjnych). Zawiadomienia zostały wysłane stronom (karty nr 1010-1118 i nr 1126-1125 akt administracyjnych). Sąd I instancji zaznaczył, iż nie ma możliwości łączenia trybów ustalania lokalizacji inwestycji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o szczególnych zasadach wskazując, iż wynika to z treści art. 10 ustawy o szczególnych zasadach. Sąd I instancji podzielił zarzut skargi dotyczący sprzeczność pomiędzy oznaczeniami numeracji działek w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej (nr [...]) wskazując, że istotnie te różnice są. Bowiem jak wynika z wypisu z księgi wieczystej nr [...] (tom I akt administracyjnych, karta nr 58), S.R. był właścicielem działek o numerach K i I. Z ewidencji gruntów wynika zaś, że S.R. był wpisany jako właściciel działki nr A (tom I akt administracyjnych, karta nr 123 rewers). To znajduje potwierdzenie w dalszych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia na podstawie ewidencji gruntów dzieląc działkę nr A na działki nr B i C. Zdaniem Sądu I instancji nie stanowi wątpliwości, że działka nr A stanowi fragment byłej działki nr H. Sąd I instancji zaznaczył, że działka nr 1 została w 1979 r. podzielona na działki nr 1/1 i 1/2. W 1986 r. działka nr 1/1 podzieliła się na działki nr 1/3 i 1/4. Z kolei na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie sygn. akt I Ns 1388/83/P działka nr 1/1 podzieliła się na działki nr 1/3 i 1/4, a działka nr 1/2 na działki nr 1/5 i 1/6. Od tego czasu nastąpiły odmienne podziały w ewidencji gruntów, gdzie w 1994 r. nie ujawniając podziału z 1985 r., działkę nr H podzielono na działki nr A i D, mimo że już w 1985 r. działkę nr H podzielno na działki nr I i J. Określona w księdze wieczystej działka nr K (akta sądowe sprawy, karty nr 15-16) stanowi działkę ewidencyjną nr A zapisaną w ewidencji gruntów. To są tożsame działki, ale o innych numerach. Właścicielem tych działek (w istocie jednej działki) był S.R. (akta administracyjne sprawy, karta nr 1133). Sąd I instancji stwierdził, iż z informacji znajdującej się na karcie nr 1133 akt administracyjnych i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Podgórza w Krakowie sygn. akt I Ns 2005/86/P wynika, że działka nr J, A i L stanowiła własność S.R. Tym samym dokonując oceny legalności podziału działki nr A poprzez wydzielenie z niej działki nr B Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia prawa przez organy administracji wskazując, iż nie bada zasadności istnienia wpisów w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. To obowiązkiem właściciela powinno być doprowadzenie do zgodności tych zapisów i nie można przerzucać tego obowiązku na organy administracji. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega przy tym wątpliwości, że właścicielem działki nr A był S.R., natomiast braku ewentualnego ujawnienia w księdze wieczystej postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Podgórza w Krakowie sygn. akt I Ns 2005/86/P nie ma istotniejszego znaczenia w tej sprawie. Niewątpliwie podstawą do ustalania projektów podziału nieruchomości w procedurze ustalania lokalizacji drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach są dane z ewidencji gruntów. Sąd I instancji zaznaczył, iż zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) to właściciele nieruchomości są zobowiązani do zgłaszania właściwemu staroście (prezydentowi miasta na prawach powiatu) wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Tym samym tylko ten właściciel nieruchomości, który prawidłowo dokonał zawiadomienia o zaistnieniu zmiany w ewidencji gruntów powinien być, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach, zawiadamiany o wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. W ocenie Sądu w związku z tym, że organ I instancji ustalał dane o właścicielach i dane o numerach działek ewidencyjnych na podstawie ewidencji gruntów nie można postawić temu organowi zarzutu co do naruszenia przepisów ustawy o szczególnych zasadach. Skarżący nie wskazał również, aby dane zawarte w ewidencji gruntów na które powoływały się organy administracji, zawierały inną treść niż zostało to ustalone przez te organy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Nadto Sąd I instancji wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, a z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, nieruchomości (działki) wydzielone w tej decyzji stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem (art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach). Sąd wyjaśnił, iż ustawa o szczególnych zasadach wprowadziła więc odrębny tryb podziału nieruchomości. Art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603 z późn. zm.) wskazuje, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Przepis ten potwierdza odrębność trybu dokonania podziału i ten odrębny tryb zawiera właśnie ustawa o szczególnych zasadach. Sąd I instancji zaznaczył, iż potwierdza to wyraźnie przepis kolizyjny zawarty w art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, ustawa ta (tzn. ustawa o gospodarce nieruchomościami) nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.). Takie też stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1362/07, LEX nr 515349 zawarł tezę, zgodnie z którą art. 12 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych pozwala wyeliminować w postępowaniu lokalizacyjnym odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił, że zatwierdzenie podziału nieruchomości pod drogę krajową nie następuje w drodze u.g.n., a w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez wojewodę. Istnieją inne tryby postępowań obejmujące dokonanie prawidłowych wpisów do ksiąg wieczystych w zakresie danych zawartych w ewidencji gruntów, ale w tej sprawie, której przedmiotem była ocena legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie można doprowadzić do zgodności danych w księdze wieczystej z danymi w ewidencji gruntów. Właściciel działki, której np. został błędnie wpisany numer działki w księdze wieczystej i który zamierza doprowadzić do zgodności w tym zakresie księgi wieczystej z ewidencję gruntów, winien wszcząć odrębne postępowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E.R. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tj.
- art. 3 pkt 7 lit. a) ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 4 pkt 17) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację pojęcia "przebudowa", która narusza prawa skarżącego oraz pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym;
- art. 5 ust. 5 w zw. z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieprawidłowe zawiadomienie stron postępowania;
- art. 7 ust. 1 pkt a) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z § 7, § 12, § 15,§ 37 oraz § 44 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2
marca 1999 r., poprzez przyjęcie za właściwą, błędnej charakterystyki i zakresu rzeczowego inwestycji;
- art. 7 ust. 1 pkt e) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieuwzględnienie w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;
- art. 11d ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez brak zawiadomienia wnioskodawcy;
- art. 11 f ust. 1 pkt 6) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie niezgodnego ze stanem faktycznym oznaczenia nieruchomości;
oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego;
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej naruszało przepisy prawa materialnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie - niezgodność katastru nieruchomości ze stanem faktycznym.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o:
uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację zawartą ww. zarzutach wskazując, iż nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę, a nie przebudowę. Podniesiono, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie warunek prawidłowego obwieszczenia nie został spełniony, gdyż zarówno obwieszczenie zamieszczone w gazetach o zasięgu ogólnopolskim tj. "Gazecie Wyborczej", jak i "Dzienniku Polskim" nie spełnia warunków obwieszczenia w gazecie lokalnej. Nadto wskazano, iż przedmiotowa decyzja określa, że rozbudowa dotyczyć ma 1700 m drogi, natomiast z załącznika do opinii środowiskowej wynika, iż inwestycja obejmie 1550 m drogi, następnie decyzja ustala lokalizację drogi na nieruchomościach M, N, O obręb 60 Kraków Podgórze, co stoi w sprzeczności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 7 maja 2008 roku, która to decyzja podaje, iż realizacja inwestycji obejmie działki o nr P, R, S, nie wspomina zatem o działce R. Wskazując na treść art. 7 ust. 1 pkt e) ustawy podniesiono, iż decyzja zawierać powinna wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącego Sąd błędnie uznał, iż przesłanka ta została spełniona. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie może być spełniony warunek określony w art. 11 f ust. 1 pkt 6 ustawy z uwagi na błędne oznaczenie nieruchomości w katastrze nieruchomości oraz ich niezgodności z księgami wieczystymi. Nadto podniesiono, iż Sąd I instancji nie dokonał oceny legalności ustalonego podziału nieruchomości, jak i nie uwzględnił błędów wynikających z ewidencji gruntów oraz nawarstwiających się nieprawidłowości w oznaczeniu działek. Co w kontekście art. 12 ust. 3 i 4 ustawy, który to artykuł stanowi, iż ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości, a działki wydzielone na jej podstawę stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Podniesiono także kwestię dotyczącą obiektu kultu religijnego tj. kapliczki pod wezwaniem św. Walentego z 1885 roku, która na mocy decyzji o podziale nieruchomości podzielona zostanie na dwie części. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie wywiązał się w sposób dostateczny z obowiązku określonego w art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie wyjaśnił swojego stanowiska i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzestając na stwierdzeniu, iż przedmiotem postępowania nie jest badanie prawidłowości wpisów ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów, pomijając także w swym uzasadnieniu jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się od zarzutów strony skarżącej w tym zakresie. Ponadto błędnie ustalając stan faktyczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a, dlatego też w pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji odpowiednich przepisów prawa materialnego.
Zarzuty oparte na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są bardzo ogólne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w szczególności związanego z podziałem działki nr 1, to ta okoliczność została w bardzo szczegółowy sposób przedstawiona w uzasadnieniu Sądu I instancji łącznie z historią postępowania w tym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości co bezsprzecznie wynika z akt postępowania administracyjnego, iż właścicielem działki nr A był S.R. i słusznie zauważono w uzasadnieniu orzeczenia, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wpisów w księdze wieczystej i badania jej zgodności z danymi zawartymi w ewidencji gruntów, a postępowanie w zakresie ustalenia lokalizacji drogi publicznej nie jest odpowiednim postępowaniem do usunięcia tego typu niezgodności. Istnieją inne tryby postępowań w których na wniosek właściciela nieruchomości może zostać uzgodniony wpis w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, także są niezasadne. Zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych ustawowych elementów, a w szczególności jeżeli w ramach "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie tego przepisu, nie można więc skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego. W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku.
Natomiast zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są również bezpodstawne. Zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 lit. a) ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 4 pkt 17) ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację pojęcia "przebudowa", która narusza prawa skarżącego oraz pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym jest nieuprawniony, gdyż przedmiotem kontrolowanych decyzji jest rozbudowa a nie przebudowa ulicy. Dlatego tez rozważania Sądu I instancji były zbędne i one spowodowały sformułowanie zarzutu w tym zakresie. Także kwestia prawidłowego zawiadomienia stron postępowania nie nasuwa wątpliwości, została obszernie wyjaśniona w zaskarżonej decyzji a także uzasadnieniu wyroku. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. są bezpodstawne (były już podnoszone na etapie odwołania), gdyż przepisy tegoż rozporządzenia dotyczą etapu projektowania i budowy obiektów budowlanych a przedmiotem kontroli była decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, która zawiera wyłącznie ogólną charakterystykę inwestycji. Natomiast zarzuty co do naruszenia art. 11 d ust. 7 i art. 11 f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie mogły zostać naruszone ponieważ zostały wprowadzone dopiero po nowelizacji ustawy z dniem 10 września 2008 r., natomiast w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie miały przepisy sprzed nowelizacji - z uwagi na złożenie wniosku dnia 9 września 2008 r. - na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.